慶麗

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

我國地方治理中的政府角色定位研究

慶麗

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

地方治理理念興起于西方社會，于20世紀末傳入我國，有多種理論學說與治理模式。這一原本屬于政治學與管理學領域的概念從法學角度看，即地方政府角色的重新定位，具體表現(xiàn)為政府權力的分化與重組，政府不再是唯一的治理主體，需要在借鑒西方治理模式的基礎上厘清我國政府與立法機關、司法機關的分權協(xié)作關系，與社會組織、市場、公民的制約監(jiān)督關系，從而為構建我國的地方治理體系提供基礎。

地方治理；政府模式；政府角色；現(xiàn)代轉換

一、政府角色之理論研討

（一）地方治理理念

20世紀80年代初，在西方世界掀起了一場名為地方治理運動的熱潮，這一場公共管理和政治學領域的運動也在上世紀末傳入中國，迅速成為熱議話題。目前我國正處于經(jīng)濟社會的轉型時期，政治體制改革迫在眉睫，基于公民社會的地方治理理論成為改革的新動力。

治理一詞最早在14世紀末葉，由英格蘭國王亨利四世首次使用，用以表明上帝之法授予國王對國家的統(tǒng)治之權[1]。不過到20世紀80年代，治理一詞的內(nèi)涵發(fā)生了較大的變化。各國學者也從不同的角度對治理進行了定義和分析，如英國學者羅伯特·羅茲認為，治理涉及一個全新的社會統(tǒng)治、控制方式轉型的過程，要形成一種社會自主、公民自我的管理模式。瑞士政治學家皮埃爾(J.Pierre)從環(huán)境變化和治理發(fā)展的角度展開思考,認為治理是一個概念性或理論性的框架,它用以說明當今協(xié)調(diào)、合作的社會體系,以及在治理過程中國家權力作用和秩序發(fā)生的變化。而美國治理研究的權威威庫伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特(M.Van Vliet)指出，治理的概念是，它所要創(chuàng)造的社會結構或秩序不能由外部強加，它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種互相發(fā)生影響的行為者的互動。這種互動是由參與者共同的目標支撐的。對于治理理念的定義，不同學者對于治理界定的方式以及重點的把握皆有差異，但共同點在于：首先，政府已不是唯一的治理主體，社會已然參與其中；其次，權力運行方式由統(tǒng)治轉變?yōu)楹献鳎蛔詈?，新的社會管理模式趨于形成?/p>

十八大三中全會首次在中央文件上提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的論點，治理一詞在我國開始備受重視。眾所周知，較之國家治理，地方治理面向的是“地方”，而所謂的“地方”其實是一個相對的概念。與國家對應的，省市構成地方，而相對于省市，區(qū)、縣乃至街道、村等又代表不同層級的地方，基本上非中央?yún)^(qū)域或單位皆為地方。因此，地方治理的含義基本可以表述為，在公民生活的多層次地理空間內(nèi)，以政府為主體、多種社會力量以及公民共同參與的，以更好為公民服務為目的的新型社會管理模式。而政府無疑是重中之重，因此從法學的角度看，地方治理的含義可以更多表現(xiàn)為一種政府對權力的“放手”，由各種社會力量共同完成為公民服務的任務。這種權力的分化與重組即是地方治理的最核心內(nèi)涵，也是地方政府角色轉換的關鍵所在。

（二）法理基礎

1.社會制約權。根據(jù)地方治理的含義，地方政府對于權力的重新配置和運用即體現(xiàn)為一種對權力的“分割”，或者“放手”。當代憲政的基本內(nèi)容之一即是權力的制約，最初僅指權力對權力的制約，三權分立即屬此列。而隨著社會民主化程度的不斷加強，非國家權力也即社會權利開始走入憲政的視野。19世紀法國自由主義思想家托克維爾首先提出了以社會制約權力的論點，并由20世紀著名的民主理論家羅伯特·達爾發(fā)揚光大。該論點認為，真正實現(xiàn)對權力的制約必須依靠社會的力量[2]。在達爾的另一重要理論——多元民主理論中也體現(xiàn)了這一思想，“國家不再是惟一的權力中心，應該由各種利益集團分享政治權力，使民主成為一種多元的政治結構。”[3](P90)國家與地方是相對的，因此，從地方層面看，即地方各種社會組織分享地方政府的權力。

