向 軍

（宜昌海事局，湖北宜昌443000）

關(guān)于建立和健全中國公務(wù)員社會保障制度的思考

向 軍

（宜昌海事局，湖北宜昌443000）

文章以公務(wù)員社會保障制度內(nèi)涵為切入點，分析了中國公務(wù)員社會保障制度存在的問題，提出了建立和健全公務(wù)員社會保障制度的建議。

公務(wù)員；社會保障；制度

英國1601年《濟貧法》的頒布實施和“斯品漢姆制”的普及標志著社會保障體系開始建立。隨后社會保障事業(yè)蓬勃發(fā)展，全球的社會保障體系愈發(fā)成熟。中國也在1985年9月首次提出“建立起有中國特色的社會主義社會保障制度的雛形”，標志著中國的社會保障制度建設(shè)踏上了新的征程。隨后的幾十年時間中，中國的社會保障體系正逐步走向健全。取得成績的同時，也需要對存在的問題有著清醒的認識。

一、公務(wù)員社會保障制度內(nèi)涵及沿革

（一）公務(wù)員社會保障制度內(nèi)涵

可以從狹義和廣義兩個維度來理解公務(wù)員社會保障制度。狹義的公務(wù)員保障制度是指國家和社會依據(jù)憲法和其他基本法律規(guī)定，對公務(wù)員在年老、疾病或者喪失勞動能力等情況下實施的物質(zhì)幫助，包括津貼制度、福利制度和社會保險制度等內(nèi)容。廣義的公務(wù)員保障制度是指在滿足公務(wù)員基本生活需要的基礎(chǔ)上，向其提供用于滿足其獲得尊重、自我實現(xiàn)等物質(zhì)與精神需求保障的制度。

（二）中國公務(wù)員社會保障制度沿革

1993年國務(wù)院頒布實施《國家公務(wù)員暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），標志著國家公務(wù)員制度的開端?！稌盒袟l例》中出現(xiàn)了關(guān)于公務(wù)員社會保障的相關(guān)內(nèi)容：第64條具體規(guī)定了國家公務(wù)員的工資結(jié)構(gòu)；第67條說明了公務(wù)員的工資水平將隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展和生活消費水平的不斷提高而在合理的范圍內(nèi)提升；第76條專門說明了被辭退的國家公務(wù)員這一群體的社會保障問題，他們將在法律制度框架下享受一定的失業(yè)保險；第80條規(guī)定了國家公務(wù)員退休后享受的各項福利待遇。退休工資方面，1999年、2001年、2003年國務(wù)院辦公廳三次轉(zhuǎn)發(fā)人事部、財政部關(guān)于調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工作人員工資和增加離退休費實施方案的通知，機關(guān)事業(yè)單位人員的工資和離退休人員的退休工資得到了一定程度的提升。醫(yī)療保險方面，2000年4月29日國家勞動保障部、財政部發(fā)布了《關(guān)于實行國家公務(wù)員醫(yī)療補助的意見》，提升了公務(wù)員醫(yī)療保險水平。而后經(jīng)過幾年的探索與實踐，2005年4月27日通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》），該法律的出臺，意味著中國公務(wù)員的制度建設(shè)進入了新的階段，公務(wù)員的管理日趨規(guī)范化、法制化?！豆珓?wù)員法》進一步闡述了公務(wù)員社會保障制度：第77條規(guī)定國家建立公務(wù)員保險制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償；第89條主要說明的是公務(wù)員退休后享受的福利待遇，不僅僅是國家發(fā)放的退休金和其他待遇，還包括國家積極鼓勵退休公務(wù)員延續(xù)職業(yè)生涯，充分實現(xiàn)個人和社會價值。國家法律法規(guī)及有關(guān)政策的相繼出臺，表明中國的公務(wù)員社會保障管理逐步規(guī)范，社會保障體系逐步健全。

二、中國公務(wù)員社會保障制度存在的問題

自《暫行條例》的出臺至今，中國公務(wù)員規(guī)范化管理走過了20個春夏秋冬，取得的成績大家有目共睹，但是相比國外成熟的公務(wù)員管理制度，中國的公務(wù)員管理整體框架仍有待健全，下面筆者將具體對公務(wù)員社會保障制度方面存在的問題進行全面的剖析。

