歐陽君君，楊國永

（1．揚州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 揚州 225127；2．福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福州 350002）

臺灣地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序及其爭論

歐陽君君1，楊國永2

（1．揚州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 揚州 225127；2．福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福州 350002）

經(jīng)過持續(xù)的修法與改革，我國臺灣地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序不斷完善，但依舊存在不少爭議。具體表現(xiàn)為土地使用計劃中公眾缺乏實質(zhì)性參與，土地征收中被征收人陳述意見權(quán)保護不周；事業(yè)認(rèn)定機制不完善，即事業(yè)認(rèn)定主體與需用土地人有角色合一之嫌疑，以及事業(yè)認(rèn)定程序的規(guī)定過于簡陋；法院在土地征收糾紛案件中發(fā)揮著越來越重要的作用，但是實踐證明法院在公共利益的界定中的貢獻(xiàn)十分有限。大陸地區(qū)的土地（管理）制度與臺灣地區(qū)雖然存在差別，但土地征收中的公共利益界定程序卻呈現(xiàn)較大的相似性，其中存在的問題也較為類似且更加突出。為此，大陸地區(qū)應(yīng)以行政過程論為基礎(chǔ)建構(gòu)公共利益界定程序，完善土地利用規(guī)劃制度與發(fā)揮法院的司法救濟功能；改革征收程序，保護被征地人陳述意見的權(quán)利、完善事業(yè)認(rèn)定程序、改革土地審批程序。

臺灣地區(qū)；土地征收；公共利益；界定程序

眾所周知，公共利益是土地征收的目的與基本要件。根據(jù)媒體報道，規(guī)范政府征地行為、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的《集體土地條例》正處于緊鑼密鼓的制定之中，其中，如何界定公共利益，是立法者遇到的最大難題 之 一[1]?？v觀 世 界 各 國 各 地 區(qū) 的 土 地 征收法律，鮮有具體定義公共利益涵義的。為此，完善土地征收的程序規(guī)定，成為彌補公共利益實體界定不能的有效“藥方”。臺灣地區(qū)土地征收法制，早先被學(xué)者評價為“征收程序之簡略，立法上罕見其例”[2]，后來經(jīng)過屢次立法與修法，公共利益的界定程序得以不斷完善，但是因擔(dān)心過于嚴(yán)格的程序會提高土地征收的成本與影響社會發(fā)展的整體效率，程序正義并未在臺灣地區(qū)完全實現(xiàn)。研究臺灣地區(qū)土地征收中公共利益的界定程序及其爭論點，對于大陸地區(qū)今后的土地立法與修法，具有積極的借鑒與防范價值。

一、臺灣地區(qū)土地征收中公共利益界定程序的主要內(nèi)容

臺灣地區(qū)土地征收程序主要分為土地征收的申請、土地征收的核準(zhǔn)，以及土地征收的公告通知[3]。我們認(rèn)為，對其土地征收中的公共利益界定程序應(yīng)做如下認(rèn)識：

首先，土地征收的申請、審議與公告通知三大程序中，與公共利益界定有關(guān)的具體程序主要包括需用土地人在申請事業(yè)計劃之前舉行公聽會的程序（“土地征收條例”①第 10條第 2款）、事業(yè)主管機關(guān)的事業(yè)認(rèn)定程序（“土地征收條例”第 10條第 1款）、“中央”主管機關(guān)的審議程序（“土地征收條例”第 13條）等。舉行公聽會的目的在于通過溝通，聽取土地所有權(quán)人與利害關(guān)系人的意見，衡量公益與私益的關(guān)系；事業(yè)認(rèn)定程序是事業(yè)主管機關(guān)審查需用土地人的興辦事業(yè)是否存在，是否符合法律規(guī)定的類型，以及是否必要等；審議程序則是“內(nèi)政部”進一步審查包括“征收的公益性、必要性及是否適當(dāng)與合理”在內(nèi)的七項內(nèi)容。而其他一些具體程序，如法定協(xié)議價購程序、被征地人的回購程序、征地補償程序等，側(cè)重于對私人財產(chǎn)的保護，與公共利益的界定都沒有直接關(guān)聯(lián)，故而不納入本文的分析范圍。