2.協(xié)商民主理論。黨的十八大報告提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度”。根據(jù)學者陳家剛的觀點，“協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關理由，說服他人，或者轉換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上利用公開審議過程的理性指導協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性。”[4]通過協(xié)商程序，公民直接參與到政府決策中，無疑是對政府權力的一種制約，也是地方治理的另一種表現(xiàn)形式。當然，政府與各種社會力量進行合作治理的同時，也必須依靠特定的民主原則和法定程序，以確保治理之科學性。

二、政府角色發(fā)展分析

（一）國外政府角色

地方治理理論興起于國外，最早是由英國的政府改革演變而來。經(jīng)過多年的發(fā)展，其理論和實踐都不斷深化，在國外已形成多種代表模式。

1.協(xié)作型政府。協(xié)作型政府的理念來源于西方國家廣泛流行的協(xié)作性公共管理理論。根據(jù)該理論，協(xié)作型的管理包括縱向的上下級政府間、橫向的同級政府以及政府與多種社會組織間的協(xié)調(diào)與合作。[5](P4)西方國家將此理念引入政府管理中，即產(chǎn)生協(xié)作型政府模型。

2.市場式政府。相較于傳統(tǒng)官僚體制的壟斷，市場政府模式旨在通過市場的激勵作用，鼓勵私人組織或半私人組織來提供公共服務，充分分配社會資源，提高公務人員工作效率，實現(xiàn)市場式治理。采用這一模式的代表是英國，英國政府市場化改革的主要被稱為“簽約外包”或“市場檢驗”。

3.企業(yè)化政府。其運行理念來源于企業(yè)運行體制的改革，20世紀80年代后，企業(yè)面向市場由以往以出售庫存商品為主的模式，變?yōu)橛唵文Ｊ?，以市場需求為主，機動而靈活的最大化利用資源。伴隨著這股經(jīng)濟上的改革熱潮，在公共管理領域也出現(xiàn)了企業(yè)化政府的口號。即以市場為導向，對市場由縱向控制到橫向合作轉變，對政府的管理靈活機變，精簡部門，提高效率并創(chuàng)造收入。

4.彈性化政府。所謂彈性具體是指在政府內(nèi)部，以可選擇性的機構取代永久性組織機構，以不斷撤銷現(xiàn)有組織來應對固有機制的僵化問題，即根據(jù)客觀環(huán)境的各種需要來設置相關部門，事后再撤銷，以提高政府對各種社會現(xiàn)象和問題的反應能力。

（二）我國政府發(fā)展方向

以上模式各有特色，但具體運行過程多有重合，均注重社會的參與，最根本的共同點都是在不同程度上分化并重組了政府的權力，政府所扮演的角色不再是管制者，而是協(xié)調(diào)者與合作者。然而，以上模式也存在一定程度的弊端。

首先，在協(xié)作型政府模式中，由于協(xié)作強調(diào)一定的平等關系，但是各主體包括政府、社會組織及公民因擁有社會資源的不同，不可能形成較為平等的地位。因各主體的共同參與，責任如何分配也是難題。其次，在市場式政府模式中，強調(diào)以市場功能為基礎。無疑是對市場功能的過度神話，根據(jù)經(jīng)濟學的觀點，壟斷、公共產(chǎn)品、信息不對稱以及其他外部因素等均有可能導致市場失靈。把政府模式建立在對市場完全依賴的基礎上，具有一定風險。再次，在企業(yè)化政府模式中，企業(yè)在金融方面對政府有相當大的影響力，如20世紀70年代中期，美國投資銀行拒絕紐約市政府拖欠債務，因此導致政府財政陷入困境，引發(fā)一系列問題。最后，彈性化政府，因為該模式主張對政府機構的不斷撤銷，對于政府結構的穩(wěn)定性是一大挑戰(zhàn)。也在一定程度上使得員工對于組織的參與感、責任感降低，從而影響工作效率。