（一）公務(wù)員社會保障相關(guān)法律欠缺

中國針對公務(wù)員管理制定的專門法律較少，目前對公務(wù)員的管理主要依據(jù)的是2005年出臺的《公務(wù)員法》，而關(guān)于公務(wù)員社會保障制度的相關(guān)法律法規(guī)更是寥寥無幾。中國現(xiàn)有的涉及公務(wù)員社會保障方面內(nèi)容的規(guī)定主要出現(xiàn)在單行條例、部門法規(guī)和政策文件之中，《公務(wù)員法》中也只是在第十二章工資福利保險、第十三章辭職辭退和第十四章退休中提及，表述也相當籠統(tǒng)，如被辭退的公務(wù)員，可以領(lǐng)取辭退費或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定享受失業(yè)保險這條規(guī)定，沒有詳細說明失業(yè)保險的發(fā)放標準等具體內(nèi)容。2010年10月28日，全國人大常委會通過的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）第十條第三款規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”。此規(guī)定表述較為模糊，既沒有反映公務(wù)員參加養(yǎng)老保險的時間安排，也無法了解公務(wù)員建立養(yǎng)老保險制度的具體細則。總體而言，目前中國沒有制定出臺具有較高法律地位的專門性法律，公務(wù)員社會保障法律體系仍有待健全。

（二）社會保障管理體制混亂

中國社會保障管理體制不健全主要表現(xiàn)在兩個方面：一是管理機構(gòu)方面。涉及的部門數(shù)量過多，相互之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，出現(xiàn)政出多門、多頭管理的情況，進而導(dǎo)致各部門相互推諉，影響公務(wù)員社會保障機制的正常運行。公務(wù)員社會保障包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險和工資福利，民政、社保、衛(wèi)生、人事、組織等相關(guān)部門都直接或間接的涉及公務(wù)員社會保障工作，但是國家和地方有關(guān)部門缺少綜合規(guī)劃，職能交叉、錯位或不到位，政策不一致、標準不統(tǒng)一，極大地影響了社保工作的開展；二是在資金方面，中國公務(wù)員現(xiàn)行的社會保障資金大部分來自國家財政，國家承擔的社保壓力較大。與此同時，社?；鸸芾硭缮⒓艾F(xiàn)金撥付上中間環(huán)節(jié)過多，公務(wù)員社保資金雖然投入高但產(chǎn)生的社會效益不如人意。目前中國公務(wù)員工資的構(gòu)成主要包括基本工資、津貼、補貼和獎金，并按國家規(guī)定享受各類福利待遇。而現(xiàn)實情況是除國家政策性工資外，地方越權(quán)出臺的津、補貼項目較多，且津補貼占職工工資收入的比重越來越大，尤其是在東南沿海的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了津、補貼超過基本工資的現(xiàn)象，各地公務(wù)員社會保障水平參差不齊，差距較大。

（三）社會保障具體制度設(shè)計不完善

中國在各類福利制度和津貼制度的設(shè)置和貫徹落實相較于社會保險制度來說更為健全，因而下文主要闡述當前社會保險制度存在的不足。

養(yǎng)老保險方面，目前中國公務(wù)員養(yǎng)老保險的供款方式是單方負擔，退休工資完全是由各級財政全額負擔，公務(wù)員自身不需要繳納養(yǎng)老保險費用，同時籌款方式是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即公務(wù)員的退休費用列入國家財政年度預(yù)算，沒有建立相關(guān)基金，也沒有任何的積累。目前養(yǎng)老保險面臨的最大問題就是隨著老齡人口的不斷增長，各級財政不堪重負。同時公務(wù)員養(yǎng)老保險和企業(yè)養(yǎng)老保險是兩個相互獨立的體系，難以轉(zhuǎn)換，不能銜接，不利于公務(wù)員的流動。一方面，公務(wù)員一旦離開公職崗位就會失去優(yōu)厚的退休金；另一方面，企業(yè)職工向公共組織流動的時候，其個人賬戶所積累的資金不容易轉(zhuǎn)移和攜帶。

醫(yī)療保險方面，中國的公務(wù)員幾十年以來一直實行的都是公費醫(yī)療制度，1988年已經(jīng)在全國范圍內(nèi)實施了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革，建立了包括公務(wù)員在內(nèi)的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度，國家還為公務(wù)員提供醫(yī)療補助。截至目前一些省份的公務(wù)員已取消公費醫(yī)療納入醫(yī)保體系，但是中國公務(wù)員醫(yī)療保險網(wǎng)絡(luò)沒有實現(xiàn)全國流通，就連省內(nèi)各市之間都是相互獨立沒有實現(xiàn)共享，導(dǎo)致公務(wù)員跨市跨省就醫(yī)阻力重重。同時各地的醫(yī)療保險水平差異較大，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)醫(yī)療保險基金存在結(jié)余，落后地區(qū)的醫(yī)療保險存在基金不足的情況。關(guān)于工傷保險領(lǐng)域，中國也沒有做出明確的規(guī)定，2013年修訂的《工傷保險條例》第65條提到，公務(wù)員和參照國家公務(wù)員法管理的事業(yè)單位、社會團體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，由所在單位支付治療相關(guān)費用。具體辦法由國務(wù)院社會保險行政部門會同國務(wù)院財政部門規(guī)定。由此說明中國在公務(wù)員的工傷認定、工傷保險待遇方面沒有給予明確的規(guī)定。

