□袁居才

對(duì)高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)放行政策的思考

□袁居才

高速公路；節(jié)假日免費(fèi)放行；積極作用；負(fù)面效應(yīng)；建議

《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門(mén)重大節(jié)假日免收小型客車(chē)通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》于2012年7月24日公布，在春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)和國(guó)慶節(jié)等4個(gè)法定節(jié)假日，連同當(dāng)年國(guó)家有關(guān)部門(mén)確定的上述法定節(jié)假日連休日，免收7座及以下小型客車(chē)通行費(fèi)的優(yōu)惠政策已經(jīng)正式實(shí)施了一年多。該政策的出臺(tái)，體現(xiàn)了“讓利于民、以民為本”的思想。對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，提高了社會(huì)公眾對(duì)自駕游的熱情，刺激了消費(fèi)，拉動(dòng)了內(nèi)需增長(zhǎng)。筆者從這一年多的實(shí)踐來(lái)看，此舉雖然有惠民的初衷，但也存在一定的問(wèn)題，需要進(jìn)一步健全和完善。高速公路節(jié)假日免費(fèi)政策到底是利大還是弊大，筆者做如下分析。

一、重大節(jié)日免費(fèi)放行政策的解讀分析

1.政策解讀

（1）免費(fèi)通行的時(shí)間范圍：春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)等4個(gè)國(guó)家法定節(jié)假日，連同當(dāng)年國(guó)務(wù)院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日的連休日。免費(fèi)時(shí)段從節(jié)假日第一天的00：00開(kāi)始，節(jié)假日最后一天的24：00結(jié)束。高速公路以車(chē)輛駛離出口收費(fèi)車(chē)道的時(shí)間為準(zhǔn)。

（2）免費(fèi)通行的車(chē)輛范圍：7座以下（含7座）載客車(chē)輛。

（3）免費(fèi)通行的公路范圍：符合《中華人民共和國(guó)公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，經(jīng)依法批準(zhǔn)設(shè)置的收費(fèi)公路（含收費(fèi)橋梁和隧道）。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年中國(guó)汽車(chē)保有量已超過(guò)7 000萬(wàn)輛，轎車(chē)等小型客車(chē)的保有量占汽車(chē)總量的43%，私有小型客車(chē)占轎車(chē)總量的3/4左右，該數(shù)據(jù)未包含大中型客車(chē)。由此可以看出，該項(xiàng)政策讓利于民的力度是空前的，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家為民、惠民、利民的決心。

2.數(shù)據(jù)分析

（1）巨大的出行需求。2012年6月底，據(jù)公安部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)汽車(chē)保有量為1.14億輛，與2011年底相比增加811萬(wàn)輛。私人汽車(chē)保有量達(dá)8 613萬(wàn)輛，占全部汽車(chē)保有量的75.62%。保有量超過(guò)100萬(wàn)輛的城市有17個(gè)，其中北京、成都、天津、深圳、上海等5個(gè)城市的保有量突破了200萬(wàn)輛。巨大的汽車(chē)保有量意味著巨大的出行需求。

（2）更多的自駕傾向。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心2012年4月推出的《中國(guó)公民旅游關(guān)注度報(bào)告》2012年第一季報(bào)告中顯示，出游者多數(shù)選擇春節(jié)、清明節(jié)、國(guó)慶節(jié)、勞動(dòng)節(jié)等法定節(jié)日外出，因季節(jié)氣候和假日時(shí)間的因素，更多的傾向于在勞動(dòng)節(jié)和國(guó)慶節(jié)期間出行。其中，93.15%的受訪者曾有過(guò)自駕游的經(jīng)歷，自行安排出行的比重大于參加有組織的集體自駕游。80.84%的受訪者選擇1～3天的行程，其中，自行安排出游的占52.53%，在出行方式選擇上，私家車(chē)的比率占到了70%以上。

（3）顯著的惠民效果。對(duì)交通運(yùn)輸而言，只要是在可承受的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)，越快越好。為了最大限度地節(jié)省路途中的時(shí)間，人們的選擇還是以“快”為先，為此，走高速公路成為最佳的選擇。據(jù)國(guó)內(nèi)某媒體的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，節(jié)假日免費(fèi)通行政策出臺(tái)后，在224位受訪者中，近60%表示將在節(jié)假日期間選擇自駕游出行。2013年9月26日，交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)顯示：2012年國(guó)慶節(jié)和2013年春節(jié)、清明節(jié)、“五一”國(guó)際勞動(dòng)節(jié)4個(gè)重大節(jié)假日實(shí)行免費(fèi)通行，全國(guó)高速公路總共免收小客車(chē)通行費(fèi)143.08億元。