不可否認，以上模式較之傳統(tǒng)管理方式，對于政府權力的下放，社會權利的發(fā)展以及現(xiàn)代化國家的民主進程起著不容忽視的作用。對于我國地方政府角色的重塑也有著重要的借鑒意義。隨著市場經(jīng)濟體制時代的到來，政府角色逐漸由管制型向合作型轉變。借鑒國外已有四種模式的特點，我國政府職能的重組，主要需要重視以下幾個方面：首先，注重政府與各種社會力量間的協(xié)調(diào)與合作，這種協(xié)調(diào)合作可以包括上下級政府、同級政府以及立法機關、司法機關之間。其次，充分利用市場的導向與激勵作用，減少官僚體制對于公共管理的壟斷，讓社會組織等承擔一定公共物品的供給、公共服務的提供責任。其次，對政府的整體管理上，借鑒企業(yè)化管理模式，科學設置機構、管理人事，同時設置激勵與懲戒措施，注重效率。最后，政府組織內(nèi)部應當根據(jù)社會現(xiàn)象及突發(fā)事件設置一些靈活性的、臨時性的機構，以克服固有機制的僵化問題。

不難看出，地方治理中政府權力體系的分化與重組存在種種困境，只有越過此類困境，才能真正實現(xiàn)政府角色的現(xiàn)代轉換。

三、地方治理中政府角色的現(xiàn)代轉換

地方治理理念的興起，使得地方政府的權力結構發(fā)生了變化。政府在未來的發(fā)展中必須把握住自身角色定位問題，重點處理好與立法機關、司法機關之間的制約監(jiān)督關系，并協(xié)調(diào)好與社會組織、市場、公民間的分權協(xié)作關系，在與各方力量的博弈中轉變政府職能，促進各方主體的依法行政。

（一）政府角色定位

1.政府與立法機關的關系。眾所周知，政府作為行政機關其最基本的權力即行政權，行政權具有反應敏捷、行動迅速等優(yōu)點，因此賦予行政機關立法權是各國普遍的做法。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，政府不僅自身享有立法權，甚至在一定程度上對立法機關的立法權產(chǎn)生影響，主要表現(xiàn)為：在立法準備階段，政府具有立法提案權及草案擬定權。在法律解釋階段，政府有提請解釋權，關于法規(guī)的具體應用，還具有解釋權。在地方治理體系中，政府扮演的角色應當是“依法行政"，而權力機關的立法權被弱化以后，“依法行政”所依據(jù)的“法”則更多表現(xiàn)為政府制定的相關規(guī)章、條例等。易導致法律與規(guī)章之間的沖突，對于我國法制的統(tǒng)一極為不利。

因此，在地方治理體系中必須貫徹權力分化的原則，加強立法機關之權力，弱化行政機關之干預。具體措施為：第一，對于政府的立法提案權和草案擬定權進行程序性規(guī)制，并加入專門的審議提案、草案的部門，加強監(jiān)督作用，只有嚴格通過審議的提案或草案才能提上立法日程，將行政機關對立法的影響保持在可控范圍內(nèi)，同時規(guī)范政府的法規(guī)解釋權，在不違背原義的基礎上嚴格限制其解釋超出應用范疇；第二，強化民主立法工作，拓寬公民參與立法的渠道。擴大公民參與范圍并豐富形式，實行立法公開制度，廣泛征求民意。加強立法機關立法權的同時保障公民立法權的行使，必然在一定程度上削弱政府對立法的干預作用，這種立法權與行政權的相互制約對地方治理中政府角色的重塑具有重要意義。

2.政府與司法機關的關系。政府的行政權與司法機關的司法權同為主權國家的公權力，根本目的都是為了社會的秩序穩(wěn)定及保障人權。前者是執(zhí)行法律和行政管理的權力，后者為裁判爭議與犯罪行為的權力。二權各行其是，相互獨立。然而隨著社會的不斷發(fā)展，行政權與司法權的關系趨向于復雜化，有重疊與沖突的趨勢。這種重疊與沖突對于行政權的“公定力”及司法權的“獨立性”均有影響，而司法獨立更是司法的生命力所在。在地方治理體系中，必須加強司法權的獨立性，避免與行政權的互相感染。第一，需要以立法的形式明確劃分行政權與司法權的界限，保障司法是公民維權的最后一道途徑與防線。第二，司法權對行政權的自由裁量權要予以尊重，對行政機關所認定的事實一般不進行審查，對行政權帶有專業(yè)性和技術性的活動加以尊重。由于司法權的判斷性及行政機關自身的管理性特質，法院在認定具體行政行為顯失公正時，未必能作出更為恰當?shù)木唧w行政行為。第三，對于行政機關的違法行政行為必須制定嚴格的責任機制，充分發(fā)揮檢察系統(tǒng)的作用。完善檢察機關的行政訴訟抗訴制度，保護相對人權益。

