□師妍

完善我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系的思考

□師妍

道路運(yùn)輸；法律體系；合同關(guān)系；程序法；地方法規(guī)

黨的十八大報(bào)告指出，必須“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，完善社會(huì)主義法律體系。道路運(yùn)輸管理法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，完善我國(guó)道路運(yùn)輸管理法律體系是完善社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容，有利于道路運(yùn)輸行政執(zhí)法，對(duì)維護(hù)道路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序具有重要意義。

一、現(xiàn)行道路運(yùn)輸法律體系有待完善之處

我國(guó)現(xiàn)行道路運(yùn)輸法律體系由兩塊構(gòu)成，即道路運(yùn)輸實(shí)體法和道路運(yùn)輸程序法。道路運(yùn)輸實(shí)體法以《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《道條》）為龍頭，以《道條》的7個(gè)配套規(guī)定為細(xì)化規(guī)定；國(guó)家的行政許可法、處罰法、強(qiáng)制法、復(fù)議法、行政訴訟法等屬于程序法，為落實(shí)這些法律，交通運(yùn)輸部先后頒布了《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》、《交通行政處罰程序規(guī)定》和《交通行政復(fù)議規(guī)定》等交通運(yùn)輸行政規(guī)章，基本形成了交通運(yùn)輸行政方面實(shí)質(zhì)意義上的程序法。從行政法的類(lèi)別上講，我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系既有全面規(guī)范道路運(yùn)輸行政關(guān)系的一般道路運(yùn)輸行政法，又有僅規(guī)范某一類(lèi)道路運(yùn)輸行政關(guān)系的特別道路運(yùn)輸行政法。我國(guó)的道路運(yùn)輸法律體系已經(jīng)形成了初步的立體構(gòu)架，具備了較為明顯的層次性。但是，目前我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系還存在一些需要改進(jìn)和完善的方面。

1.缺乏真正意義上的“龍頭法”

《道條》出臺(tái)前，我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系缺乏效力層級(jí)較高的“龍頭法”，甚至連一部行政法規(guī)層級(jí)的道路運(yùn)輸法都沒(méi)有，造成道路運(yùn)輸行政管理依據(jù)不足、職責(zé)不清、力度不夠。2004年，《道條》的出臺(tái)填補(bǔ)了我國(guó)道路運(yùn)輸管理法規(guī)的空白，進(jìn)一步完善了交通法規(guī)體系，為各級(jí)政府、交通主管部門(mén)、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)規(guī)范和加強(qiáng)道路運(yùn)輸管理、保障交通運(yùn)輸安全和維護(hù)人民群眾的切身利益提供了法律依據(jù)，有利于推進(jìn)依法行政。

《道條》被業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)為道路運(yùn)輸法律體系中的“龍頭法”，因?yàn)樗侨嬉?guī)范道路運(yùn)輸關(guān)系的規(guī)范性法律文件，且效力層級(jí)最高。但是，從法治的角度講，《道條》只是國(guó)務(wù)院制定頒布的一般道路運(yùn)輸行政法規(guī)，其法律效力和調(diào)整對(duì)象都比較有限。十八大報(bào)告中提出“要全面推進(jìn)依法治國(guó)”，而“有法可依”作為“依法治國(guó)”的前提條件，要求立法機(jī)構(gòu)必須盡快制定出具有較高法律效力的“龍頭法”。因此，只有經(jīng)過(guò)人大及其常委會(huì)制定“道路運(yùn)輸法”，我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系才算完整。

2.缺乏統(tǒng)一調(diào)整道路運(yùn)輸關(guān)系的法律

《道條》的調(diào)整對(duì)象主要包括道路旅客運(yùn)輸、道路貨物運(yùn)輸及道路運(yùn)輸相關(guān)業(yè)務(wù)三方面，其中道路旅客運(yùn)輸主要為班車(chē)客運(yùn)、包車(chē)客運(yùn)和旅游客運(yùn)。除此以外，《道條》第82條還規(guī)定，出租車(chē)客運(yùn)和城市公共汽車(chē)的管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?？梢?jiàn)，《道條》的調(diào)整對(duì)象并未涉及到城市出租車(chē)和城市公交等城市公共交通領(lǐng)域。迄今為止，國(guó)務(wù)院也尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)城市客運(yùn)管理的行政法規(guī)。原交通部和原建設(shè)部基于自身職能，分別針對(duì)各自指導(dǎo)的道路旅客運(yùn)輸和城市客運(yùn)出臺(tái)了一系列相關(guān)的規(guī)章和制度。如原交通部相繼發(fā)布了一系列與《道條》相配套的部門(mén)規(guī)章；原建設(shè)部發(fā)布了《城市公共汽電車(chē)客運(yùn)管理辦法》、《城市出租汽車(chē)管理辦法》等城市客運(yùn)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)章。省級(jí)層面大部分頒布了地方道路運(yùn)輸條例，但地方《道條》對(duì)城市出租車(chē)和城市公交的調(diào)整范圍也不統(tǒng)一，有的將兩者納入其調(diào)整范圍（如《山東省道路運(yùn)輸條例》），有的則沒(méi)有將兩者納入其調(diào)整范圍（如《吉林省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》）。從這種情況看，我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系的調(diào)整對(duì)象和范圍還存在一些缺陷和漏洞，缺乏有機(jī)的統(tǒng)一。

