鮑海君

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

支持失地農(nóng)民的發(fā)展性政策選擇

鮑海君

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了規(guī)模不小的各類(lèi)弱勢(shì)群體，而失地農(nóng)民在一定程度上成為新的弱勢(shì)群體。文章試圖從國(guó)際視角出發(fā)，通過(guò)詳細(xì)的文獻(xiàn)梳理，對(duì)西方反社會(huì)排斥實(shí)踐尤其是補(bǔ)償性教育進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上與國(guó)內(nèi)已有做法進(jìn)行細(xì)致的比較分析，研究發(fā)現(xiàn)：補(bǔ)償教育是國(guó)外反社會(huì)排斥公共政策的研究熱點(diǎn)。通過(guò)細(xì)致的文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)西方不僅從生存方面對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行了援助，而且用補(bǔ)償教育的手段對(duì)弱勢(shì)群體的發(fā)展能力進(jìn)行了本質(zhì)提升；反之，國(guó)內(nèi)對(duì)失地農(nóng)民的關(guān)注焦點(diǎn)主要集中在補(bǔ)償與社會(huì)保障體系的建設(shè)上，一定程度上忽略了教育培訓(xùn)的運(yùn)用。所以，文章建議國(guó)內(nèi)應(yīng)從社會(huì)責(zé)任觀的培育，發(fā)展性公共政策體系的建立以及法律、金融措施保障三方面展開(kāi)深化研究。這對(duì)提升弱勢(shì)群體特別是失地農(nóng)民的生存和發(fā)展能力從而走出“邊緣化困境”有重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

失地農(nóng)民；反社會(huì)排斥；公共政策；補(bǔ)償教育

一、引言

“社會(huì)排斥”(Social Exclusion)是一種在弱勢(shì)群體研究領(lǐng)域的新視角。與傳統(tǒng)研究相比，社會(huì)排斥理論視角更加關(guān)注弱勢(shì)群體的全面持續(xù)發(fā)展（馬廣海，2004）。1990年以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了規(guī)模不小的各類(lèi)弱勢(shì)群體。城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，使得失地農(nóng)民的規(guī)模不斷擴(kuò)大。盡管失地農(nóng)民得到了不同程度的補(bǔ)償，但由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膯我恍?，面?duì)生產(chǎn)、生活的轉(zhuǎn)型，使得他們?cè)诼殬I(yè)發(fā)展、精神生活等領(lǐng)域陷入了困境，在一定程度上也成為新的弱勢(shì)群體?？巳R爾(2000)曾指出，社會(huì)排斥將引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，最終將損害全社會(huì)的福利。伊莎貝拉(2000)也認(rèn)為，如果各類(lèi)弱勢(shì)群體不能享受發(fā)展成果，整個(gè)社會(huì)將分崩離析。因此，探討如何更好地提升弱勢(shì)群體的生存和發(fā)展能力，使其擺脫被排斥的“邊緣化”困境已成為社會(huì)各界關(guān)注的重大問(wèn)題。文章試圖從國(guó)際視角出發(fā)，對(duì)西方的反社會(huì)排斥實(shí)踐尤其是補(bǔ)償性教育進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上與國(guó)內(nèi)已有做法進(jìn)行細(xì)致的比較分析，以期得到些許啟示。