（二）政府權力制約

1.權力的分化。所謂權力的分化，實際是指把原本屬于政府的權力讓渡給社會與公民。具體表現(xiàn)為讓企業(yè)和社會組織等承擔提供部分公共服務的職能。

就企業(yè)和社會組織而言，第一，政府應當放松對企業(yè)的過多規(guī)制，確立企業(yè)在市場中的主體地位，取消某些行業(yè)性、準入、退出和價格管制的規(guī)制；減少行政審批事項，改部分工商登記前置審批事項為后置審批，鼓勵創(chuàng)業(yè)，輔助中小企業(yè)發(fā)展；以社會組織等為中介，溝通政府與市場，間接調(diào)整微觀經(jīng)濟。第二，確定社會組織的權力。盡快以法律的形式規(guī)范并保障結社自由，取消雙重標準，放寬社會組織的設立條件，使得公民能夠更自由地組建社會組織、更有能力分擔政府權力、更積極的通過社會組織共同參與對公共事物的管理。最后，完善政府向社會組織購買公共服務的政策。從理論上來說，只要社會組織或企業(yè)在某些公共事務領域內(nèi)行使治理權能夠提供更好的公共服務，有利于民生的改善且不會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響，那么這部分權力就屬于其可承擔范圍。事前，政府應當完善相關信息公開制度、招標投標制度以及聽證制度，保證社會各方力量的有序參與、公平競爭、合法維權。事后，應扮演好公共服務監(jiān)控者的角色，對于服務價格、服務質量等進行嚴格把關。最后，在管理手段方面，以行政合同類的契約方式為主，權利義務關系明確，類似方式還有政府對相關企業(yè)和社會組織的勸導、建議、鼓勵等。

就公民參與而言，首先需要拓寬社會力量參政議政的渠道，包括信息的獲取、參政程序的簡化等。信息的獲取重點在于完善信息公開制度，擴大參政議政的空間，使公民對息息相關的社會事務真正具有知情參與權乃至決策權。其次，必須完善聽證制度。目前我國的聽證制度多見于法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中，效力有限，且停留在行政處罰、許可等層面，缺乏統(tǒng)一的立法予以規(guī)制。所以，必須盡快立法完善聽證程序，擴大范圍并豐富形式。最后，建立參與保障監(jiān)督制度。只有對侵犯權利的行為予以打擊，社會力量才能真正實現(xiàn)對公共事務的參與、決策權。在實踐中，公民對決策事項不滿意或者參與要求被拒絕的現(xiàn)象屢見不鮮。對此可以仿照日本《環(huán)境影響評價法》中的作法。政府對于公眾的意見必須要在法定期限內(nèi)予以研究和論證，必要時要組織有關專家進行討論。有聽證要求的，視具體情況決定是否舉行，對于意見的處理結果則必須要予以公示。

2.權力的監(jiān)督。權力需要監(jiān)督，任何權力都不例外，政府同其他治理主體的權力也應如此。在地方治理體系中，司法機關應當在司法手段和程序上對地方政府及其他治理主體的權力進行監(jiān)督與制約。監(jiān)督主體主要包括檢察院和法院，監(jiān)督對象為政府及其他治理主體，客體主要為各主體實施的相關行政行為，當然政府及其相關行為是監(jiān)督重點。

司法機關對于權力的監(jiān)督與制約，相較于其他制約手段具有其特殊性和不可替代性。在地方治理體系中，保障各治理主體的合理合法行權最根本的目的即保障公民的權利。因此，首先，應根據(jù)地方治理的理念，適當擴大行政訴訟的受案范圍，細化關于原被告的規(guī)定。凡是行政活動，只要侵犯了相對人的權利，損害其利益，都應當確保其能夠行使訴訟程序維權。維權程序盡量簡化，改善“民告官”困難重重的現(xiàn)象。其次，各治理主體在其各自的系統(tǒng)內(nèi)皆有一定程度的自治權，司法機關在對其進行檢察、審判時，切忌矯枉過正，損害其對社會公共事務的管理積極性。最后，對于行政主體拒不接受司法監(jiān)督或者不履行司法裁決等行為，制定嚴格的追究制度，切實保障司法監(jiān)督的權威性及強制性，進一步達到權力制約、保障人權的目的。就檢察系統(tǒng)而言，需要強化其行政抗訴的權力，因為在具體的行政案件中，由于被告的治理主體地位，尤其是政府機關，其特殊地位決定了易出現(xiàn)裁判不公、裁判錯誤的現(xiàn)象，雖然當事人有申請再審的權利，但是并不能替代檢察機關的抗訴監(jiān)督作用。所以必須從根本上完善檢察機關的行政訴訟抗訴制度，健全相關法律規(guī)定。

