雷培梁，廖桂容

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州350007;2.福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建福州350007)

改革開放以來，我國各級政府進行了多次機構(gòu)改革，取得了一定成效，但政府機構(gòu)繁雜、職能交叉、行政成本畸高、工作低效等問題仍然突出。為精簡政府機構(gòu)，理順責(zé)權(quán)關(guān)系，提高行政管理效率，黨的十七大做出了實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制的重要部署。2008年，國務(wù)院啟動第六次機構(gòu)改革，掀起了全國大部制改革的浪潮。黨的十八大在深化行政體制改革方面提出了“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”［1］的要求。隨后，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》出臺實施，撤銷了7個正部級機構(gòu)，新組建了3個“大部”，在探索大部門體制方面邁出了重要步伐。十八屆三中全會對加快轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)提出了更加明確的要求，進一步深化了大部制改革的內(nèi)涵。但我國的大部制改革尚處于起步階段，缺乏理論指導(dǎo)和經(jīng)驗支持，改革中還存在不少問題和困難，亟待解決。140多年前，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中精辟闡述了巴黎公社實行大部制改革，構(gòu)建精干、綜合、高效的政府管理體制的光輝歷程，并以此為基礎(chǔ)提出了建設(shè)廉價政府的思想。當(dāng)前，重溫馬克思廉價政府思想所蘊含的豐富的大部制改革理念，對于穩(wěn)步推進大部制改革，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府具有深刻的啟示作用。

一、馬克思廉價政府思想的主要內(nèi)涵

廉價政府是馬克思關(guān)于無產(chǎn)階級國家政權(quán)建設(shè)的核心范疇。早在《1848年至1850年的法蘭西階級斗爭》中，馬克思就對構(gòu)建廉價政府提出看法，認(rèn)為“國家必須限制自己的開支，即精簡政府機構(gòu)，管理盡可能少些，官吏盡可能少用，盡可能少介入公民社會方面的事務(wù)”。［2］在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中，馬克思進一步深化了對廉價政府的認(rèn)識，高度評價了巴黎公社建設(shè)廉價政府的實踐，并對如何精簡機構(gòu)和人員、節(jié)約行政開支、減少不必要的行政職能、還權(quán)社會等提出了真知灼見，形成了廉價政府的主要思想。

(一)廉價政府是精干型政府

馬克思贊揚巴黎公社，“實現(xiàn)了所有資產(chǎn)階級革命都提出的廉價政府這一口號……公社的存在本身就意味著君主制已不復(fù)存在。君主制是，至少在歐洲是階級統(tǒng)治的應(yīng)有的贅瘤和不可或缺的外衣”。［3］58在馬克思看來，以往資產(chǎn)階級只是把廉價政府作為爭權(quán)奪勢的口號，不可能也實現(xiàn)不了廉價政府，相反地，資產(chǎn)階級通過征兵制大肆建造常備軍，豢養(yǎng)國家官吏，政府機關(guān)變得龐大而臃腫，成為倚靠社會供養(yǎng)的“寄生贅瘤”。為了縮減開支，減輕人民負(fù)擔(dān)，公社成立之后，對政府機構(gòu)進行了大刀闊斧的改革。公社建立公社委員會，采用議行合一的政權(quán)組織形式，“它既是行政機關(guān)，同時也是立法機關(guān)”，［3］55是一個實干型的機構(gòu)。公社委員會根據(jù)內(nèi)政外交和安全穩(wěn)定需要設(shè)置財政、治安、教育等10個分委員會，共64名委員，每個分委員會吸收5－8名工人和其他勞動人民參加。改革后的公社公職人員僅為1 500人，遠低于此前法蘭西第二帝國時期上萬人的規(guī)模。巴黎公社真正構(gòu)建了部門設(shè)置和人員編制“大部門制”的精干體制。

