河北省財(cái)政廳 楊宗華 相德偉

新時(shí)期財(cái)政專項(xiàng)資金制度改革研究

河北省財(cái)政廳 楊宗華 相德偉

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)全面深化改革工作做出戰(zhàn)略部署。明確了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的重大理論命題。專項(xiàng)資金作為財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段和工具，*目前，專項(xiàng)資金包括了專項(xiàng)公用和大專項(xiàng)兩類，本文所指專項(xiàng)資金專指大專項(xiàng)，其中主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。如何在具體實(shí)踐中落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，通過(guò)深化改革和創(chuàng)新管理，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”并更好地發(fā)揮這一手段的作用，是當(dāng)前亟待破解的重大問(wèn)題。作者結(jié)合多年從事相關(guān)工作實(shí)踐的體會(huì)和思考，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金現(xiàn)狀、問(wèn)題進(jìn)行了深入研究、分析與思考，就新時(shí)期如何財(cái)政專項(xiàng)資金制度改革提出了具有借鑒意義和參考價(jià)值的思路。

財(cái)政；專項(xiàng)資金；管理；改革

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出總體部署，大會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的重大理論命題。專項(xiàng)資金作為財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要杠桿與工具，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金直接介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，如何貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，通過(guò)深化改革和創(chuàng)新管理，退出越位領(lǐng)域，補(bǔ)上缺位短板，真正讓“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”并更好地發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用，是當(dāng)前亟待破解的重大問(wèn)題，同時(shí)也是深化財(cái)政改革的一個(gè)重要方面。筆者結(jié)合多年工作實(shí)踐，對(duì)此進(jìn)行了一些粗淺的研究與分析，提出如下改革思路。

一、專項(xiàng)資金制度改革的重要意義

(一)深化財(cái)政改革的重要抓手。

十八屆三中全會(huì)撐起了全面深化改革的旗幟，吹響了全面深化改革的號(hào)角。大會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”，提出了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的重要論斷，對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系以及兩者邊界這一理論問(wèn)題從頂層作出了明晰。同時(shí)明確“市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題?！边@為經(jīng)濟(jì)體制改革以及作為其中重要領(lǐng)域的財(cái)政改革指明了方向。

就我國(guó)財(cái)政實(shí)踐看，專項(xiàng)資金是財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工具和手段，也是財(cái)政與市場(chǎng)發(fā)生交集關(guān)聯(lián)的主要紐帶和渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也存在與市場(chǎng)邊界不清、介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域過(guò)多的突出問(wèn)題，損害了市場(chǎng)配置效率和其在資源配置中發(fā)揮決定性作用的有效發(fā)揮，以企業(yè)為扶持對(duì)象的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金體現(xiàn)尤甚。

簡(jiǎn)單說(shuō)，企業(yè)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，其所在領(lǐng)域?qū)儆谑袌?chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，其發(fā)展應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律、自主發(fā)展、優(yōu)勝劣汰，除關(guān)系國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域的企業(yè)以及特定時(shí)期、特定條件下政府適度予以引導(dǎo)性扶持外，政府不應(yīng)加以干預(yù)。并且具有導(dǎo)向性作用的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，多非所有企業(yè)普惠，且實(shí)際執(zhí)行結(jié)果也多是“你多我少，你有我無(wú)”，形成不公平競(jìng)爭(zhēng)，造成個(gè)別產(chǎn)業(yè)、個(gè)別企業(yè)躺在政府溫床上畸形發(fā)展。因此，一定程度上講，財(cái)政專項(xiàng)資金政策不是在促進(jìn)良性發(fā)展，而是擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，破壞發(fā)展環(huán)境。

因此，財(cái)政部門積極應(yīng)對(duì)，主動(dòng)作為，改革專項(xiàng)資金制度、創(chuàng)新管理模式，既是新形勢(shì)下財(cái)政部門亟待研究破解的一個(gè)重要課題，也是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神、全面深化財(cái)政改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

(二)解決專項(xiàng)資金制度存在問(wèn)題的迫切要求。

一是設(shè)立過(guò)多，零散、碎片化、撒胡椒鹽問(wèn)題突出。受資金依賴思維和部門狹隘利益影響，許多專項(xiàng)資金并不是因需設(shè)立，而是依部門、事項(xiàng)設(shè)立，部門制定一項(xiàng)政策、出臺(tái)一項(xiàng)措施，都要求設(shè)立專項(xiàng)資金或從現(xiàn)有專項(xiàng)資金中拿出一塊來(lái)專門支持或傾斜、優(yōu)先支持，并且不管專項(xiàng)資金規(guī)模大小，大事要大錢，小事要小錢，有些專項(xiàng)資金總規(guī)模才一二百萬(wàn)元，有的專項(xiàng)資金單個(gè)企業(yè)支持金額低至幾百元，根本發(fā)揮不了應(yīng)有作用。