二、反社會(huì)排斥的公共政策實(shí)踐：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

在綜述國(guó)外已有的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)之前，有必要對(duì)社會(huì)排斥的概念做一下簡(jiǎn)要探析，它首先由法國(guó)學(xué)者勒努瓦(Lenoir)在1974年提出，用以闡述被排斥在就業(yè)崗位正式來(lái)源和收入保障之外的特定社會(huì)邊緣群體的狀態(tài)，具體包括精神病患者、身體殘疾者、有自殺傾向者、老年病人、藥品濫用者、青少年犯罪者、反社會(huì)者等。他們的共同點(diǎn)是無(wú)法適應(yīng)工業(yè)化社會(huì)生活而淪為社會(huì)弱勢(shì)群體(Bhalla&Lapeyre，1999)。隨后的一段時(shí)間中“社會(huì)排斥”并沒(méi)有被廣泛使用，直到20世紀(jì)80年代末和90年代初才逐步發(fā)展起來(lái)(Koen&Berghman，2001)。目前，“社會(huì)排斥”已經(jīng)成為整個(gè)國(guó)際社會(huì)研究的焦點(diǎn)，研究者聚焦于“社會(huì)分配及社會(huì)關(guān)系議題，關(guān)注資源分配不均、社會(huì)參與不足、社會(huì)整合及權(quán)利缺失”?！吧鐣?huì)排斥”的涵義則從“一系列個(gè)人與社會(huì)之間諸紐帶的削弱或斷裂過(guò)程”(De Hann，2000)發(fā)展至現(xiàn)在的“對(duì)公民身份及身份所賦予公民政治與權(quán)利的否認(rèn)”（Room，1995）。

遍觀海外經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)援助性社會(huì)政策的制定是一種通用的反社會(huì)排斥方法，諸如建立社會(huì)保護(hù)體系、推行最低收入計(jì)劃、提供資金支持、提供公共服務(wù)等(Estivill，2003；Warin，2002；Mary，2004)。但是，這并不能夠從根本上解決弱勢(shì)群體的發(fā)展問(wèn)題，只有給弱勢(shì)群體提供一種發(fā)展的機(jī)會(huì)和能力，才能改變其生存的困境和代際傳遞的魔咒。而教育無(wú)疑是一種最好的解決方式，因此西方國(guó)家的反社會(huì)排斥政策中往往把補(bǔ)償教育(Compensatory Education)作為一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行，試圖提高弱勢(shì)群體的綜合技能，并使其走出“社會(huì)斷裂”的困境，進(jìn)而走上“自我實(shí)現(xiàn)”之路。其中，最具代表性當(dāng)屬美國(guó)、英國(guó)，那么這些教育補(bǔ)償計(jì)劃實(shí)施的成效如何，不足又有哪些？國(guó)內(nèi)的相關(guān)政策實(shí)踐又處于何種境況？二者相比，值得學(xué)習(xí)的地方又在哪里？……都是文章期盼解答的問(wèn)題。

1.補(bǔ)償教育理念在美國(guó)實(shí)施之回顧

美國(guó)的補(bǔ)償教育計(jì)劃是在20世紀(jì)五六十年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下產(chǎn)生的。整項(xiàng)內(nèi)容主要涵蓋兩部分：學(xué)前和中小學(xué)補(bǔ)償教育計(jì)劃、大學(xué)補(bǔ)償教育計(jì)劃。前者主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)困境、文化困境和殘障兒童展開(kāi)，并相應(yīng)制定了一系列的法案予以規(guī)范；后者的實(shí)施范圍主要涵蓋二戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)和越戰(zhàn)服役的老兵以及部分大學(xué)生，影響較大的有復(fù)員軍人助學(xué)金、學(xué)院工讀計(jì)劃、教育機(jī)會(huì)助學(xué)金等（趙晶，2008）。觀其脈絡(luò)，可知美國(guó)對(duì)弱勢(shì)群體的教育補(bǔ)償主要體現(xiàn)了三項(xiàng)要義：①?gòu)臋C(jī)會(huì)均等視角，為弱勢(shì)群體提供均等的教育機(jī)會(huì)；②從資源配置視角，為弱勢(shì)群體分配公平的教育資源；③從結(jié)果公平視角，通過(guò)教育補(bǔ)償使弱勢(shì)群體享有平等的教育效果（李永生、高洪源，2007）。補(bǔ)償教育與瑞典教育學(xué)家托爾斯頓·胡森的教育平等思想不謀而合。此外，美國(guó)政府本著“弱勢(shì)者優(yōu)先”的原則，建立了聯(lián)邦政府主導(dǎo)、各地政府共同負(fù)擔(dān)的資金保障計(jì)劃，通過(guò)采取一系列措施加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)者的教育救助，如實(shí)施貸學(xué)金、助學(xué)金等助學(xué)計(jì)劃，確保補(bǔ)償教育的實(shí)行。