二、重大節(jié)日免費(fèi)放行政策的積極作用

1.有利于深化交通運(yùn)輸業(yè)體制改革

節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策的實(shí)施，是對(duì)交通運(yùn)輸體制改革的一次大膽嘗試。眾所周知，高速公路是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，公路交通承載了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源、商品的運(yùn)輸調(diào)配。由此可以看出，交通發(fā)展是經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本前提和內(nèi)在需要。該政策可視為對(duì)交通運(yùn)輸體制機(jī)制改革的信號(hào)，是對(duì)高速公路作為公共服務(wù)職能的本質(zhì)回歸，是構(gòu)建高速公路行業(yè)新型管理與服務(wù)職能關(guān)系的突破性改革，是對(duì)高速公路在新形勢(shì)下轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)管理方式的一種大膽嘗試。

2.有利于優(yōu)化交通運(yùn)輸業(yè)資源配置

高速公路具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)和公共服務(wù)的功能，這是其客觀存在的本質(zhì)。雖然我國(guó)的高速公路建造與管理存在多種方式，但其本質(zhì)與功能是無(wú)法改變的。所以，高速公路的運(yùn)營(yíng)管理更應(yīng)注重于服務(wù)，要進(jìn)一步提高和加快公路設(shè)施建設(shè)，更好地服務(wù)于大眾出行和社會(huì)物資的運(yùn)輸。因此，高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)放行政策，免除了小型客車(chē)在收費(fèi)出口繳費(fèi)的環(huán)節(jié)，極大地提高了高速公路車(chē)輛通行效率，降低了客運(yùn)運(yùn)輸和旅游出行的成本，進(jìn)一步促進(jìn)了交通運(yùn)輸資源的合理配置。高速公路的服務(wù)功能也因此而更加突出。

3.有利于交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

隨著我國(guó)公路建設(shè)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，交通運(yùn)輸作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)性行業(yè)，加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變就顯得尤為迫切，這對(duì)促進(jìn)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。2012年，我國(guó)公路通車(chē)總里程已突破410萬(wàn)公里，躍居世界第2位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展交通先行的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。交通先行應(yīng)將道路建設(shè)與行業(yè)管理模式轉(zhuǎn)變并舉。只有這樣，才能把先行的地位和作用堅(jiān)持好、完善好、發(fā)揮好。為此，高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位的管理要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相適應(yīng)，與國(guó)家的利民惠民政策相適應(yīng)，確保順暢通行、文明通行、綠色通行、平安通行。同時(shí)，這也是對(duì)交通運(yùn)輸管理與服務(wù)的一種摸索和考驗(yàn)。

4.有利于推動(dòng)高速公路高新技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用

2012年3月21日，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃，為交通運(yùn)輸現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃了長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展藍(lán)圖。高速公路現(xiàn)代化建設(shè)自動(dòng)化管理的時(shí)代正悄然來(lái)臨?，F(xiàn)今，很多高速公路已實(shí)施了電子支付、不停車(chē)收費(fèi)等自動(dòng)化繳費(fèi)模式，使行業(yè)運(yùn)行成本與人的管理成本不斷降低。ETC系統(tǒng)雖已在高速公路部分實(shí)施，但效果還不明顯，未被社會(huì)大眾普遍接受和應(yīng)用，其應(yīng)有的作用尚未完全發(fā)揮出來(lái)。重大節(jié)日免費(fèi)放行政策的實(shí)施無(wú)疑將進(jìn)一步加快自動(dòng)化收費(fèi)系統(tǒng)技術(shù)的發(fā)展和普及。因?yàn)槊赓M(fèi)放行政策的實(shí)施免去收費(fèi)環(huán)節(jié)的操作，使人們進(jìn)一步體驗(yàn)到了高速公路的暢通、便捷、安全與舒適，加快了社會(huì)公眾對(duì)新生事物的理解和接受。現(xiàn)在的“免費(fèi)”對(duì)高速公路高新技術(shù)的發(fā)展是一個(gè)有力的檢驗(yàn)和無(wú)形的推動(dòng)。

三、對(duì)負(fù)面影響的思考

重大節(jié)假日7座（含）小型客車(chē)免費(fèi)放行，這一政策實(shí)施最直接的效果就是拉動(dòng)消費(fèi)需求。因出行的支出成本和時(shí)間成本的降低，使更多人利用節(jié)假日期間旅行或走親訪友，進(jìn)一步帶動(dòng)了旅游黃金周，帶動(dòng)了自駕游及其相關(guān)的產(chǎn)業(yè)（如小車(chē)租賃等）的發(fā)展。但從高速公路經(jīng)濟(jì)效益以及發(fā)展規(guī)律來(lái)講，也會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