二是政出多門，多頭管理，交叉重復(fù)。資金條塊分割、部門化、利益化，有些資金雖設(shè)立之初有其特定政策目標(biāo)，但隨著時(shí)間推移逐漸異化、固化為某些部門所有，不容其他部門染指。部門內(nèi)部，也存在同類、同性質(zhì)專項(xiàng)資金由不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別管理問(wèn)題。相同或類似事項(xiàng)多頭設(shè)立專項(xiàng)資金，相互之間欠缺必要的銜接溝通，支持范圍交叉重疊現(xiàn)象多見(jiàn)。比如，省級(jí)設(shè)立有工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造專項(xiàng)資金，同時(shí)還安排有鋼鐵及裝備制造技術(shù)升級(jí)、重大成果轉(zhuǎn)化、節(jié)能技改獎(jiǎng)勵(lì)等專項(xiàng)資金。

三是管理方式不科學(xué)。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政專項(xiàng)資金分配，基本是一年一次性“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的無(wú)償補(bǔ)助、無(wú)償投入，今年投放了，下年再安排、再投入。就長(zhǎng)期以來(lái)工作實(shí)踐看，這種無(wú)償使用方式，存在很大弊端，主要由于資金無(wú)償性，因利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致包裝項(xiàng)目、弄虛作假、騙取套取資金等問(wèn)題屢禁不絕，甚至有的部門和企業(yè)主觀故意、共同作假。

四是效益低，績(jī)效差。實(shí)際分配中，出于資金安全、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)考慮，對(duì)于那些處于起步期或由于種種原因暫時(shí)處于困難期、急需資金扶持的小弱企業(yè)，往往由于不能滿足項(xiàng)目申報(bào)所需的條件，由于實(shí)力弱、前景不確定、風(fēng)險(xiǎn)較大、見(jiàn)效周期長(zhǎng)等問(wèn)題而難以獲得資金支持；而實(shí)力較強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)狀況良好的企業(yè)，由于能夠滿足項(xiàng)目申報(bào)所要求的各種條件、易操作、風(fēng)險(xiǎn)小等，則相對(duì)容易獲得資金支持?！板\上添花”多、“雪中送炭”少，投入與需求相互背離。并且，財(cái)政資金的扶持重在導(dǎo)向，目標(biāo)地于引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本和銀行投入，而不可能包打天下，相對(duì)于企業(yè)資金需求來(lái)講，財(cái)政投入也只是杯水車薪。

上述問(wèn)題，一方面導(dǎo)致有限的財(cái)力不能得到有效配置，非急需必要事項(xiàng)占用不少資金，同時(shí)一些重大決策部署政策難以調(diào)劑財(cái)力支持落實(shí)，從整體上削弱了財(cái)政調(diào)控能力和資金使用效果。另一方面，資金分配管理的規(guī)范性、安全性使用效益不高，也導(dǎo)致腐敗問(wèn)題禁而難絕。

(三)緩解財(cái)政收支矛盾的現(xiàn)實(shí)選擇。

十八屆三中全會(huì)將財(cái)政定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，將財(cái)政提升到前所未有的歷史高度，責(zé)任和任務(wù)也相應(yīng)空前加重。資金是財(cái)政履行職能、發(fā)揮作用的基本或者說(shuō)是最主要的手段。財(cái)政性資金有限性和支出需求無(wú)限性，是一個(gè)常態(tài)化矛盾，也是財(cái)政的一個(gè)固有狀態(tài)，古今中外莫不如此。河北省屬于中部省份，各級(jí)政府財(cái)力還不充裕，今后一個(gè)時(shí)期，河北省步入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩、財(cái)政收入低速增長(zhǎng)期，財(cái)力增長(zhǎng)空間有限。與此同時(shí)，推進(jìn)大氣污染防治、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)及社會(huì)保障等剛性支出，對(duì)財(cái)政資金需求巨大，收支矛盾將愈益凸顯。改革財(cái)政專項(xiàng)資金制度，厘清政府與市場(chǎng)邊界，革弊興利，揚(yáng)長(zhǎng)避短，更加有效地發(fā)揮專項(xiàng)資金的積極作用，紓解財(cái)力緊張、資金短缺問(wèn)題，發(fā)揮財(cái)政國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，在現(xiàn)階段乃至今后一個(gè)時(shí)期都具有極端重要的現(xiàn)實(shí)必要性。