但是，美國(guó)的補(bǔ)償教育方案也存在許多亟待改進(jìn)的問(wèn)題：①經(jīng)費(fèi)分配不合理，未能專(zhuān)款專(zhuān)用，甚至出現(xiàn)被一般行政支出挪用的情況；②補(bǔ)償對(duì)象的選取也不夠準(zhǔn)確，有些不屬于服務(wù)對(duì)象的學(xué)生也被納入方案，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)；③各級(jí)政府間的溝通不暢，有待改進(jìn)；④繁重的書(shū)面報(bào)告加劇了行政人員的工作負(fù)擔(dān)；⑤聯(lián)邦政府的相關(guān)規(guī)定太過(guò)復(fù)雜和僵化，降低了執(zhí)行效率；⑥方案的制定與執(zhí)行人員的能力未能綜合均衡，以致于方案功效無(wú)法充分發(fā)揮；⑦對(duì)方案實(shí)施的有效策略共識(shí)不足（許添明、莊三修，2000；Luas，1975；Wirt&Kirst，1989）。

2.補(bǔ)償教育理念在英國(guó)實(shí)施之回顧

1967年，英國(guó)卜勞頓報(bào)告書(shū)(The Plowden Report)提出了“教育優(yōu)先區(qū)”(Educational Priority Area，AREA)概念?！敖逃齼?yōu)先區(qū)”是指政府計(jì)劃提供均等教育機(jī)會(huì)優(yōu)先予以改善的貧乏或落后地區(qū)（吳清山、林天佑，1995），其政策思路和補(bǔ)償教育理念的內(nèi)核基本一致，即追求教育平等?！敖逃齼?yōu)先區(qū)”的劃定主要依據(jù)下列因素：智商較低、身體狀況較差者；生活主要依賴(lài)社會(huì)福利津貼者；單親家庭或離異家庭者；家庭成員職業(yè)多為非技術(shù)性（勞力性）與非專(zhuān)業(yè)性；兒童輟學(xué)率較高者；居住條件較差或較擁擠者；家庭成員較多；移民且母語(yǔ)為非英語(yǔ)者（李新鄉(xiāng)、張俊宗，2006）。提升教育優(yōu)先區(qū)教育文化資源的措施主要包括：優(yōu)先撥付教育經(jīng)費(fèi)、提供優(yōu)惠教育津貼鼓勵(lì)優(yōu)秀青年教師到教育優(yōu)先區(qū)服務(wù)，建設(shè)新校舍、完善硬件設(shè)備、進(jìn)一步加強(qiáng)教育優(yōu)先區(qū)院校與發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)秀師范院校及社會(huì)之間的聯(lián)系，并為優(yōu)先教育區(qū)教師提供在職進(jìn)修機(jī)會(huì)等（高卉、左兵，2007）。

然而，由于受到經(jīng)費(fèi)、法令、監(jiān)管以及多方質(zhì)疑的影響，整項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程舉步維艱，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。但“教育優(yōu)先區(qū)”的核心理念，如“教育機(jī)會(huì)均等”及“積極差別待遇”對(duì)英國(guó)教育改革產(chǎn)生了重大影響。今天，“教育優(yōu)先區(qū)”的指標(biāo)在英國(guó)的某些地區(qū)還在不斷地更新或修改，一些教育優(yōu)先區(qū)受到Coventry小區(qū)教育發(fā)展中心的補(bǔ)助而在延續(xù)。此外，教育優(yōu)先區(qū)的觀念也在不同領(lǐng)域得到了傳遞和發(fā)展：如小區(qū)發(fā)展地區(qū)(Community Development Areas，CDAs)、社會(huì)優(yōu)先區(qū)(Social Priority Areas，SPAs)及都市優(yōu)先區(qū)(Urban Priority Areas，UPAs)等。