1.經(jīng)濟(jì)公平方面的思考

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，這類(lèi)地區(qū)的居民收入相對(duì)較高，具備了自駕出行的經(jīng)濟(jì)條件。但是，該地區(qū)范圍內(nèi)的打工人員也相對(duì)較多，屬于低收入人群，不具備自駕出行的經(jīng)濟(jì)條件，絕大多數(shù)節(jié)日返鄉(xiāng)的市民是利用公共交通工具。在重大節(jié)日免費(fèi)放行優(yōu)惠政策中，7座以上車(chē)輛不屬于免費(fèi)范圍。因此，政策的實(shí)施并沒(méi)有降低低收入人員的出行成本，反而因高速公路的擁堵，增加了出行的時(shí)間成本。和諧社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革特別強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)層面：一是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的關(guān)系，這兩者要找到一個(gè)均衡；另一個(gè)是社會(huì)內(nèi)部的各種群體之間的關(guān)系，也就是如何使不同的利益群體和諧共處，使他們之間能夠達(dá)成權(quán)利的均衡而非失衡。交通的發(fā)展也不例外。

2.價(jià)值規(guī)律方面的思考

價(jià)值規(guī)律是商品生產(chǎn)和商品交換的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律。價(jià)值規(guī)律自發(fā)地調(diào)節(jié)生產(chǎn)，刺激生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)，加速商品生產(chǎn)者的分化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須自覺(jué)依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，以促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。高速公路商品在價(jià)值規(guī)律中應(yīng)體現(xiàn)為，在保證道路通行量最大化的同時(shí)，不斷提高機(jī)動(dòng)車(chē)輛的通行率，實(shí)現(xiàn)“收好費(fèi)、多收費(fèi)”的目的。當(dāng)突破道路最大通行量時(shí)，車(chē)輛通行率必然下降，這就無(wú)法實(shí)現(xiàn)邊際效應(yīng)的最優(yōu)，勢(shì)必導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本的遞增，經(jīng)濟(jì)效益的遞減，造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，不符合全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀基本要求。

3.公路保暢原則方面的思考

“保障道路暢通，為社會(huì)公眾創(chuàng)造‘安全、便捷、暢通、舒適’的通行環(huán)境”是高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位的首要職能。高速公路的保暢工作主要取決于兩個(gè)方面的關(guān)鍵因素。一方面，取決于道路及道口的通行能力。節(jié)假日免費(fèi)放行不會(huì)減少車(chē)流，相反，因免費(fèi)會(huì)導(dǎo)致車(chē)輛扎堆，造成高速公路及收費(fèi)站（服務(wù)區(qū)）超負(fù)荷運(yùn)作。另一方面，取決于事故多少及事故大小程度。隨著汽車(chē)保有量逐年增加，交通事故也居高不下。由于高速公路是全封閉的分道行駛，一般情況下不容易發(fā)生事故，但一旦發(fā)生交通事故，由于車(chē)輛多、速度快，受影響的車(chē)輛也多，處理事故過(guò)程中往往會(huì)帶來(lái)不同程度的擁堵。倘若事故中有人員傷亡，則影響更大。事實(shí)證明，隨著高速公路車(chē)流量的增加，事故率不斷上升，從高速公路全年的運(yùn)營(yíng)管理狀況來(lái)看，免費(fèi)放行期間的事故率最高。這致使高速公路不能很好地發(fā)揮便捷、高效的優(yōu)勢(shì)，變成了“龜速”公路。

四、重大節(jié)日免費(fèi)放行政策的完善建議

對(duì)于事故多發(fā)、堵車(chē)現(xiàn)象嚴(yán)重、通行不暢等問(wèn)題，高速公路管理部門(mén)出臺(tái)了一系列保暢措施。高速公路免費(fèi)放行政策的實(shí)施，應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)平衡原則、生產(chǎn)價(jià)值規(guī)律以及高速公路通行能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。對(duì)此筆者建議如下。

1.限號(hào)