(二)廉價政府是服務(wù)型政府

馬克思說:“你們想知道無產(chǎn)階級專政是什么樣子嗎?請看巴黎公社。這就是無產(chǎn)階級專政?！保?］13－14在馬克思看來，巴黎公社實質(zhì)上是無產(chǎn)階級的政府，是人民自己當(dāng)家作主的政府，代表著廣大無產(chǎn)階級和人民群眾的利益。這樣的政府從誕生之日起就固有為人民服務(wù)的本性，他們的服務(wù)對象是千千萬萬的人民，而不再局限于“少數(shù)特權(quán)人”［4］。馬克思指出:“公社的偉大社會措施就是它本身的存在和工作。它所采取的各項具體措施，只能顯示出走向?qū)儆谌嗣?、由人民掌?quán)的政府的趨勢。”［3］64“而政府應(yīng)執(zhí)行的合理職能，則不是由凌駕于社會之上的機構(gòu)，而是由社會本身的負(fù)責(zé)任的勤務(wù)員來執(zhí)行?！保?］122這就是巴黎公社的“公仆原則”。巴黎公社公職人員“忠誠地充當(dāng)人民的直接代表”，是社會的公仆，不再是以往具有官職、金錢和權(quán)勢“騎在人民頭上作威作福的老爺們”。他們“組織著巴黎的防務(wù)，對波拿巴的御用軍隊作戰(zhàn)，保證這座龐大城市的糧食供應(yīng)，擔(dān)負(fù)著原先由政府、警察局和省政府分擔(dān)的全部職務(wù)，在最困難、最復(fù)雜的情況下，公開地、樸實地做他們的工作，而且所得報酬就像彌爾頓寫《失樂園》一樣只是幾個英鎊;他們光明正大地進行工作，不自以為是，不埋頭在文牘主義的辦公室里，不以承認(rèn)錯誤為恥而勇于改正。公社一舉而把所有的公職——軍事、行政、政治的職務(wù)變成真正工人的職務(wù)，使它們不再歸一個受過訓(xùn)練的特殊階層所私有”。［3］97在馬克思看來，無產(chǎn)階級專政的國家機構(gòu)工作人員除了做好為人民服務(wù)的工作外，不再承擔(dān)其他的使命。

(三)廉價政府是節(jié)約型政府

“賦稅就是喂養(yǎng)政府的母奶”。政府的存在和活動需要耗費一定的行政成本——來自公民的捐稅。而行政成本的大小很大程度上取決于政府機構(gòu)的規(guī)模和數(shù)量。政府機構(gòu)越是龐雜，官吏越多，開支就越大，公民的捐稅就越多，所承受的負(fù)擔(dān)也就越重。反之，政府的開支越小，公民的捐稅也就越少，負(fù)擔(dān)就越輕。馬克思所要建設(shè)的廉價政府就是一個沒有剝削、沒有浪費、開支少、成本低的節(jié)約型政府。馬克思以巴黎公社為例，與以往舊政權(quán)作了比較，認(rèn)為它們的不同之處在于“它一方面取締國家寄生蟲的非生產(chǎn)性活動和胡作非為，從根源上杜絕把巨量國民產(chǎn)品浪費于供養(yǎng)國家這個魔怪，另一方面，公社的工作人員執(zhí)行實際的行政管理職務(wù)，不論是地方的還是全國的，只領(lǐng)取工人的工資”。［3］98馬克思進一步強調(diào)，“公社要廢除征兵制，秩序黨則要把這種血稅牢縛于農(nóng)民之身。秩序黨要派稅吏死死抓住農(nóng)民，向他們索取寄生的、糜費的國家機器的費用，公社則要給他們一個廉價政府……”。［3］100為了降低運行成本，公社采取廢除高薪、特權(quán)和降低公職人員工資的辦法來實現(xiàn)。公社正式成立后就規(guī)定，“從前國家的高官顯宦所享有的一切特權(quán)以及公務(wù)津貼，都隨著這些人物本身的消失而消失了”。［3］55公社公職人員的工資都維持在一個比較低的水平，公社委員會委員最高只能拿到6 000法郎，地方公職人員平均工資為1 400法郎，勤務(wù)員“所得的報酬只相當(dāng)于一個熟練工人的收入，每月12英鎊，最高薪金每年也不超過240英鎊;按照一位科學(xué)界權(quán)威赫胥黎教授的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的薪金只略高于倫敦國民教育局秘書工資的 1/5”。［3］96