除了英美之外，荷蘭也積極實(shí)施“教育優(yōu)先方案”(Educational Priories Programme)，他們?cè)趽碛写罅控毨W(xué)生或智障等各類(lèi)弱勢(shì)兒童的學(xué)校開(kāi)展了補(bǔ)償教育，其補(bǔ)償方式包括增加優(yōu)秀教師數(shù)量，增加額外設(shè)備補(bǔ)助等措施。1981年，法國(guó)左派政府也提出了“教育優(yōu)先區(qū)”(leszonesd'é ducation prioritaire—ZEP)政策。政府根據(jù)學(xué)業(yè)失敗率指標(biāo)，在城鄉(xiāng)各個(gè)區(qū)域劃出一定的地理區(qū)域優(yōu)先實(shí)施以“給予最匾乏者更多，特別是更好”的思想為宗旨的特殊教育政策。其措施主要包括：強(qiáng)化貧困家庭的早期教育、對(duì)身體殘缺兒童實(shí)施特殊教學(xué)、加強(qiáng)校外合作及社會(huì)聯(lián)系，提升學(xué)生綜合素質(zhì)，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師進(jìn)修，同時(shí)追加專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼教師，提高教師教學(xué)動(dòng)力等（王曉輝，2005）。此外，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有類(lèi)似的政策安排。

聯(lián)合國(guó)教科文等國(guó)際組織也十分注重弱勢(shì)群體的教育補(bǔ)償，試圖通過(guò)多種途徑來(lái)消除現(xiàn)實(shí)社會(huì)教育上的不平等。聯(lián)合國(guó)通過(guò)了一系列公約和文件關(guān)注弱勢(shì)群體，并提出了解決弱勢(shì)群體教育不平等問(wèn)題的措施，如1989《兒童權(quán)利公約》、1990年《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》和《世界全民教育宣言》等。特別是《世界全民教育宣言》，它是1990年由世界銀行和聯(lián)合國(guó)多個(gè)組織聯(lián)合發(fā)起并通過(guò)的文件，明確提出了現(xiàn)實(shí)教育中弱勢(shì)群體的不平等及消除教育差距問(wèn)題（劉復(fù)興，2001）。

三、反社會(huì)排斥的公共政策實(shí)踐：國(guó)內(nèi)探索

國(guó)內(nèi)弱勢(shì)群體所涵蓋的對(duì)象眾多，包括失地農(nóng)民、下崗工人、殘疾人群等（王淑花，2013）。文章主要聚焦于失地農(nóng)民，他們是城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地征收轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的弱勢(shì)群體。據(jù)筆者測(cè)算，2008年我國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量已達(dá)5000余萬(wàn)（鮑海君，2008）。若按當(dāng)前年均一個(gè)百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度、城鎮(zhèn)人均100平方米建設(shè)用地規(guī)模以及人均1畝耕地來(lái)推算，10年后失地農(nóng)民總數(shù)將接近1億。故如何妥善安置數(shù)量如此巨大的失地農(nóng)民，將是我國(guó)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)不可忽視的重大問(wèn)題。

失去土地的農(nóng)民，他們既不同于主動(dòng)進(jìn)城務(wù)工的“農(nóng)民工”，也不同于在家務(wù)農(nóng)的“傳統(tǒng)農(nóng)民”。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，只能解決他們的基本生存問(wèn)題。事實(shí)上，農(nóng)民一旦失去土地，從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后將面臨多方面的貧困風(fēng)險(xiǎn)和損失，不僅包括自然和物質(zhì)資本，如失去了最重要的土地保障和最基本的生活保障，還包括人際和社會(huì)資本（劉金榮，2004），如農(nóng)村熟人社會(huì)的瓦解。農(nóng)民享有的諸多權(quán)利也將因失地而受到不同程度的損害和剝奪，如生存權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、就業(yè)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)、政治文化和教育權(quán)等（萬(wàn)朝林，2003；鮑海君、吳次芳，2002）。再加上失地農(nóng)民這一特殊群體由于擁有自身的一些特性，如文化程度偏低、思想觀念保守等，其有限的能力又難以參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必然會(huì)威脅他們的生存與發(fā)展。因此，簡(jiǎn)單的補(bǔ)償（包括高額的金錢(qián)補(bǔ)償）和保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)樗炔荒鼙Ｗo(hù)失地農(nóng)民多方面受損的權(quán)益，也不能提高其生存和發(fā)展能力。所謂“授人以魚(yú)，不如授之以漁”，只有賦予其可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)和能力，才能從根本上擺脫失地農(nóng)民游走于城市和農(nóng)村的“邊緣人”困境。