免費(fèi)放行期間之所以出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象，就是因?yàn)楦咚俟吠ㄐ斜憷?，高速公路屬于封閉式道路，有一定的車(chē)速、車(chē)型限制，不會(huì)出現(xiàn)各種交通工具混行的狀況，且高速公路雙向車(chē)道被充分隔離，省去了紅綠燈等交通信號(hào)的設(shè)置，節(jié)省了駕乘人員的停車(chē)等待時(shí)間。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的基礎(chǔ)建設(shè)，我國(guó)道路交通建設(shè)有了質(zhì)的飛躍，各類(lèi)道路設(shè)計(jì)、建造標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高。為解決免費(fèi)通行交通擁擠的問(wèn)題，高速公路可借鑒大城市實(shí)行高速公路車(chē)牌號(hào)碼單、雙號(hào)限行的方法，將部分車(chē)輛分流到省道、縣道、鄉(xiāng)道，緩解高速公路通行壓力。這既避免了扎堆上高速公路的現(xiàn)象，也提高了全國(guó)交通道路的綜合利用率。

2.限速

據(jù)統(tǒng)計(jì)，高速公路事故中超速行駛占有很大的比例，車(chē)輛故障如爆胎、剎車(chē)失靈等問(wèn)題居其次。我國(guó)《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》提出，一年內(nèi)的新手駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)上高速公路行駛時(shí)，必須由持相應(yīng)及以上準(zhǔn)駕車(chē)型駕駛證3年以上的駕駛?cè)伺阃Ｔ谥卮蠊?jié)日免費(fèi)放行期間，根據(jù)高速公路車(chē)流的特殊性，結(jié)合事故發(fā)生的特點(diǎn)，以嚴(yán)格控制車(chē)速作為降低事故率減少擁堵的手段非常重要。近年來(lái)，新建成的高速公路道路標(biāo)準(zhǔn)基本實(shí)現(xiàn)了雙向三車(chē)道，甚至更多車(chē)道。這類(lèi)高速公路可根據(jù)車(chē)型強(qiáng)制性設(shè)置小型客車(chē)、大型客車(chē)和貨車(chē)專(zhuān)用道，實(shí)現(xiàn)分道行駛，避免小型車(chē)、大型客車(chē)和貨車(chē)的混行，防止因低速車(chē)輛占道而影響整體道路的通行效率。這也就需要教育駕駛員提高個(gè)人素質(zhì)修養(yǎng)，不搶道、占道和隨意變道。同時(shí)，高速運(yùn)管、路政、交巡警部門(mén)也要加大道路巡查，采取全程監(jiān)控、道路巡查或流動(dòng)測(cè)速等形式，加大對(duì)違章違規(guī)車(chē)輛的處罰力度，保證高速道路良好的通行秩序。

3.限行

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，根據(jù)“市場(chǎng)機(jī)制是資源配置的基礎(chǔ)性力量”這一原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)充分體現(xiàn)均衡性、同步性和科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)資源的充分利用和合理配置。對(duì)于重大節(jié)日免費(fèi)放行優(yōu)惠政策，相關(guān)部門(mén)也應(yīng)充分運(yùn)用好這一原則，采取控制機(jī)動(dòng)車(chē)輛在高速公路的行駛里程的措施，由高速公路市場(chǎng)來(lái)規(guī)范高速公路資源，即高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位聯(lián)合公安交巡警、路政等部門(mén)共同研究制定一個(gè)高速公路最小里程限制，少于規(guī)定里程的正常收費(fèi)，大于規(guī)定里程的可一次性免費(fèi)或按里程分級(jí)收費(fèi)，里程越短費(fèi)率越高，里程越長(zhǎng)費(fèi)率越低，實(shí)現(xiàn)交通資源的最優(yōu)配置。

4.限時(shí)

《2012中國(guó)省級(jí)地方政府效率研究報(bào)告》把我國(guó)的收入層次形象地描述為金字塔型，收入金字塔的頂端占總?cè)丝诘?0%，進(jìn)一步說(shuō)明了高收入人群只占全國(guó)人員的少數(shù)，大多數(shù)還是低收入人群。從機(jī)動(dòng)車(chē)輛保有量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展公平原則得知，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的居民收入相對(duì)較高，該地區(qū)收入相對(duì)較低的務(wù)工人員也高度集中。相對(duì)這部分人來(lái)說(shuō)，公共道路交通也就是長(zhǎng)途公共汽車(chē)成為打工者返鄉(xiāng)或出行的首選，免費(fèi)放行優(yōu)惠政策應(yīng)充分顧及到這部分人的利益，使之共同享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。要進(jìn)一步健全和完善免費(fèi)放行政策，筆者建議采取白天大客車(chē)免費(fèi)放行、夜間小車(chē)免費(fèi)放行的方法，這既能促進(jìn)高速公路資源的充分利用，又能降低大客車(chē)的運(yùn)營(yíng)成本，降低票價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)各種收入人群的利益均衡。這也更加符合政策制定的惠民初衷，使全民受益。

（作者單位：江蘇省寧通高速公路管理處）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.1.009