(四)廉價政府是有限的政府

馬克思認(rèn)為廉價政府應(yīng)該是個職能有限、敢于放權(quán)的“小政府”。這樣的政府“把靠社會供養(yǎng)而又阻礙社會自由發(fā)展的國家這個寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會機體”。［3］58他進一步指出，無產(chǎn)階級專政的國家，所履行的“將只限于幾項符合于普遍性、全國性目的的職能”，［3］97這 些 職 能 雖 然 不 多， 但 “都 很 重要”。［3］56同時，馬克思所構(gòu)建的廉價政府注重協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與“地方自治”相結(jié)合的管理體制，地方的事務(wù)主要由地方自主管理。“只要公社制度在巴黎以及次一級的各中心城市確立起來，那么，在外省，舊的集權(quán)政府就也得讓位給生產(chǎn)者的自治政府”。［3］56“公社體制是把農(nóng)村的生產(chǎn)者置于他們所在地區(qū)中心城市的精神指導(dǎo)之下，使他們在中心城市有工人作為他們利益的天然代表者。公社的存在本身自然而然會帶來地方自治，但這種地方自治已經(jīng)不是用來牽制現(xiàn)在已被取代的國家政權(quán)的東西了”。［3］58由于公社改變了政府機構(gòu)事無巨細(xì)、事事操辦的狀況，建構(gòu)綜合、高效的“大部制”體制才真正成為可能。

二、馬克思廉價政府思想對大部制改革的啟示

自2008年啟動實施大部制改革以來，大部制改革受到了社會各界的普遍關(guān)注，特別是“大交通”“大文化”等改革迅速成為社會輿論的焦點。2013年，新的政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的出臺，標(biāo)志著大部制改革迎來了一個新的發(fā)展階段，同時也昭示著改革進入了“深水區(qū)”。當(dāng)前，如何推進大部制朝著“大而合”“行而暢”“少而優(yōu)”的方向發(fā)展，成為我國政府建設(shè)和行政體制改革的一項重要任務(wù)。馬克思廉價政府思想中關(guān)于“公社精干體制”的論述，對我國穩(wěn)步推進大部制改革、簡政放權(quán)、降低行政成本、提高管理和服務(wù)水平等具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

(一)以精簡、高效為原則

朱镕基同志曾指出:“馬克思的《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中講過‘廉價政府'這個詞，實際上就是指一個精簡的、成本很低的、不浪費人民血汗的政府。”［5］精簡、高效是廉價政府的基本特征。2008年以來，經(jīng)過兩次大部制改革，我國各級政府機構(gòu)規(guī)模和數(shù)量大大縮減。但與發(fā)達國家相比，我國政府機構(gòu)設(shè)置還不盡合理，從中央機構(gòu)來看，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院現(xiàn)有組成部門25個，加上部委管理的國家局、直屬特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位也達70個，部門設(shè)置仍然偏多;從地方機構(gòu)來看，上下級政府層層對口設(shè)置機構(gòu)現(xiàn)象普遍存在，地方政府機構(gòu)繁雜、機構(gòu)臃腫、人浮于事等問題尤為突出。本次大部制改革雖然不再以精簡機構(gòu)和人員為主要目的，但仍然是最基本要求。從發(fā)達國家來看，中央政府組成部門都在20個以下，我國國務(wù)院機構(gòu)整合的空間還很大。李克強總理在2013年地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上也強調(diào)，地方機構(gòu)改革要著力搞好“控、調(diào)、改”，嚴(yán)控機構(gòu)編制總量，確保財政供養(yǎng)人才只減不增。［6］同時，大部制改革也并不是一味的追求“減法”，而是要將該精簡的切實精簡下來，該加強時予以加強。只有把上級機關(guān)“瘦身”與基層一線“強身”統(tǒng)籌考慮，才能體現(xiàn)出管理的高效能。此外，一些基層政府機構(gòu)由于改革而導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超編、部門人手緊張等問題也應(yīng)當(dāng)引起重視，避免走入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