二、專項(xiàng)資金制度改革的基本思路

以十八大和十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，全面梳理現(xiàn)行財(cái)政專項(xiàng)資金政策，針對(duì)河北財(cái)政經(jīng)濟(jì)面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)，落實(shí)中央和省委省政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新部署、新要求，以“三四三”(三個(gè)步驟、四種方式、三種模式)措施為抓手，推進(jìn)深化專項(xiàng)資金制度改革，解決專項(xiàng)資金制度存在問(wèn)題，有效發(fā)揮專項(xiàng)資金對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)推動(dòng)作用，構(gòu)建專項(xiàng)資金制度新格局。

(一)三個(gè)步驟，即對(duì)現(xiàn)有專項(xiàng)資金進(jìn)行“梳理、歸類、處理”三個(gè)步驟。

一是全面梳理匯總現(xiàn)有專項(xiàng)資金，摸清家底，掌握底數(shù)。對(duì)分管專項(xiàng)資金進(jìn)行全面調(diào)查、清理，了解掌握包括資金設(shè)立政策依據(jù)、管理部門、前三年額度、支持領(lǐng)域和范圍、支持方式、支持項(xiàng)目數(shù)量、單個(gè)項(xiàng)目支持額度、實(shí)施績(jī)效等要素在內(nèi)的具體內(nèi)容，真正摸清每項(xiàng)資金基本情況，掌握部門分管資金、財(cái)政待分資金整體狀況，做到底數(shù)清、情況明，為下步匯總分析工作打好基礎(chǔ)。

二是將現(xiàn)有專項(xiàng)資金合理歸類，進(jìn)行系統(tǒng)分析。按照專項(xiàng)資金的科學(xué)分類，根據(jù)各專項(xiàng)資金的內(nèi)在屬性、具體情況，分別歸入各個(gè)類別之下。對(duì)各專項(xiàng)資金逐一從使用方向和支持范圍、分配使用和績(jī)效情況、現(xiàn)實(shí)必要性等方面全面系統(tǒng)梳理分析，加強(qiáng)同類別下不同專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌研究，分別提出是否繼續(xù)保留、取消或整合歸并的意見(jiàn)。

三是針對(duì)各類專項(xiàng)資金具體情況和清理、分析結(jié)果，結(jié)合新形勢(shì)、新情況和黨委政府新的決策部署，分別采取不同方式加以處理。

從相互關(guān)系上講，上述三個(gè)步驟層序銜接、逐級(jí)遞進(jìn)，前兩個(gè)步驟是第三個(gè)步驟的前提和基礎(chǔ)，第三個(gè)步驟是前兩個(gè)步驟的目的。

要深入理解和認(rèn)識(shí)清理歸類分析工作對(duì)于專項(xiàng)資金制度改革的重要作用。改革專項(xiàng)資金制度，尤其是壓減、整合專項(xiàng)資金以及創(chuàng)新支持方式，實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)有利益配置格局的重構(gòu)，觸及方方面面的既有利益，必然遇到來(lái)自于利益各方的各種阻力，難度很大。對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面徹底的梳理并系統(tǒng)歸類，可以將各個(gè)部門、產(chǎn)業(yè)以及專業(yè)事項(xiàng)等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金設(shè)立情況系統(tǒng)、條理、清晰地反映出來(lái)，比如哪個(gè)部門分管哪些專項(xiàng)資金，哪些事項(xiàng)下各安排有多少專項(xiàng)資金，哪些是同類別、重復(fù)設(shè)立或者支持事項(xiàng)存在交集；以當(dāng)前中央和省委省政府決策部署、重大政策及相應(yīng)的資金需求為參照系，也可以看出哪些專項(xiàng)資金與現(xiàn)行政策相吻合，哪些需要進(jìn)一步加大力度，哪些政策需要安排資金但還沒(méi)有安排予以支持和保障，哪些資金已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢(shì)，可以取消撤并，等等。這樣，一方面，專項(xiàng)資金整體情況、個(gè)體情況以及相同類似資金情況清晰明了、一目了然，下步開展專項(xiàng)資金整合歸并等工作有了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的依據(jù)和基礎(chǔ)；另一方面，可以更好地說(shuō)明我們所推進(jìn)的改革以及由此對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行的取消、整合，是出于科學(xué)、規(guī)范考慮，是必要、必須的改革，不是為了整合而整合，不是要從誰(shuí)手里拿錢、拿權(quán)，也不是要?jiǎng)诱l(shuí)的“蛋糕”，有利于消除各種猜測(cè)和不同聲音，利于為領(lǐng)導(dǎo)、部門等利益相關(guān)方理解和接受，減輕改革阻力。