其次，分析土地征收中公共利益的界定，除土地征收階段外，還應(yīng)該從行政過程論的角度，將土地使用計劃階段與司法審查階段納入分析范疇。所謂行政過程論，是學(xué)界對傳統(tǒng)行政法學(xué)予以反思所形成的一種理論。該理論認(rèn)為，傳統(tǒng)行政法學(xué)側(cè)重關(guān)注各種行為的最終法效果，對于產(chǎn)生法效果的過程不太關(guān)心，并且將每一行為孤立對待，只論及其法的性質(zhì)。然而，“在現(xiàn)實之行政中，常結(jié)合復(fù)數(shù)之行為形式”，行政過程，是一種宏觀的過程，“如果不導(dǎo)入此種宏觀過程，則對行政法現(xiàn)象無法全體把握，對個別法行為之效果，亦無法正確判斷”[4]?；诖?，現(xiàn)代行政法在考查單個行政行為特征、內(nèi)容、合法性的同時，需注重同一行政過程中各行為之間的關(guān)聯(lián)性，從整體上考查行政過程。

以行政過程論為指導(dǎo)理論，將后兩者納入分析范圍以認(rèn)識公共利益的界定程序具有深層次原因：第一，土地征收應(yīng)符合土地使用計劃?！皡^(qū)域計劃法”、“都市計劃法”以及“非都市土地使用管制規(guī)則”，對土地使用計劃的形成、土地分區(qū)的劃定、使用地類別的編定、土地使用的變更等做了詳細(xì)的規(guī)定，并強調(diào)土地征收與原土地使用計劃不符時，應(yīng)先履行土地使用的變更程序。質(zhì)言之，土地征收往往依附于土地使用計劃，土地使用計劃在司法界被認(rèn)為具有土地征收中界定公共利益的擔(dān)保功能。第二，司法審查是界定公共利益的又一個重要程序?！坝伤痉C關(guān)按照法律所認(rèn)可的表決程序和表決規(guī)則認(rèn)可公共利益，是大多數(shù)國家和地區(qū)的通行做法?！盵5]在臺灣 地 區(qū)，被征收人 不 服 征 地 行 為，可 以依據(jù)“訴愿法”向主管機關(guān)提起訴愿（“訴愿法”第 4條），對訴愿不服，可以依“行政訴訟法”向“行政法院”提起撤銷之訴（“行政訴訟法”第 4條）。隨著臺灣地區(qū)土地征收案件的激增以及民眾權(quán)利意識的提高，臺灣“行政法院”受理了大量土地征收訴訟案件，其審查重點主要是征收程序是否合法、土地征收之公益性、必要性是否適當(dāng)與合理等，在一定程度上起到了有效判斷公共利益及保護公民權(quán)利的作用。

二、我國臺灣地區(qū)土地征收中公共利益界定程序存在的爭議

1．公眾的參與性不足

著名學(xué)者、臺灣地區(qū)前“司法院”“大法官”吳庚曾言：“法律上所稱公益者，并非抽象的屬于統(tǒng)治團體或其中某一群人之利益，更非執(zhí)政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會中各個成員利益之總和，而系各個成員之事實上利益，經(jīng)由復(fù)雜交互影響過程所形成理想整合之狀態(tài)。公益判斷是否正確，不能任憑國家機關(guān)之主觀，而應(yīng)以客觀公正避免錯誤之認(rèn)知為之，在多元社會必要時尚須透過公開討論俾能形成共識?！盵6]從臺灣 土地法 制史的 角 度看，公眾參與到土地征收中的權(quán)利在不斷充實，但盡管如此，公眾的參與性不足，仍然可以說是當(dāng)今臺灣地區(qū)土地征收中公共利益界定程序中最大的缺陷。