第二部分綜述的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，使弱勢(shì)群體擺脫弱勢(shì)地位進(jìn)而走上發(fā)展之路的有效方法是提高其綜合技能。要提高弱勢(shì)群體的綜合技能首先要為其提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。對(duì)此，國(guó)內(nèi)亦有部分學(xué)者運(yùn)用不同的理論工具，從不同視角對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行了大量的研究。研究者在培訓(xùn)內(nèi)容、體系、模式，以及相關(guān)的政策支持等方面取得了一定的研究成果。

真的不用去找林白軒師父嗎……他那么帥，那么憂(yōu)郁，笑起來(lái)就像春風(fēng)吹開(kāi)落星湖，對(duì)雨鸞師父又那么溫柔體貼，有人講鳳是男鳥(niǎo)，凰是女鳥(niǎo)，兩位師父就是我們谷里的一對(duì)鳳凰！宇晴師父一定也是這樣想的，她在林、蘇兩位師父住的仙跡巖種了好多青桐，亭亭玉立，晨風(fēng)吹過(guò)，將淡綠的梧桐花搖落下來(lái)，篩滿(mǎn)一地，林師父在蘇師父的琴聲里作畫(huà)，畫(huà)他的山水、花鳥(niǎo)、古寺、城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)中各種各樣的人，有時(shí)候，他也會(huì)畫(huà)山里的神仙，騎著珍奇異獸往來(lái)，他其實(shí)沒(méi)有一樣人物是畫(huà)得對(duì)的，卻可以將它們的靈力與魂魄畫(huà)出來(lái)。

由于城鄉(xiāng)教育的二元體制，我國(guó)農(nóng)民所能接受的教育機(jī)會(huì)極為有限，文化素質(zhì)和知識(shí)技能低下，這使得他們失去土地后參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的能力十分有限，面臨極大的生存與發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)顯得十分重要（劉和平，2005），因?yàn)樗軌蛱嵘У剞r(nóng)民的人力資本，從而促進(jìn)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。

現(xiàn)實(shí)中失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，由于存在“信息不對(duì)稱(chēng)”的局限性，有學(xué)者認(rèn)為政府理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任加大對(duì)城鄉(xiāng)就業(yè)以及培訓(xùn)信息渠道的建設(shè)力度（馬馳等，2005），加快制定培訓(xùn)教育相關(guān)法律法規(guī)，以保障弱勢(shì)群體尤其是失地農(nóng)民享有教育培訓(xùn)的權(quán)利，為失地農(nóng)民接受職業(yè)教育培訓(xùn)提供良好的宏觀政策環(huán)境（丁國(guó)杰、朱允榮，2004），形成布局合理的失地農(nóng)民培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)（郭鳳英，2013），以確保失地農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等培訓(xùn)待遇。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行教育及職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)時(shí)，應(yīng)以職業(yè)技術(shù)、崗位技能要求為重點(diǎn)，同時(shí)兼顧勞動(dòng)市場(chǎng)需求及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論知識(shí)等內(nèi)容（陶志瓊，2004），根據(jù)不同的年齡階段和文化層次需求進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民真正了解和掌握多種非農(nóng)專(zhuān)業(yè)技能。

在失地農(nóng)民教育培訓(xùn)領(lǐng)域，除了政府提供的培訓(xùn)外，也有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的“供求理論”出發(fā)，分析得出應(yīng)該按“市場(chǎng)化”的方法進(jìn)行培訓(xùn)（喻萍，2004），且市場(chǎng)化的“需求”不僅包括單一的勞動(dòng)力市場(chǎng)方，還包括失地農(nóng)民自身的二元需求（朱敏，2005）。