(二)以提升服務(wù)水平為宗旨

實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益是黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點。［1］馬克思認(rèn)為:“公社的真正秘密就在于:它實質(zhì)上是工人階級的政府，是生產(chǎn)者階級同占有者階級斗爭的產(chǎn)物，是終于發(fā)現(xiàn)的可以使勞動在經(jīng)濟上獲得解放的政治形式?！保?］58－59“公仆原則”是馬克思構(gòu)建廉價政府的基本原則。在馬克思看來，無產(chǎn)階級專政的國家機構(gòu)不僅應(yīng)當(dāng)是精干的，而且它的工作人員是社會的公仆，勤勤懇懇地進行著經(jīng)濟、政治、文化和社會管理的服務(wù)。我國實行大部制改革不是為了加強管理，而是要使政府的管理職能更多地實現(xiàn)向服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。［7］因此，在大部制改革中，要始終牢固樹立為人民服務(wù)的理念，在決定政府該管什么不該管什么、該留什么不必要留什么，哪些部門要精簡、哪些部門要加強時，首先要看社會和人民是否需要，并以此作為確定政府機構(gòu)、職責(zé)和功能的依據(jù);要把是否有利于促進經(jīng)濟社會發(fā)展、有利于加強社會管理和公共服務(wù)、有利于提高人民群眾生產(chǎn)生活水平作為衡量改革成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，確保改革沿著正確的方向不斷前進。

(三)以降低行政成本為目標(biāo)

行政成本是衡量政府機構(gòu)改革和建設(shè)成效的重要標(biāo)尺。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時，指出“公社一開始就不僅進行政治改造，而且還厲行節(jié)約，實行經(jīng)濟改革”。［3］98公社在經(jīng)濟上的改革措施主要包括廢除高薪制和實行底薪制，這不僅能節(jié)約政府成本，而且“能可靠地防止人民去追求升官發(fā)財”，保持公職人員的廉潔性。從1978年到2008年，我國先后進行了五次政府機構(gòu)改革，行政管理改革不斷深入，但與此同時，由于種種原因，行政成本支出卻在不斷膨脹，改革對降低行政成本表現(xiàn)出“負(fù)效應(yīng)”。2012年，90多個中央部委公布行政經(jīng)費和“三公”經(jīng)費支出情況，情況仍然不容樂觀，行政管理支出仍然構(gòu)成公共財政支出的主要部分?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出，“深化各級政府機關(guān)事務(wù)管理體制改革，降低行政成本”。［8］可見，要降低行政成本，當(dāng)前主要做法還在于大力推進大部制改革。具體來講，就是要從內(nèi)外兩方面著手，一方面強化公職人員的行政成本意識和廉潔自律意識，用好用足納稅人的每一分錢，貫徹落實中央“八項規(guī)定”，厲行勤儉節(jié)約，嚴(yán)格廉潔從政;另一方面加強外部制度和環(huán)境建設(shè)，重點是進一步完善政府內(nèi)部管理和預(yù)算控制，嚴(yán)把行政經(jīng)費支出方向和開支項目;進一步推進政務(wù)公開和行政成本信息公開，推進“陽光行政”。同時，大部制改革中出現(xiàn)的部門間溝通協(xié)調(diào)成本夠高問題，同樣需要引起我們的重視。