(二)四種方式，按照公共財(cái)政一般規(guī)律和本質(zhì)屬性，針對(duì)專項(xiàng)資金性質(zhì)、作用，實(shí)施“減、并、轉(zhuǎn)、加”四種處理方式。

一是精減專項(xiàng)資金數(shù)量，壓減專項(xiàng)資金規(guī)模。這是專項(xiàng)資金制度改革的首要任務(wù)。其原因在于：其一，企業(yè)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，其所在領(lǐng)域?qū)儆诔浞质袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，應(yīng)由其遵循市場(chǎng)規(guī)律、自由發(fā)展、優(yōu)勝劣汰，除關(guān)系國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域的企業(yè)以及特定時(shí)期、特定條件下政府適度予以引導(dǎo)性扶持外，政府不宜過(guò)多干預(yù)。其二，財(cái)政資金的扶持重在導(dǎo)向，目標(biāo)地于引導(dǎo)和撬動(dòng)銀行和社會(huì)資本投入，而不可能包打天下，而且相對(duì)于企業(yè)資金需求來(lái)講，財(cái)政投入也只是杯水車薪。其三，專項(xiàng)資金扶持政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序存在突出的負(fù)面影響。其四，過(guò)多介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，干擾市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，有悖于公共財(cái)政原則、十八屆三中全會(huì)賦予其新的職能定位以及世貿(mào)規(guī)則，當(dāng)前，可按照由簡(jiǎn)到繁、由易到難、穩(wěn)妥實(shí)施原則，從取消那些已經(jīng)到期、與新形勢(shì)新任務(wù)不相適應(yīng)的資金，以及規(guī)模小、投入分散、效益差的資金入手，逐步推進(jìn)。同時(shí)，專項(xiàng)資金應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)公共公益領(lǐng)域的投入，有序取消諸多非普惠性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，盡量少地介入純粹市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，減少對(duì)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的干預(yù)。

二是整合歸并專項(xiàng)資金。按照對(duì)現(xiàn)有專項(xiàng)資金梳理分析意見(jiàn)，根據(jù)中央、地方各級(jí)政府決策部署及相應(yīng)的重大事項(xiàng)需要，整合歸并性質(zhì)相同、支出范圍相同、相近或存在交叉重疊的專項(xiàng)資金，打破現(xiàn)有部門、處室界限，聚合有限的財(cái)力，集中應(yīng)用于新的決策部署攻堅(jiān)。

三是探索轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支持方式，借鑒和引入市場(chǎng)機(jī)制，建立有償使用、滾動(dòng)支持、自主發(fā)展的全新使用管理機(jī)制。

四是根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)，結(jié)合中央、地方各級(jí)政府重大決策部署，新設(shè)必要的專項(xiàng)資金項(xiàng)目，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

同時(shí)，重新研究制定保留和新設(shè)專項(xiàng)資金分配管理辦法，建立健全管理制度體系，統(tǒng)籌界定的支持范圍和支持方向，規(guī)范分配使用，突出績(jī)效，相互之間互為補(bǔ)充、相互銜接，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步健康發(fā)展。

(三)三種模式，即創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金有償支持的三種可行模式。

一是設(shè)立基金并成立市場(chǎng)化的基金公司專司資金運(yùn)營(yíng)管理，在資金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管各層面、全過(guò)程全面實(shí)行專業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作；

二是在資金分配及監(jiān)督管理環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性分配并吸納銀行等專業(yè)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)提高資金分配管理科學(xué)化、規(guī)范化(專項(xiàng)資金名稱可變可不變)；

三是改變專項(xiàng)資金在設(shè)立政府層面采取對(duì)下切塊分配的模式，在基層政府(有關(guān)部門)具體分配環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行有償投入和使用。