失業(yè)保險方面，中國目前沒有建立起公務(wù)員失業(yè)保險制度。1999年1月22日國務(wù)院發(fā)布實施《失業(yè)保險條例》，將實施范圍由原來的國有企業(yè)職工擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)、事業(yè)單位及其職工，并沒有將國家公務(wù)員的失業(yè)納入其中，目前只有深圳市等個別城市建立了國家公務(wù)員的失業(yè)保險。與此同時，《公務(wù)員法》第77條提及國家建立公務(wù)員保險制度，基本涵蓋了公民日常生活涉及的方方面面。同樣對于被辭退的公務(wù)員享受的待遇也有一定的說明。這些表述過于抽象，并沒有實際操作的細則。雖然公務(wù)員群體具有相對穩(wěn)定性，但是越來越多的省份正逐步打破公務(wù)員“鐵飯碗”，這是公務(wù)員制度改革的未來發(fā)展趨勢，因而失業(yè)保險制度的缺失將對公務(wù)員的職業(yè)生涯產(chǎn)生較大的負面影響，一旦公務(wù)員離開公職隊伍并在短期內(nèi)沒有找到合適的工作，將直接影響其日常生活，更甚則是不利于社會的穩(wěn)定。同時對于在職人員來說，職業(yè)危機感加重，公職人員缺乏安全感?？偟膩碚f，這是公務(wù)員社會保障制度存在的一大漏洞。

三、建立和健全公務(wù)員社會保障制度的建議

針對目前中國公務(wù)員社會保障制度存在的不足之處，具體建議如下：

（一）健全公務(wù)員社會保障法律體系

1997年黨的十五大提出依法治國的理念，其基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。但是目前中國公務(wù)員社會保障距離有法可依還存在一定的距離。出臺的《公務(wù)員法》屬于公務(wù)員管理的指導(dǎo)性法律，主要涵蓋的是原則性內(nèi)容，但在實際操作中需要的是具體細則性法律法規(guī)，并且公務(wù)員社會保障方面的法律體系不能僅是類似單行條例、通知等較低權(quán)威性的規(guī)定，而是需要頒布法律法規(guī)，這樣才能更有利于貫徹落實公務(wù)員社會保障制度。

（二）規(guī)范公務(wù)員社會保障管理體制

針對上文提出的關(guān)于社會保障管理體制存在的問題，筆者提出如下參考建議：一是就管理機構(gòu)而言，需要建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)專門負責處理公務(wù)員社會保障的專項事務(wù)，這樣可以縮短業(yè)務(wù)流程，減少管理成本，提升行政效率。該機構(gòu)需要參與社會保障的全程工作，包括公務(wù)員社會保險基本資料和個人帳號的保存和管理工作、制定公務(wù)員社會保險的標準、公務(wù)員社會保險的繳納和發(fā)放工作、公務(wù)員社會保險網(wǎng)上服務(wù)平臺的建立和維護工作以及提供相關(guān)規(guī)定標準的咨詢服務(wù)，真正貫徹便民服務(wù)的理念；二是就資金方面來說，逐步建立公務(wù)員個人賬戶和社會統(tǒng)籌的籌資模式。公務(wù)員社會保障資金由政府、單位、公務(wù)員三方負擔，三者之間按一個合理的比例共同負擔，這樣能夠減輕國家財政的壓力。與此同時，針對津補貼超過基本工資的現(xiàn)象，審計部門需要加強審計力度，定期或不定期審計公務(wù)員收入。