首先，土地使用計劃中公眾參與不足?！皡^(qū)域計劃法”與“非都市土地使用管制規(guī)則”對公眾參與只字未提。“都市計劃法”中的公眾參與機制，也僅體現(xiàn)在該法的第 19、26條：“主要計劃擬定后，公開展覽三十天及舉行說明會。公民與團體所提意見由都市計劃委員會予以參考審議，連同審議結(jié)果及主要計劃一并報請‘內(nèi)政部’核定”；“都市計劃實施后，擬定計劃之機關(guān)每三年內(nèi)或五年內(nèi)至少應(yīng)通盤檢討一次，依據(jù)發(fā)展情況，并參考人民建議作必要之變更”。但在實踐中，所擬計劃往往是政策決定后的執(zhí)行層面或必然流程而已，公眾所提意見無法對都市計劃產(chǎn)生實質(zhì)性影響；同時，地方政府逾五年、十年甚至二十年的規(guī)劃年限卻未檢討的現(xiàn)象并不罕見，時常產(chǎn)生規(guī)劃使用與實際使用不符的情形。更為關(guān)鍵的是，“有關(guān)新擬定及通盤檢討變更之都市計劃，實務(wù)上通說認(rèn)為非屬行政處分，以至于據(jù)以為土地征收之前，土地權(quán)利人對于都市計劃雖有不服，亦難以進行行政救濟；縱使俟土地征收處分時，被征收人以都市計劃內(nèi)容違法或不當(dāng)為由，主張征收違法，事實上其仍 有 相 當(dāng) 之 界 限”[7]。為 此 有學(xué)者 提出，基于土地使用計劃對人民之財產(chǎn)權(quán)影響重大，理當(dāng)建構(gòu)一套透明之管制手段及機制，使人民得以預(yù)測并參與到管制程序之中，減少公權(quán)力部門暗箱操作的可能性[8]。

其次，土地征收中被征收人陳述意見權(quán)保護不周。為保護被征收人陳述意見的權(quán)利，“大法官”釋字第 409號解釋曾要求有關(guān)機關(guān)檢討修正相關(guān)規(guī)定，其理由是：“征收土地究對人民財產(chǎn)權(quán)發(fā)生嚴(yán)重影響……于征收計劃確定前，應(yīng)聽取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用?！雹谶@一訓(xùn)令在2000年制定的“土地征收條例”中得到一定的回應(yīng)。不過，現(xiàn)有的被征收人陳述意見權(quán)的規(guī)定，臺灣學(xué)術(shù)界認(rèn)為其誤解了“大法官”解釋的真正目的與內(nèi)涵。因為“土地征收條例”第 10條第 2項所規(guī)定的“應(yīng)舉行公聽會，聽取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人”，其實施主體是“需用土地人”。而土地征收中涉及三方當(dāng)事人：征收權(quán)人、被征收人及關(guān)系人、需用土地人[9]。征收主體 即征收 權(quán)人是 “國家”而 非 需 用 土地人，因征收行為所致的訴訟被告也只可能是征收主管機關(guān)而不可能為需用土地人?？梢?，由需用土地人舉行公聽會頗有“張冠李戴”之嫌?！盀楸Ｕ先嗣駲?quán)益、增進人民對行政之信賴”（“行政程序法”第1條），“行政程序法”第 102條規(guī)定：“行政機關(guān)作成限制或剝奪人民自由或權(quán)利之行政處分前……應(yīng)給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規(guī)另有規(guī)定者，從其規(guī)定?！睆男再|(zhì)上講，土地征收是剝奪土地所有權(quán)人財產(chǎn)權(quán)的負(fù)擔(dān)行政處分，依“土地征收條例”規(guī)定，該行政處分機關(guān)為“中央主管機關(guān)內(nèi)政部”，故而“內(nèi)政部”有必要給予被征收人陳述意見的機會。但土地征收是否應(yīng)適用該規(guī)定，“內(nèi)政部”并不確定，并曾就此請“法務(wù)部”表示意見。令人遺憾的是，“法務(wù)部”給予的回復(fù)是：“……需用土地人已依土地征收條例第 10條及第 11條之相關(guān)規(guī)定給予處分相對人充分陳述意見之機會，并作成記錄于征收計劃書內(nèi)并送核準(zhǔn)機關(guān)考量，則（‘內(nèi)政部’）核準(zhǔn)征收后，交由直轄市或縣（市）主管機關(guān)作成行政處分前，似毋庸再重復(fù)踐行同法第 102條陳述意見之程序?！薄叭魏稳瞬坏米髯约旱姆ü佟笔潜ＷC程序公正的基本要求，被征地人與需用土地人是征收案件中的兩造。然而，依“法務(wù)部”的見解，“將造成系由相對立之一方（需用土地人）聽取立場相對立之另一方（土地所有權(quán)人）之陳述意見……其客觀性與妥當(dāng)性即殊值商榷”[10]。臺灣學(xué)界通說認(rèn)為，“行政程序法”具有“統(tǒng)一法”、“通則法”或“行政程序基本法”的地位與性質(zhì)。該法與特別法發(fā)生競合時，當(dāng)行政處分的性質(zhì)為負(fù)擔(dān)行政，應(yīng)“以完整、嚴(yán)格之程序規(guī)定才能取本法而代之，否則仍應(yīng)視其僅為優(yōu)先本法適用之特別法規(guī)定，本法仍有補充適用之可能”[11]，而 不 能 將 “行 政 程 序 法 ”的 規(guī) 定 排 除于外。