三、專項(xiàng)資金分類

大的方面講，專項(xiàng)資金不外乎兩類，一是公共公益事業(yè)類，一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展類。

公共公益事業(yè)類，即維護(hù)公共秩序、促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、保障民生等方面的專項(xiàng)資金，主要包括公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、民生、公共研究機(jī)構(gòu)科研資助、就業(yè)社保、文物保護(hù)、園林建設(shè)等。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展類，即支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金。按照其支持項(xiàng)目的不同及改革需要，又可劃分為兩類，一是支持性資金，一是補(bǔ)償性資金。支持性資金，即對(duì)企業(yè)以發(fā)展為目的的新上項(xiàng)目予以支持的資金。補(bǔ)償性資金，是指由于政府出于特定政策意圖和目標(biāo)，強(qiáng)制要求正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，對(duì)企業(yè)合法經(jīng)濟(jì)利益造成的損失，給予適度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)馁Y金。補(bǔ)償性質(zhì)資金支持對(duì)象需滿足四個(gè)條件：一是企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)是政府強(qiáng)制性的行政措施導(dǎo)致的結(jié)果，而非因市場(chǎng)原因?qū)е缕髽I(yè)經(jīng)營(yíng)不濟(jì)而自行關(guān)停并轉(zhuǎn)；二是企業(yè)是合法企業(yè)，各種審批備案手續(xù)完備，而不是未經(jīng)審批備案的自行上馬企業(yè)；三是企業(yè)于正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，并有合法的經(jīng)營(yíng)收入和利潤(rùn)；四是企業(yè)積極主動(dòng)落實(shí)政府要求并按時(shí)間要求及時(shí)關(guān)停并轉(zhuǎn)，如由于開展大氣污染防治行動(dòng)，推進(jìn)節(jié)能減排、轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)相關(guān)設(shè)施的關(guān)閉、淘汰落后和壓減產(chǎn)能等行政性關(guān)停行為，應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。支持性和補(bǔ)償性資金的區(qū)別，在于兩個(gè)方面：一是補(bǔ)助對(duì)象的具體內(nèi)容不同，產(chǎn)業(yè)支持類補(bǔ)助的是新上項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償類資金補(bǔ)助的是淘汰和關(guān)停行為。也可簡(jiǎn)單理解為支持的對(duì)象一“增”一“減”。二是資金使用要求不同。產(chǎn)業(yè)支持類資金要求受補(bǔ)助單位必須?？顚Ｓ?，專項(xiàng)用于所申報(bào)的項(xiàng)目建設(shè)；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償類資金是對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益損失的補(bǔ)償，其具體用途由企業(yè)自行決定，不予限定和約束。

四、改革專項(xiàng)資金支持方式①根據(jù)上述專項(xiàng)資金分類，公共公益事業(yè)類發(fā)展專項(xiàng)資金和補(bǔ)償性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，由于其性質(zhì)的特殊性，不適宜本部分所述支持方式改革，因此本部分涉及專項(xiàng)資金主要針對(duì)支持性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)是財(cái)政的重要職能，專項(xiàng)資金是財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能、調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要杠桿。其作用原理是通過(guò)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展微觀主體的個(gè)體企業(yè)的相關(guān)行為予以支持，并藉由經(jīng)濟(jì)利益損益而形成為社會(huì)或特定領(lǐng)域所認(rèn)可的導(dǎo)向，從而對(duì)企業(yè)發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展方向產(chǎn)生影響，進(jìn)而傳導(dǎo)影響特定領(lǐng)域乃至整體經(jīng)濟(jì)向政府預(yù)設(shè)的方向發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)乃至河北省支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金，基本是年度一次性的無(wú)償補(bǔ)助、無(wú)償投入，今年投放了，下年再安排、再投入。隨著這種方式的弊端日益凸顯，改革已成為社會(huì)共識(shí)和大勢(shì)所趨。近年來(lái)，一些地方在無(wú)償改有償支持方面相繼進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐，以期更契合財(cái)政資金的本質(zhì)屬性，破解有限資金供給與支出無(wú)限需求的矛盾，以有限資金辦更多的事、更大的事，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)。

(一)有償支持方式的突出優(yōu)勢(shì)。

較之傳統(tǒng)的無(wú)償使用，有償使用方式不僅符合黨的十八屆三中全會(huì)精神，順時(shí)應(yīng)勢(shì)，有利于市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用和政府作用的更有效發(fā)揮，還具有如下四個(gè)方面明顯優(yōu)勢(shì)：