（三）完善社會保障具體制度

1.養(yǎng)老保險方面

改變退休費用由國家財政負擔的模式，實現(xiàn)三方共同負擔，并形成專項養(yǎng)老保險基金。同時將公務(wù)員基本養(yǎng)老保險和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并軌，納入統(tǒng)一的框架內(nèi)。鑒于公務(wù)員和企業(yè)職工的工資水平存在差異，因而實施差額養(yǎng)老保險制度，縮小職業(yè)階層之間的差距，確保社會穩(wěn)定。近段時間關(guān)于退休年齡的延遲問題引起了熱議，十八屆三中全會決定提出，要“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。先從退休年齡最低的群體開始，也就是男性60周歲、女性55歲的群體開始進行漸進延遲。這項舉措有利于延緩老齡化造成的社會保障壓力，與此同時，解決老齡化問題的另一思路是針對中老年人群體創(chuàng)造符合他們條件的工作崗位，并且提供針對他們特點的培訓(xùn)課程，延長他們的職業(yè)生涯，繼續(xù)創(chuàng)造社會和人生價值。

2.醫(yī)療保險方面

需要從技術(shù)上和制度上建立完善醫(yī)療保險網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的流通，方便就醫(yī)，從一定程度上緩解“看病難”的現(xiàn)狀。同時關(guān)于工傷保險方面，需要出臺工傷保險相關(guān)制度法規(guī)，明確工傷保險的具體標準，為公務(wù)員的日常工作提供保障，增加其安全感。

3.失業(yè)保險方面

當前最重要的一項工作就是加緊制定失業(yè)保險制度，闡明具體標準和條件，為處理公務(wù)員失業(yè)問題給定一個參照標準。包括繳費比例、獲取失業(yè)保險的條件以及享受失業(yè)保險的期限等內(nèi)容。但是筆者認為對離開公職隊伍的人員最有效的方法是完善再就業(yè)機制，政府和各類非營利組織應(yīng)通力合作為該類人群提供再就業(yè)培訓(xùn)，提升其就業(yè)能力，繼續(xù)創(chuàng)造人生和社會價值，推動社會的不斷進步。

（四）借鑒國外先進做法

國外關(guān)于公務(wù)員績效考核與收入水平掛鉤的做法很值得中國學習，雖然國內(nèi)也一直不斷改進落實對公務(wù)員的績效考核，但往往流于形式，沒有真正起到績效考核的作用。新加坡對于公務(wù)員的管理相較于中國而言較為規(guī)范科學，值得借鑒學習。新加坡對公務(wù)員績效考核包含工作表現(xiàn)評估和潛能評估兩個方面。工作表現(xiàn)評估主要是就公務(wù)員履職方面進行考核，評估結(jié)果公布給各級職員；潛能評估主要對公務(wù)員的邏輯分析能力、創(chuàng)新能力、政治敏銳性等深層次能力進行評估，側(cè)重的不僅僅是公務(wù)員處理日常事務(wù)的能力，還包括公務(wù)員是否具備領(lǐng)袖素質(zhì)、績效觀念等綜合素質(zhì)。潛能評估目的就是研究一個公務(wù)員的發(fā)展?jié)摿?，做到適才適用、人盡其用。這種評估理念值得學習，能夠更加合理的進行人員分配，使個人能力得到最大程度的發(fā)揮，提升整個行政部門的工作效率。

新加坡的社會保障體系主要涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)和教育五個方面，當然還有社會福利的內(nèi)容，包括政府對無法維持最低生活水平的社會成員給予的救助，如給窮人發(fā)放津貼和救助金等。新加坡政府實行的中央公積金制度包括了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和住房公積金。公積金賬戶的基金積累額實行嚴格管理，每個戶頭積累額的使用和管理嚴格按法規(guī)執(zhí)行，國家成立公積金局專門管理公積金，實行專款專用并保守地保管基金，不進行風險大的投資，同時保證給予參保人與市場利率相應(yīng)的利息，這一制度為大部分新加坡民眾提供相對安全的退休生活保障。

雖然中國建立社會保障體系較晚，但筆者堅信在不久的將來我們會構(gòu)建出具有中國特色的健全的社會保障制度。

[1]李和中.21世紀國家公務(wù)員制度[M].武漢：武漢大學出版社，2006.

[2]鄭尚元.公務(wù)員社會保險制度建立之考量與立法進路分析[J].溫州大學學報（社會科學版），2011，（5）.

[3]王平.論中國公務(wù)員社會保障體制的完善[D].長春：東北大學，2006.

[4]程香麗.健全與完善我國公務(wù)員社會保障制度[J].政治·行政，2005，（7）.

[5]陳建.中國公務(wù)員社會保障的改革模式[J].武漢理工大學學報（社會科學版），2006，（2）.

[6]李大林.發(fā)達國家公務(wù)員保障機制的特點及啟示[J].甘肅社會科學，2008，（6）.

D630.3

A

2095-4263（2014）03-0036-03

2014-06-10