(四)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c

政府職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的核心，職能不轉(zhuǎn)變，機構(gòu)改革就達不到目的，大部制改革就只能流于形式。當(dāng)前，我國正面臨著穩(wěn)增長、控通脹、防風(fēng)險的重要任務(wù)，迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，進一步激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)生動力。在馬克思看來，廉價政府所履行的是為數(shù)不多但很重要的職能，而當(dāng)前我國政府部門管理事務(wù)過于龐雜，管了一些不該管的事情，一些該管的事情又沒管好，特別是行政審批項目繁雜、對生產(chǎn)經(jīng)營活動干預(yù)過多、公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足，不僅影響了企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)的積極性，也制約著經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。穩(wěn)步推進大部制改革，就是要把實現(xiàn)政府職能根本轉(zhuǎn)變放在更加突出的位置，堅持市場化改革的價值取向，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。(1)要進一步簡政放權(quán)，把不該由政府管理的事項交給企業(yè)、社會和市場，把該下放的堅決下放，不截留，不梗阻，一步到位，通過權(quán)力下放，解放和激發(fā)生產(chǎn)活力。(2)要加強和完善宏觀調(diào)控，把該由政府管理的事項切實管好，特別是履行好對市場活動的監(jiān)管，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。(3)處理好中央和地方的關(guān)系，按照職能轉(zhuǎn)變的要求，突出各自的管理和服務(wù)重點，將地方能管好的事“放權(quán)”給地方，調(diào)動中央和地方兩個積極性。(4)要重點理順部門職責(zé)關(guān)系，按照“三定”規(guī)定，明確部門職責(zé)，做到權(quán)力與責(zé)任對等，避免職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)，避免“有職責(zé)無權(quán)力”，特別是要建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運行機制，積極構(gòu)建政府機構(gòu)與職能體系的總體框架。

(五)以法律制度建設(shè)為保障

改革歷來都不是一帆風(fēng)順的，大部制改革也不例外。在大部制改革過程中，同樣面臨著利益的阻礙、對大部組織的有效監(jiān)督、人員分流與安置、部門間的協(xié)調(diào)等問題，其中以被強化了的部門利益最為突出，而這些問題的解決根本上需要依靠法律制度的支撐和保障。巴黎公社短暫的歷史教訓(xùn)同樣警示我們，在實行大部制改革的同時，必須注重法律和制度建設(shè)，必須將法律制度建設(shè)納入改革的總體規(guī)劃，以大部制改革推動制度建設(shè)，以制度建設(shè)鞏固改革成果。根據(jù)當(dāng)前我國大部制改革的實際，一方面要進一步細(xì)化機構(gòu)改革方案，著力整合優(yōu)化部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)間的工作融合、人員融合和文化融合;另一方面要重點加強部際協(xié)調(diào)機制、公務(wù)員正常退出機制、政府組織建設(shè)和運行機制、行政監(jiān)督和問責(zé)機制等建設(shè)，為改革營造良好的環(huán)境。

此外，大部制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域，不可能一蹴而就，要加強領(lǐng)導(dǎo)、全盤考慮、全方位設(shè)計、全程監(jiān)控、積極穩(wěn)妥地實施。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2012－11－18(1)．

［2］馬克思恩格斯選集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1995:449.

［3］馬克思恩格斯選集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［4］許耀桐.巴黎公社對我國行政體制改革的光輝啟示——重溫《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》［J］.行政管理改革，2011(6):30－32.

［5］朱镕基.如果本屆政府都是“好好先生”，我們就對不起人民［EB/OL］.(2011－09－09)［2013－03－12］.http://www.infzm.com/content/62976.

［6］李克強.在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上的講話［N］.人民日報，2013－11－08(2)．

［7］高小平.行政管理體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能［N］.人民日報，2008－02－27(4)．

［8］中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［N］.人民日報，2011－03－17(1)．