2．事業(yè)認(rèn)定機制不完善

“土地征收條例”第 10條第 1項規(guī)定，“需用土地人興辦之事業(yè)依法應(yīng)經(jīng)目的事業(yè)主管機關(guān)許可者，于申請征收土地或土地改良物前，應(yīng)將其事業(yè)計劃報經(jīng)目的事業(yè)主管機關(guān)許可”。目的事業(yè)主管機關(guān)考查事業(yè)計劃之合理、適當(dāng)性，如事業(yè)計劃之替代方案之選擇比較、事業(yè)計劃所需用地范圍是否所必須者、事業(yè)興辦方式或運作對周圍社經(jīng)環(huán)境之沖擊是否最小，其改善計劃是否可行等[12]。但臺灣地區(qū)土地征收的事業(yè)認(rèn)定機制還存在兩個方面的問題。首先，事業(yè)認(rèn)定主體與需用土地人有角色合一之嫌疑。有學(xué)者以“水利法”、“公路法”、“市區(qū)道路條例”為例，發(fā)現(xiàn)申請土地征收之需用土地人為“經(jīng)濟部”、“交通部”、“內(nèi)政部”、直轄市政府與縣市政府，而目的事業(yè)主管機關(guān)可能為“行政院”、“經(jīng)濟部”、“交通部”與“內(nèi)政部”?！敖?jīng)濟部”、“交通部”與“內(nèi)政部”事實上具有雙重身份：一旦本身為主管機關(guān)，其可能成為“需用土地人”；一旦本身為上級主管機關(guān)，其又成為“目 的 事 業(yè) 主 管 機關(guān)”。[13]在 某 種 意 義上，事業(yè)認(rèn)定主體機關(guān)與需用土地人的角色轉(zhuǎn)變就如“裁判員”與“運動員”身份的隨時互換，再加上“中央”與地方的行政一體結(jié)構(gòu)，使事業(yè)認(rèn)定程序難以符合正當(dāng)程序的基本要求。其次，事業(yè)認(rèn)定程序的規(guī)定過于簡陋。臺灣土地法制關(guān)于事業(yè)認(rèn)定的規(guī)定，雖有一個從無到有的進步，但現(xiàn)有法條之簡略可謂是“惜字如金”，只規(guī)定了申請主體（需用土地人）、認(rèn)定主體（目的事業(yè)主管機關(guān)），以及許可審查材料（事業(yè)計劃）。而實務(wù)中，“事業(yè)計劃涵蓋工程名稱、用地范圍、用地范圍內(nèi)公私有土地取得方式、使用配置、工程期限、經(jīng)費來源等。然至于核準(zhǔn)與興辦事業(yè)之程序及其審查之基準(zhǔn)，現(xiàn)行法并無規(guī)范……如此簡陋之事業(yè)認(rèn)定規(guī)范，誠難保證所許可興辦之事業(yè)即屬具有嚴(yán)密的公共利益；而欲以之籍以限制征收并保障土地所有人之合法權(quán)益，有若緣木求魚”[14]。