（三）依法行政

在地方治理體系中，依法行政是治理目標在執(zhí)行層面得以實現(xiàn)的保障。包括政府、社會組織等在內(nèi)的治理主體必須參照統(tǒng)一的程序規(guī)則，共同行使治理權。即利用法律程序的具體規(guī)定使得各方治理主體在一個合法、合理、有序、良性的環(huán)境內(nèi)實現(xiàn)權力的分化與重組這一動態(tài)平衡的過程。由于我國目前沒有統(tǒng)一的行政程序法，具體的法律程序主要在相關實體法中體現(xiàn)，如信息公開程序在信息公開法中，聽證程序在相關具體法中等。然而，近年來，行政程序法的立法呼聲高漲，因此我國應盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典，這對于發(fā)展民主政治、保護公民權利、遏制腐敗現(xiàn)象、克服官僚主義、提高行政效率、建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制、建設社會主義法治國家都具有十分重要意義，特別對于推進政府依法行政、建設法治政府具有重要意義。

各治理主體共同對社會事務進行管理，除了政府行使公權力行為外，基層自治組織、社會組織及企業(yè)等大量非行政機關也在一定范疇內(nèi)行使相關公權力。政府行權無疑受到行政程序法的拘束，而此類行使社會公權力的行為也應當屬于程序法的規(guī)制范疇。目前的法律規(guī)定：屬于法律、法規(guī)授權的組織和行政機關委托的組織實施的行政行為與行政機關的行政行為適用同樣的行政程序，同樣對待。不過，基于對人權保障及現(xiàn)代法治的基本要求，社會組織、企業(yè)等等在實施上文所述的提供公共服務等公法行為時，除了要遵循其內(nèi)部的章程和規(guī)約外，同政府機關行使公權力一樣，也必須滿足正當程序、告知、說明理由、聽證及救濟等行政程序法的具體規(guī)定。

因此，行政程序法不僅應當規(guī)制政府機關的行權行為，也必須把社會組織等社會力量行使公權力的行為納入規(guī)制范疇，這一方面是對其治理主體地位的確認，另一方面也是為其正當行使職權提供具體的程序依據(jù)。而最重要的一點，則在于為地方政府權力的分化、重組提供了程序性保障，對政府角色的重新定位具有重大意義。

四、結語

我國地方治理體系的構建還有漫長的道路，準確定位地方政府的角色至關重要，只有正確厘清政府與立法機關、司法機關的分權協(xié)作關系及與社會組織、市場及公民的制約監(jiān)督關系，才能真正保障地方治理主體的多元化，從而為最終體系的構建提供合理的基石與平臺。

[1]Weller,P(2000).In Search of Governance.In David,A.,and M.Keating(Eds.)The Future of Governance.St.Leonards,NSW:Allen&Unwind.

[2]郭道暉.權力的多元化與社會化[J].法學研究,2001(1):5-6.

[3]羅伯特達爾.民主理論的前言[M].顧昕,譯.北京:東方出版社,2009:90.

[4]陳家剛.協(xié)商民主引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2004(3):28-30.

[5]羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾.協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略[M].北京:北京大學出版社,2007.

（責任編輯：朱 斌）

Positioning Research of the Government's Role in Our Country's Local Governance System

QING Li
(Law school of Southeast University,Nanjing 211189,China)

Local governance idea arose in the western society,it was introduced into our country at the end of last century and there are many theories and governance models.This concept originally belonged to the field of politics and administration,but from the perspective of law,it is redefining the role of local government.Differentiation and reorganization of the government's power is its specific performance.The government is no longer the only governance subject,all kinds of social forces in a concerted effort to complete the task of serving the people.Our country must be improved on the basis of the existing practice of the western countries for reference of modern transformation of the government role.

local governance;government pattern;government role;modern conversion

DF28

A

123(2014)04-0062-05

2014-05-01

慶 麗（1989-），女，江蘇南京人，東南大學法學院，碩士。研究方向：憲法㈦行政法。