一是有效提高資金分配的規(guī)范性、安全性。資金無(wú)償使用分配模式下，企業(yè)和所在地政府基本不需付出成本，“不要白不要，要了也白要”等思維和“查出了倒霉，發(fā)現(xiàn)不了賺了”等僥幸心理非常普遍，容易出現(xiàn)包裝項(xiàng)目、弄虛作假、騙取套取資金等問(wèn)題，甚至有的部門和企業(yè)共同作假，形成腐敗。改為有償使用(如股權(quán)投資)后，對(duì)企業(yè)來(lái)講，資金不再是白用了，除還本外還要另外支付有償使用費(fèi)用(如股息)，申請(qǐng)時(shí)會(huì)考慮是不是需要，將來(lái)有沒(méi)有還款渠道，沒(méi)必要就不會(huì)申請(qǐng)了；對(duì)于市縣有關(guān)政府部門而言，錢也不是白給了，使用要進(jìn)行考核，出現(xiàn)了損失要本級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)可能還要擔(dān)責(zé)，因而會(huì)促進(jìn)其強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，真正著眼發(fā)展需要來(lái)申請(qǐng)資金和加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施與資金使用的監(jiān)管，可以有效增強(qiáng)資金分配的規(guī)范性和安全性。

二是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金滾動(dòng)使用、循環(huán)支持，不斷壯大資金規(guī)模，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力。有償使用模式下，專項(xiàng)資金只是給企業(yè)使用，不再一次性投出去就沒(méi)了，一定期限后財(cái)政可收回重復(fù)使用，而且在保值基礎(chǔ)上還可實(shí)現(xiàn)一定增值，從而使來(lái)之不易的財(cái)政資金不斷發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)扶持、自身良性循環(huán)。以技改資金為例，從2011年起，河北省財(cái)政三年已經(jīng)安排了28.5億元，如果采取有償使用方式，那這28.5億元就可重復(fù)投入、重復(fù)使用，落實(shí)河北省省委、省政府的重點(diǎn)決策部署也有了更大的回旋余地和空間。同時(shí)，也能更有效地撬動(dòng)企業(yè)、銀行及社會(huì)資本投入，以小搏大，更有效地發(fā)揮財(cái)政性資金倍數(shù)效應(yīng)，放大財(cái)政資金導(dǎo)向作用。

三是增強(qiáng)企業(yè)和地方政府責(zé)任意識(shí)和監(jiān)管的主動(dòng)性、積極性，有效地提高財(cái)政資金使用效益。一方面，企業(yè)出于成本考慮，會(huì)更加注重項(xiàng)目質(zhì)量和建成后的經(jīng)濟(jì)效益情況，以保障將來(lái)的還款需求。另一方面，市縣政府和財(cái)政部門也會(huì)出于還款和考核壓力，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，確定支持項(xiàng)目時(shí)嚴(yán)格審核把關(guān)，項(xiàng)目實(shí)施中嚴(yán)格監(jiān)督管理，從而有效改變無(wú)償使用方式下的“重分配輕管理、重投入輕效益”現(xiàn)象。上述措施，將保證資金分配的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果公平，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提升。

四是可降低專項(xiàng)資金申報(bào)審批成本，提高資金分配與市縣實(shí)際的切合度、針對(duì)性。

(二)三種具體管理模式。

一是設(shè)立基金，專項(xiàng)資金作為資本金注資成立專業(yè)的基金公司，基金公司作為實(shí)行公司制理的企業(yè)，專司資金運(yùn)營(yíng)管理，在資金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管各層面、全過(guò)程全面實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。比如重慶的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。

二是資金分配上仍采取下級(jí)政府(財(cái)政)對(duì)上級(jí)政府(財(cái)政)申報(bào)項(xiàng)目形式，在項(xiàng)目確定、資金分配、資金支付及監(jiān)督管理環(huán)節(jié)借鑒市場(chǎng)機(jī)制，引入銀行等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目考察評(píng)審，通過(guò)其放出資金并賦予第三方中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任，借助第三方如銀行專業(yè)力量強(qiáng)化分配使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。在資金回收方面，扶持資金回款到專業(yè)銀行，但如出現(xiàn)資金不能正?；厥涨闆r，則采取上級(jí)財(cái)政從下級(jí)財(cái)政扣款的方式加以解決。專業(yè)銀行的職責(zé)是：(1)投放前由銀行對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)查確認(rèn)；(2)具體執(zhí)行資金投放及到期回款；(3)實(shí)施過(guò)程中與政府相關(guān)部門共同監(jiān)管，相應(yīng)的，財(cái)政給予銀行傭金，資金使用出現(xiàn)問(wèn)題銀行也需承擔(dān)部分責(zé)任，與政府(財(cái)政)共同承擔(dān)損失。