較之臺灣地區(qū)的事業(yè)認(rèn)定程序，日本土地征收中的事業(yè)認(rèn)定機制則嚴(yán)密與成熟的多。一是日本《土地收用法》規(guī)定了事業(yè)認(rèn)定的基準(zhǔn)，即興辦事業(yè)須為征收適格事業(yè)、興辦事業(yè)人具有遂行事業(yè)之意思與能力、事業(yè)計劃有助于土地適當(dāng)且合理利用、土地征收乃公益上所必要；二是事業(yè)認(rèn)定主體是國土交通大臣或都道府縣知事，與興辦事業(yè)者的利益瓜葛相對較少；三是認(rèn)定程序十分嚴(yán)格，興辦事業(yè)者須向事業(yè)認(rèn)定主體提交事業(yè)認(rèn)定申請書、事業(yè)計劃書、表示事業(yè)地及事業(yè)計劃書的計劃圖，以及證明事業(yè)有施行關(guān)聯(lián)事業(yè)必要的書面資料等，這些材料經(jīng)市町村長公告及公開展覽。事業(yè)認(rèn)定主體具有召開公聽會的義務(wù)，以及聽取第三者機關(guān)的意見，并公示事業(yè)認(rèn)定理由[15]，通過充分的溝通 與討論衡量公益與私益的關(guān)系。因臺灣地區(qū)的土地征收法制一度承襲日本，所以其事業(yè)認(rèn)定機制也是臺灣學(xué)者所大力倡導(dǎo)的學(xué)習(xí)對象。

3．法院對判斷公共利益的貢獻(xiàn)有限

隨著臺灣地區(qū)法治進程的發(fā)展及法院獨立性的增強，法院在土地征收糾紛案件中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是實踐證明法院在公共利益的界定中，貢獻(xiàn)也是十分有限的。一般而言，人民對征收行為不服起訴至法院，“法院能夠?qū)嵸|(zhì)審查這些征收計劃的目的必要性，或征收計劃范圍，值得懷疑”，而“行政機關(guān)為了征收，往往會掛上一個冠冕堂皇的公益理由，‘行政法院’很難具有審查此一公益之能力”，在某種程度上，“這是各國由古至今，法院無法對抗征收機關(guān)的通律”[16]。質(zhì)言之，“行政法院”審查征收案件時，較少對征收計劃的“公益內(nèi)容、本質(zhì)”等作出實質(zhì)審查，一般只是對征收的各項要件進行審查，在大多數(shù)情況下，只要征地機關(guān)在形式上符合法律規(guī)定的條件與程序，法院會充分尊重行政機關(guān)的專業(yè)判斷。其結(jié)果是，某些征收案件盡管民怨沸騰、學(xué)界竭力呼吁公義，但法院依舊不能“順應(yīng)”民意，對土地征收中公共利益的界定作出有力的判斷③。不過，值得注意的是，臺灣“行政法院”并非完全持“消極司法主義”，在一些判決中亦會作出實質(zhì)性審查，有的判決要求對征地機關(guān)應(yīng)對公益與私益的衡量是否適當(dāng)做調(diào)查認(rèn)定④，還有的判決甚至要求征地主管機關(guān)在核準(zhǔn)階段應(yīng)舉行聽證，給予土地所有權(quán)人陳述意見的機會⑤，等等。這表明“行政法院”對土地征收中公共利益的衡量問題，在尊重行政機關(guān)判斷余地的同時，在如何自我克制，如何選擇介入審查的視角與深度等方面，尚需謹(jǐn)慎斟酌與進一步地探索。

三、啟 示

雖然因政治經(jīng)濟制度及土地制度的差異，兩岸土地征收制度存在某些方面的差別。譬如，臺灣地區(qū)土地征收的對象是私有土地，而大陸地區(qū)土地征收的對象是集體土地；臺灣地區(qū)在用地人申請征收之前，需要履行與被征收人的協(xié)議價購程序，土地征收是不得已為之的最后手段，以及被征收人在滿足一定條件的情形下具有土地所有權(quán)的回購權(quán)，這些程序在大陸地區(qū)的土地征收制度中是欠缺的。此外，土地征收的原則以及土地征收補償?shù)确矫?，兩岸亦有所?同[17]。 但 是，從 整 體 上 看，兩 岸 在 公 共 利益的界定程序方面卻有較大的相似性。譬如，在與土地征收相關(guān)的環(huán)節(jié)都設(shè)計了公共利益界定程序，都意識到被征收人在公共利益界定中的作用與地位等等。不過，大陸地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序較之臺灣地區(qū)有更多需要反思與改革的地方。雖然臺灣地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序依舊存在不少爭議，但我們依舊可以從其進步與不足之處得到啟示，以完善大陸地區(qū)的公共利益界定程序。