3.對(duì)道路運(yùn)輸民事關(guān)系的調(diào)整存在盲區(qū)

道路運(yùn)輸法律體系不僅包含道路運(yùn)輸行政法律關(guān)系，而且也包含道路運(yùn)輸民事法律關(guān)系。運(yùn)輸合同關(guān)系是道路運(yùn)輸民事法律關(guān)系的重要組成部分。運(yùn)輸合同法經(jīng)歷了從《經(jīng)濟(jì)合同法》到《合同法》的發(fā)展過(guò)程，這一發(fā)展過(guò)程契合了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制的改革過(guò)程?！逗贤ā分杏?4條規(guī)定對(duì)我國(guó)運(yùn)輸合同進(jìn)行了全面規(guī)范，既規(guī)定了貨物運(yùn)輸合同，又對(duì)旅客運(yùn)輸合同、多式聯(lián)運(yùn)合同進(jìn)行了全方位的規(guī)范和指導(dǎo)。在肯定運(yùn)輸合同法發(fā)展成績(jī)的同時(shí)，還應(yīng)該注意到，《合同法》的這些規(guī)定只是原則性的、概括性的，作為運(yùn)輸合同法的配套規(guī)定，《汽車(chē)旅客運(yùn)輸規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《客規(guī)》）和《汽車(chē)貨物運(yùn)輸規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《貨規(guī)》）還需要更為詳細(xì)的規(guī)范以指導(dǎo)實(shí)踐，從而有利于促進(jìn)道路運(yùn)輸民事法律關(guān)系的完善。

4.道路運(yùn)輸程序法尚不健全

行政程序法適用于各個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)，道路運(yùn)輸領(lǐng)域也不例外。因此，各部門(mén)應(yīng)在不違背行政程序基本法的前提下制定各部門(mén)行政程序法，以規(guī)范行政主體的行政行為，保證行政公開(kāi)、公正、公平，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，提高行政效率。雖然我國(guó)道路運(yùn)輸管理法律體系已經(jīng)初步形成了以許可法、處罰法、強(qiáng)制法、復(fù)議法和行政訴訟法為架構(gòu)的程序法，但實(shí)際上道路運(yùn)輸方面目前只有3部程序法規(guī)，分別為《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》、《交通行政處罰程序規(guī)定》和《交通行政復(fù)議規(guī)定》。其他程序法只是參考國(guó)家的行政程序法來(lái)實(shí)施，尚未制定出部門(mén)強(qiáng)制法。隨著2012年1月1日起《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的實(shí)施，《交通行政強(qiáng)制程序規(guī)定》的出臺(tái)是必然的發(fā)展趨勢(shì)。只有不斷完善道路運(yùn)輸程序法，才能在“依法治國(guó)”的道路上做到“有法可依”，維護(hù)道路運(yùn)輸秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展。

二、完善我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系的建議

1.盡快啟動(dòng)《道路運(yùn)輸法》的起草工作

為了維護(hù)道路運(yùn)輸法規(guī)體系的完整，統(tǒng)一調(diào)整道路運(yùn)輸管理事項(xiàng)，近年來(lái)要求出臺(tái)《道路運(yùn)輸法》的呼聲愈來(lái)愈強(qiáng)烈。2007年11月，交通部在《關(guān)于促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》中已明確提出要研究啟動(dòng)《道路運(yùn)輸法》的立法準(zhǔn)備工作，作為道路運(yùn)輸最高管理部門(mén)的交通運(yùn)輸部要重視此項(xiàng)工作，應(yīng)該盡快啟動(dòng)《道路運(yùn)輸法》的起草工作，將起草方案提交全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，以促使《交通運(yùn)輸法》的盡早出臺(tái)。