三是改變專項(xiàng)資金在政府層面采取對(duì)下切塊分配的模式，在基層政府(有關(guān)部門)具體分配環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行有償投入和使用。實(shí)際執(zhí)行中，可采取下級(jí)政府(財(cái)政)向上級(jí)政府(財(cái)政)提出資金申請(qǐng)，詳細(xì)說(shuō)明包括資金運(yùn)作方案(有償使用方式)、擬支持企業(yè)情況和當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)發(fā)展規(guī)劃等，上級(jí)財(cái)政會(huì)同有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門組織評(píng)審并據(jù)此確定各地支持資金額度。對(duì)于有條件的市、縣出資統(tǒng)籌使用的，可適當(dāng)提高資金分配額度。省級(jí)按年度組織資金使用情況的績(jī)效考核，根據(jù)考核情況和省級(jí)資金需求，決定資金下步使用意見(jiàn)。比如，運(yùn)作良好、考核合格的地方，資金留予地方繼續(xù)使用，并可根據(jù)省級(jí)資金情況適當(dāng)追加；運(yùn)作效果差、管理混亂，未達(dá)到規(guī)定要求的地方，停止支持或收回資金。

(三)三種模式的利弊分析。

從當(dāng)前各級(jí)各地專項(xiàng)資金有償支持方式改革實(shí)踐看，普遍的取向和做法是采取成立專業(yè)化基金公司的形式，將財(cái)政資金由專項(xiàng)資金改為由其作為資本金成立專業(yè)基金公司，通過(guò)基金公司這一市場(chǎng)化平臺(tái)行使基金的管理運(yùn)作。

結(jié)合對(duì)一些改革實(shí)踐的考察及我們所進(jìn)行的分析，財(cái)政專項(xiàng)資金支持方式改革核心內(nèi)容是無(wú)償改有償，引入市場(chǎng)化機(jī)制是路徑，至于具體通過(guò)什么方式或模式、如何借鑒市場(chǎng)化機(jī)制以實(shí)現(xiàn)其有償使用，僅是外在形式或說(shuō)實(shí)現(xiàn)方式。實(shí)行財(cái)政專項(xiàng)資金的有償支持方式改革，具體實(shí)施方式可有多種選擇，關(guān)鍵是要可行、易行，便于操作和執(zhí)行，利于解決原有專項(xiàng)資金支持方式弊端并更有效地實(shí)現(xiàn)政府既定政策意圖。

第一種模式，從形式到內(nèi)容都借鑒了基金運(yùn)作模式。由于專業(yè)化基金公司市場(chǎng)化程度深，專業(yè)化程度高(涉及金融、投資等多方面專業(yè)知識(shí))，風(fēng)險(xiǎn)管控要求嚴(yán)格，并具有一套科學(xué)規(guī)范的運(yùn)作模式，專業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作可以更好地服務(wù)于政策目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政策意圖。但就目前各地改革情況看，由于過(guò)分拘泥于專業(yè)化的形式，導(dǎo)致很多情況是在實(shí)踐中長(zhǎng)時(shí)間處于搭臺(tái)子、起攤子、建機(jī)制、組隊(duì)伍階段，遲遲不能開展實(shí)際業(yè)務(wù)，進(jìn)入不了實(shí)質(zhì)性的運(yùn)作實(shí)施，造成改革停滯、資金滯留，處境頗為尷尬。

第二種和第三種模式，既借鑒了基金的管理運(yùn)作模式，又不完全等同于市場(chǎng)化運(yùn)作的基金。一方面，借鑒引入了市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，又實(shí)現(xiàn)了有償支持這一改革的核心；另一方面，可以與當(dāng)前普遍采用的分配管理模式相銜接而未變根本，易為資金共同管理相關(guān)方所接受；第三方面，能夠更加有效地實(shí)現(xiàn)政府安排相關(guān)資金的政策目標(biāo)，相對(duì)簡(jiǎn)便易行，利于實(shí)際操作實(shí)施。

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：2095-3151(2014)69-0032-05