1．應(yīng)以行政過程論為理論基礎(chǔ)，建構(gòu)一套完整的公共利益界定程序

如前文所述，行政過程論強調(diào)在分析行政過程相關(guān)行為的法律性質(zhì)與法律效力時，以行政目的為中心，將行政過程視為一個整體對待。以此為理論視點，我們則應(yīng)認(rèn)識到，大陸地區(qū)土地征收的公共利益界定程序，不僅需要修改《土地管理法》和制定《集體土地征收條例》，還需要修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，以及通過司法體制改革，進一步釋放法院的司法審查與監(jiān)督功能。

大陸地區(qū)《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立了土地利用規(guī)劃制度，要求“根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”；“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行”⑥等。與臺灣地區(qū)相似，大陸地區(qū)在立法上確立了土地利用規(guī)劃在土地征收中的擔(dān)保功能。但大陸的土地利用規(guī)劃也存在臺灣地區(qū)相同的弊端，即土地規(guī)劃中公眾參與不足，以及行政機關(guān)執(zhí)行不力。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求農(nóng)村規(guī)劃應(yīng)“尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色”，但該法并沒有規(guī)定民眾參與規(guī)劃的途徑與機制，土地利用規(guī)劃依舊以地方領(lǐng)導(dǎo)意圖為依據(jù)，缺乏系統(tǒng)性與科學(xué)性。為此，建立土地規(guī)劃中的聽證機制以及相應(yīng)的監(jiān)督與責(zé)任追究機制實乃當(dāng)務(wù)之急，唯如此方能減少政府規(guī)劃行為的隨意性。執(zhí)政者應(yīng)認(rèn)識到，一個民主、科學(xué)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃，可以為符合規(guī)劃的征地做好鋪墊，農(nóng)民對集體土地的利用安排形成預(yù)期，使公共利益與私人利益的關(guān)系在征地啟動之前就能基本確定，減少在征地過程中二者可能產(chǎn)生的摩擦[18]。此外，我 國作為成文法系國家，法院無法發(fā)揮類似美國法院在土地征收案件中對公共利益作出積極判斷的作用，但是“司法最終救濟”原則應(yīng)以貫徹：一是應(yīng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，任何法院不得拒絕受理征地糾紛案件，應(yīng)向被征地人打開司法救濟的大門；二是在征地糾紛案件的司法判決作出之前，應(yīng)中止征地程序。涉及到公共利益判斷時，法院要對土地征收目的是否符合公共利益、是否必要，以及征地程序是否合法等要件進行審查。

2．改革土地征收中公共利益的界定程序

應(yīng)該承認(rèn)，臺灣地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序還存在各種各樣的弊端，但是其以公平正義為取向的基本框架已經(jīng)形成。“擇其善者而從之，其不善者而改之”，大陸地區(qū)應(yīng)借修改《土地管理法》及制定《集體土地征收條例》之際，借鑒臺灣地區(qū)的某些先進做法，摒除兩岸在此問題上所存在的通病，以達(dá)到完善土地征收中公共利益界定程序的目的。

首先，尊重被征收人陳述意見的權(quán)利。整部《土地管理法》唯第 48條規(guī)定，地方政府公告征地補償方案，應(yīng)聽取被征收人的意見。但是，發(fā)布公告是在土地征收審批決定之后作出的，此時，土地被征收的命運已無法更改。被征收人只能通過各種合法或非法的手段與政府博弈，就補償、安置方案爭取更多利益。更何況發(fā)布公告的地方政府往往就是征地申請人，他們聽取被征收人意見，與臺灣地區(qū)土地征收中由需用土地人舉辦公聽會在性質(zhì)上較為相似，有“自己做自己案件法官”之嫌疑。