《道路運(yùn)輸法》包含的內(nèi)容應(yīng)該是統(tǒng)一的、全面的，既應(yīng)該包含道路運(yùn)輸中的客運(yùn)、貨運(yùn)及其相關(guān)業(yè)務(wù)，也應(yīng)該包含城市出租車(chē)、城市公交等公共交通領(lǐng)域。城市出租車(chē)和城市公交作為道路運(yùn)輸法的調(diào)整范圍是許多國(guó)家的通例，而且出租車(chē)客運(yùn)和城市公交客運(yùn)關(guān)系是道路運(yùn)輸關(guān)系中不可分割的重要組成部分，應(yīng)由一個(gè)統(tǒng)一的法律進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，道路運(yùn)輸法的調(diào)整對(duì)象應(yīng)該是廣泛的、完整的，既應(yīng)調(diào)整道路運(yùn)輸行政法律關(guān)系，也應(yīng)該調(diào)整道路運(yùn)輸民事法律關(guān)系，如各項(xiàng)運(yùn)輸合同關(guān)系、道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系等。

2.修訂《客規(guī)》刻不容緩

我國(guó)現(xiàn)行的《汽車(chē)旅客運(yùn)輸規(guī)則》是交通部1988年發(fā)布的，距今已有25年之久。當(dāng)時(shí)發(fā)布《客規(guī)》的時(shí)代背景為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才剛剛起步，但是隨著30多年改革開(kāi)放的深入發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完全取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，這就造成20世紀(jì)80年代頒布的《客規(guī)》明顯落后于當(dāng)前客運(yùn)事業(yè)的發(fā)展，并且與現(xiàn)行法律有諸多不協(xié)調(diào)之處。例如，《客規(guī)》中規(guī)定的賠償額度較輕，與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》及《合同法》的有關(guān)條款都有所沖突，對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)極為不利。因此，需要有關(guān)部門(mén)從人民利益出發(fā)，及時(shí)修訂《客規(guī)》中與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》及《合同法》等國(guó)家新法相悖的事項(xiàng)，否則將阻礙道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的有序發(fā)展，更不利于解決承運(yùn)人與旅客之間的各種糾紛。

《貨規(guī)》的修訂也是必要的。例如，《貨規(guī)》規(guī)定“貨運(yùn)保險(xiǎn)由托運(yùn)人向保險(xiǎn)公司投保，也可以委托承運(yùn)人代辦”。由于貨主單位一般投保了財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)，在托運(yùn)時(shí)不再單獨(dú)投保貨運(yùn)險(xiǎn)，而運(yùn)輸公司為了降低成本一般不會(huì)投保承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)，在運(yùn)輸過(guò)程中一旦出現(xiàn)因承運(yùn)人責(zé)任造成的貨損、貨差時(shí)，保險(xiǎn)公司按財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)向托運(yùn)人賠償后，會(huì)向承運(yùn)人進(jìn)行全額索賠?！敦浺?guī)》中缺乏相應(yīng)的賠償限額的保護(hù)，將不利于道路貨物運(yùn)輸賠償制度的健全及道路貨物運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展。

3.正確認(rèn)識(shí)地方法規(guī)的作用

當(dāng)前，我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系的特點(diǎn)是全國(guó)性法律缺失，而地方法規(guī)層出不窮。《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）第64條規(guī)定：“除本法規(guī)定的只能制定法律的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！薄读⒎ǚā返囊?guī)定為道路運(yùn)輸領(lǐng)域地方立法工作提供了有利的法律支持。但是，從近年我國(guó)道路運(yùn)輸?shù)胤椒ㄒ?guī)的立法情況來(lái)看，地方法規(guī)的作用太過(guò)突出，地方性法規(guī)“各自為政”的局面已經(jīng)影響道路運(yùn)輸事業(yè)的統(tǒng)一健康發(fā)展，阻礙了道路運(yùn)輸市場(chǎng)的規(guī)范化。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)凸顯地方立法優(yōu)勢(shì)，提高地方立法水平，形成特色鮮明的地方道路運(yùn)輸法規(guī)體系。對(duì)于此種強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地方立法的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為有不當(dāng)之處。因?yàn)楫?dāng)前完善我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系的重中之重是加強(qiáng)中央立法，努力促成道路運(yùn)輸事業(yè)的統(tǒng)一發(fā)展，而不是依然鼓勵(lì)地方立法。

完善我國(guó)道路運(yùn)輸法律體系是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)而艱巨的任務(wù)，需要中央立法部門(mén)、交通主管部門(mén)以及各級(jí)地方政府的共同努力。在加強(qiáng)中央立法工作的同時(shí)，還應(yīng)該注意修訂完善各部門(mén)規(guī)章，正確認(rèn)識(shí)地方法規(guī)的作用，使道路運(yùn)輸法律法規(guī)真正起到維護(hù)道路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序、保障道路運(yùn)輸安全、保護(hù)道路運(yùn)輸有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益、促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展的作用，推進(jìn)我國(guó)道路運(yùn)輸事業(yè)的法制化進(jìn)程。

（作者單位：長(zhǎng)安大學(xué)）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.009