實(shí)踐中，雖然許多地方政府意識(shí)到對(duì)失地農(nóng)民展開(kāi)教育培訓(xùn)具有重要的意義，并且積極開(kāi)展相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目以促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)，但當(dāng)前失地農(nóng)民培訓(xùn)的模式過(guò)于單一，主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)型，學(xué)校、企業(yè)、中介等組織的參與力度不夠，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)的缺乏，實(shí)施效果不佳，如浙江省遂昌縣、余杭區(qū)以及西湖區(qū)失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)班總體上收效甚微（黃祖輝、俞寧，2007）?；诖朔N現(xiàn)狀，學(xué)者對(duì)失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)體系的層次性進(jìn)行了分析，認(rèn)為要使培訓(xùn)取得更好的效果，在培訓(xùn)時(shí)應(yīng)考慮失地農(nóng)民年齡、性別、文化、技能等類(lèi)別的差異和市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的需求等相關(guān)因素（李生校、婁鈺華，2004；喻萍，2004）。

四、從排斥到融合：?jiǎn)⑹九c借鑒

考慮到城市化進(jìn)程所處的階段迥異，國(guó)內(nèi)外弱勢(shì)群體的對(duì)象界定范圍存在些許差別。相對(duì)西方來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)的特點(diǎn)在于“失地農(nóng)民”這一龐大弱勢(shì)群體的存在，而這在國(guó)外的反社會(huì)排斥實(shí)踐中并不多見(jiàn)。但是，同為弱勢(shì)群體，其遭遇的社會(huì)排斥大致相同，形成機(jī)制也基本相同，所以國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)具有重要的參考價(jià)值，其啟示與借鑒的闡述具體如下：

1.樹(shù)立支持弱勢(shì)群體的社會(huì)責(zé)任觀

國(guó)外無(wú)論是美國(guó)、英國(guó)還是其它國(guó)家，其政府都有強(qiáng)烈的消除社會(huì)排斥、支持弱勢(shì)群體的社會(huì)責(zé)任觀，這點(diǎn)從其眾多的會(huì)議及法規(guī)就可以明顯地看出。而在國(guó)內(nèi)，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)弱勢(shì)群體的管理基本流于形式上的服務(wù)，而對(duì)其社會(huì)倫理及精神情感的關(guān)注度不足。王思斌(2003)曾指出：“承擔(dān)起對(duì)弱勢(shì)群體應(yīng)有的責(zé)任，而非歧視與排斥，也不是出于憐憫，而是把它視為一種責(zé)任，并成為制定和執(zhí)行社會(huì)政策的價(jià)值基礎(chǔ)”。因此，樹(shù)立支持弱勢(shì)群體的社會(huì)責(zé)任觀是符合時(shí)代精神的發(fā)展要求，不僅政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)群體的服務(wù)責(zé)任意識(shí)，整個(gè)社會(huì)成員也應(yīng)積極倡導(dǎo)承擔(dān)相應(yīng)的道德責(zé)任，并將其視為日常生活的一項(xiàng)準(zhǔn)則。只有在此基礎(chǔ)上，展開(kāi)相應(yīng)的補(bǔ)償性與發(fā)展性政策實(shí)踐才行之有效。

2.努力構(gòu)建發(fā)展性社會(huì)政策支持系統(tǒng)