為此，至少要從三個方面進行改革：一是改變聽取意見的時機。在土地征收過程中，直接決定農(nóng)民土地是否被征收的是征收審批決定，征收公告實際上是征收審批決定的執(zhí)行行為，因此，聽取意見程序置于征收審批行為作出之前方為正當(dāng)。唯有如此，被征收人的意見才有可能被審批機關(guān)聽取與接納，從而影響征收審批行為的實質(zhì)內(nèi)容。二是聽取意見不能僅針對征地補償方案?！锻恋毓芾矸ā放c《物權(quán)法》對土地征收補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)等已有明文規(guī)定，被征收人與地方政府就補償方案進行的討價還價，在法律層面上并無多大空間。另外，公告之后的聽取意見，嚴(yán)格來說并不是土地征收中公益與私益衡量的組成部分，其原因在于，此時土地征收過程中的公益界定業(yè)已結(jié)束，補償款項只是國家強制取得集體土地所有權(quán)所支付的對價而已。我們認(rèn)為，聽取意見之程序，更重要的是圍繞土地征收是否基于公益、征地公益是否符合比例原則等問題展開。只有證明征地公益相比私益具有明顯優(yōu)勢，征收才具合法性。三是被征收人意見應(yīng)該向?qū)徟鷻C關(guān)提出。土地征收中的法律關(guān)系由申請征地的地方政府、被征收人與審批機關(guān)三方主體組成，其中，審批機關(guān)扮演著裁決者、監(jiān)督者的角色。如果被征收人陳述意見向?qū)徟鷻C關(guān)而非申請征地的地方政府提出，地方政府與被征收人將構(gòu)成征地事宜之兩造，進而建構(gòu)起一種相對平等的法律關(guān)系，有利于在溝通與協(xié)商中實現(xiàn)公益與私益的和諧。

其次，完善公共事業(yè)認(rèn)定程序。大陸地區(qū)的土地管理與征收法制，未規(guī)定需用土地人興辦事業(yè)的認(rèn)定程序。當(dāng)然，這并不意味著該程序在實踐中不存在。近年來，不少地方政府出臺了政府投資項目管理方面的規(guī)范性文件，規(guī)定建設(shè)單位提出項目建議后，相應(yīng)政府主管部門予以審批。而根據(jù)《關(guān)于改進報國務(wù)院批準(zhǔn)單獨選址建設(shè)項目用地審查報批工作的通知》（國土資發(fā)[2009]8號）的要求，建設(shè)項目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或備案文件，是國務(wù)院批準(zhǔn)單獨選址建設(shè)項目用地的報批材料之一⑦。與臺灣地區(qū)由目的事業(yè)主管部門認(rèn)定相比，我們認(rèn)為，大陸地區(qū)的政府投資項目由利益相對獨立的各級發(fā)展改革委員會予以審批，審批權(quán)相對集中，且可以減少“需用土地人”與“目的事業(yè)主管機關(guān)”角色互換的可能性。不足之處在于，發(fā)改委在審批政府投資項目時應(yīng)考慮哪些因素以考量項目的公益性，相關(guān)規(guī)定尚付之闕如。更為重要的是，目前確立的公共事業(yè)認(rèn)定程序，只適用單獨選址建設(shè)項目的用地征收，對于影響更廣、征地范圍可能更大的分批次建設(shè)用地，事業(yè)認(rèn)定程序無法發(fā)揮界定公共利益的作用。這些都是在未來的立法與修法中應(yīng)予以重視的問題，并盡可能作出統(tǒng)一的立法安排。