根據(jù)國(guó)際上通行的社會(huì)政策目標(biāo)定位，按照社會(huì)公平公正的價(jià)值理念，發(fā)展性社會(huì)政策的目的是促進(jìn)弱勢(shì)群體自立和自強(qiáng)，并提升其社會(huì)參與能力，最終達(dá)到縮小甚至消除社會(huì)隔閡，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)各階層融合的目標(biāo)（鄭勇，2005）。從上述關(guān)于國(guó)際社會(huì)的反社會(huì)排斥實(shí)踐的論述中，能夠發(fā)現(xiàn)他們的政策基本上可被歸納為兩個(gè)方面：補(bǔ)償性政策與發(fā)展性政策，尤其是在教育培訓(xùn)方面，國(guó)外都給予了較大程度的重視和投入。反觀國(guó)內(nèi)，不但補(bǔ)償性的政策（如經(jīng)濟(jì)保障、醫(yī)療保障、住房保障等）完善度不夠，而且對(duì)發(fā)展性政策的投入嚴(yán)重不足，即使有少量的實(shí)踐得以展開(kāi)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期的效果。所以，我們必須轉(zhuǎn)變思維，加大政策的支持力度，努力從過(guò)去的“輸血式”支持政策轉(zhuǎn)向“開(kāi)發(fā)式”或“造血式”的支持政策?！伴_(kāi)發(fā)式”或“造血式”支持政策的重點(diǎn)是強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)群體的教育培訓(xùn)，提升他們的學(xué)習(xí)和發(fā)展能力，形成由自我積累、自我吸收到自我發(fā)展的能力轉(zhuǎn)變，積極倡導(dǎo)弱勢(shì)群體及其后代與主流文化相互接納，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)融合。

3.完善失地農(nóng)民培訓(xùn)管理體系

國(guó)內(nèi)的失地農(nóng)民培訓(xùn)缺乏規(guī)劃，管理體制不順；培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源有限，監(jiān)管、使用不合理；培訓(xùn)內(nèi)容側(cè)重技能培訓(xùn)，手段單一，培訓(xùn)效果不佳等。與國(guó)外相比，成熟度非常低。國(guó)外的教育培訓(xùn)體系建立不僅有豐富多彩的內(nèi)容設(shè)計(jì)，而且有健全的法律規(guī)章給予保障，并且有充足的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。所以，必須對(duì)政策的設(shè)計(jì)給予通盤(pán)考慮，必要時(shí)可通過(guò)立法和財(cái)政援助手段為教育培訓(xùn)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律依據(jù)。參照《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》 （國(guó)發(fā)[2002]16號(hào)） 中關(guān)于“一般企業(yè)按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，從業(yè)人員技術(shù)要求高、培訓(xùn)任務(wù)重、經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)，可按2.5%提取，列入成本開(kāi)支”的規(guī)定，筆者建議失地農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)可從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總額中提取2.5%作為其來(lái)源之一。此外，失地農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的可能來(lái)源還有土地轉(zhuǎn)用后的增值收益部分、中央政府和地方政府的財(cái)政撥款以及慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)等。

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（責(zé)任編輯：FZF）

The Policy Choice Supporting for Land-lost Farmers'Development

BAO Hai-jun
（School of Business Administration，Zhejiang University of Finance&Economics， Hangzhou Zhejiang 310018， China）

With the transformation of social economic system in China，it has produced large scale of all kinds of social vulnerable groups.In terms of the land-lost farmers，to some extent，they are becoming new vulnerable groups.This article attempts to analyze this phenomenon from the international perspective， by combing a detailed literature review and summarizing the western anti-social practice，especially for the compensatory education experience.And on the basis of pre-analysis，compared with the domestic existing approach，the study found that it is the study of compensatory education that the public policy of anti-social exclusion mainly focused on in western world.Vulnerable groups in western countries were not only helped from survival assistance，but also enhanced in their development ability from the method of compensatory education.Otherwise，domestic policies on land-lost farmers mainly focused on compensation and social security system，neglecting the implement of education and training to some extent.Therefore，this study suggest that domestic authority and authors should deepen relative research in three aspects， such as the concept of social responsibility，the establishment of public policy and legal，financial measures.There are great practical and theoretical significance to promote the vulnerable groups， especially for the land-lost farmers，who can enhance their survival and development ability to get out the"dilemma of marginalization".

Land-lost farmers；Anti-social exclusion；Public policy；Compensatory education

F301.2

A

1004-292X（2014）07-0117-04

2014-03-03

全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃國(guó)家社科基金項(xiàng)目（CKA120160）。

鮑海君（1977-），男，浙江臺(tái)州人，博士，教授，副院長(zhǎng)，主要從事農(nóng)民教育培訓(xùn)研究。