再次，改革“兩審批”程序。農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批與土地征收審批（即“兩審批”程序）直接關(guān)涉土地使用性質(zhì)及土地所有權(quán)的改變，因此，“兩審批”程序被視為土地征收中最為重要的程序。與“兩審批”程序較為相似的是臺灣地區(qū)的土地征收審議程序，對于該程序，臺灣地區(qū)“土地征收條例”規(guī)定要求審議機關(guān)對“是否符合征收之公益性、必要性及是否適當(dāng)與合理”等七項事項予以審查（見該條例第 13條第 2款），并且由專家學(xué)者、民間團體及相關(guān)機關(guān)代表組成的審議委員會負(fù)責(zé)實施（見該條例第 15條）。但是，大陸地區(qū)的《土地管理法》沒有任何有關(guān)“兩審批”程序的具體審查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，更勿論公共利益及其必要性的審查規(guī)則。同法規(guī)定，在某些情形下“兩審批”程序機關(guān)可以合一，這直接導(dǎo)致了審批權(quán)力過于集中，且無法區(qū)分“兩審批”程序各自應(yīng)考量的因素與標(biāo)準(zhǔn)。另外，在實踐中，土地征收審批機關(guān)批準(zhǔn)某地方的征地，往往不是按具體項目而是按批次進行，即一次性將某一地方可以征收的土地量進行審批，至于這些被征收的土地具體安排什么項目，則由市縣政府決定。這造成了土地征收的行政內(nèi)部監(jiān)督機制形同虛設(shè)，也是“公共利益”不能得到有效保護的重要原因。為實現(xiàn)程序正義，立法者必須對“兩審批”程序進行有力的改革：一方面，應(yīng)細(xì)化“兩審批”程序界定公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，確立審批機關(guān)應(yīng)該考量的社會、經(jīng)濟、人文與生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等因素，以確保土地征收真正基于“公共利益”的需要。另一方面，應(yīng)廢止分批次土地征收模式，取之于按具體項目審批，使征地公益得以真正落實。

注釋：

① “土地征收條例”的相關(guān)規(guī)定，可參見來勝法學(xué)研究中心：《公法及相關(guān)法規(guī)》，來勝文化事業(yè)有限公司 2012年版，486－495頁。

② 該釋字更加詳細(xì)的內(nèi)容，可參見來勝法學(xué)研究中心：《公法及相關(guān)法規(guī)》，來勝文化事業(yè)有限公司 2012年版，151頁。

③ 最典型的案例莫如 2010年發(fā)生的苗栗大埔征收案。該案件中縣政府憑借公權(quán)力，利用怪手毀壞即將收成的稻田，大埔農(nóng)民北上陳情抗議，并發(fā)生自救會成員自殺之事，事態(tài)之嚴(yán)重驚動“行政院”及“總統(tǒng)”馬英九。臺中“高等行政法院”無視民意，針對原告所提出的該征收不符合公共利益目的及必要性原則，以及存在程序上違法要求撤銷征收決定，認(rèn)為征收程序符合法律的程序規(guī)定，且認(rèn)為“本件征收系就竹科竹南基地周邊地區(qū)進行整體規(guī)劃及新設(shè)都市地區(qū)之開發(fā)，與其他工業(yè)區(qū)之開發(fā)并不相同，且無必然之關(guān)系……”，故裁定駁回。見臺中“高等行政法院”99年度訴字第 315號判決。相似判決還有“最高行政法院”97年度判字第 815號判決等。

④ 見臺灣“最高行政法院”96年度判字第 1442號判決、“最高行政法院”95年度判字第 558號判決。

⑤ 見“最高行政法院”94年度判字第 1709號判決。

⑥ 參見《土地管理法》第 20條第 2款、第 21條第 4款。

⑦ 可參見《關(guān)于改進報國務(wù)院批準(zhǔn)單獨選址建設(shè)項目用地審查報批工作的通知》（國土資發(fā)〔2009〕8號），國土資源部網(wǎng)站 ，http：//www．m lr．gov．cn/xwdt/zytz/200903/t20090319＿116624．htm。

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責(zé)任編輯：劉伊念

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江蘇高校哲 學(xué)社會科學(xué) 重點研究基 地重大項目 “我 國集 體土地 征收 法律制 度 研 究 ”（2012JDXM 019）；福 建 省 社會科學(xué)規(guī)劃項目“促進農(nóng)村住房可持續(xù)消費的公共政策研究”（2011B049）；揚州大學(xué)人文社會科學(xué)基金項目“農(nóng)村土地征收中的利益衡量機制研究”（13YD11）

歐陽君君，男，江西新余人，揚州大學(xué)商學(xué)院講師，博士；楊國永，男，福建漳州人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。