深圳市龍崗區(qū)國(guó)家稅務(wù)局 陳 彬

關(guān)于中國(guó)新一輪稅制改革的思考

深圳市龍崗區(qū)國(guó)家稅務(wù)局 陳 彬

一、引言

稅收屬于歷史的范疇，是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,它是指在特定的社會(huì)制度之下，國(guó)家為了滿足公共管理的需要，強(qiáng)制參與社會(huì)資源和國(guó)民收入分配，最終獲得部分利益的一種特殊政治關(guān)系；同時(shí)，稅收又屬于經(jīng)濟(jì)的范疇，是國(guó)家憑借公共權(quán)力對(duì)社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行再分配、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要途徑。因此，稅收和經(jīng)濟(jì)之間有著互相制約又互相促進(jìn)的密切聯(lián)系。早在20世紀(jì)80年代，美國(guó)為了復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，就開始進(jìn)行了稅制改革，并通過減稅的方式增加社會(huì)總供給量，取得了巨大的積極影響，為世界各國(guó)帶來了良好的示范作用。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)一體化的不斷滲透，大多數(shù)國(guó)家都已經(jīng)展開了一輪又一輪更加廣泛、更加深入的稅制改革，并表現(xiàn)出越來越明顯的時(shí)代性和趨同性。

二、我國(guó)稅制的現(xiàn)狀以及存在的問題

改革開放以來，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了全面的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成分逐漸趨向于多元化，經(jīng)過30年的努力探索和實(shí)踐，我國(guó)已經(jīng)建立了一套基本適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控要求的復(fù)合稅收體系，取得了良好的成效。但是，我國(guó)當(dāng)前還處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的敏感階段，現(xiàn)行稅收制度的弊端越來越明顯，存在若干與現(xiàn)代國(guó)家治理、人民根本利益不相符合的現(xiàn)象,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)立法基礎(chǔ)薄弱。

稅收本來就是統(tǒng)治階級(jí)利用公權(quán)力，強(qiáng)行介入社會(huì)產(chǎn)品再次分配，從而對(duì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效管理的重要途徑。如果沒有完善的法律進(jìn)行規(guī)范，那么中央或者地方政府制定的稅收政策將有可能顯得非常隨意，不僅會(huì)給納稅義務(wù)者增加不必要的負(fù)擔(dān)，而且也會(huì)給稅務(wù)機(jī)關(guān)帶來巨大的征管壓力。但是，我國(guó)目前仍然還沒有形成一部統(tǒng)一的稅收基本法，涉稅的規(guī)章條例不計(jì)其數(shù)，甚至互有沖突。不僅地方政府亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府之間的責(zé)任界定也顯然不夠清晰。

(二)宏觀稅負(fù)水平偏高。

2013年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的報(bào)告指出：我國(guó)的財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)到12.9萬億元，人均宏觀稅負(fù)接近萬元，其中，90%以上的稅收來自于企業(yè)。財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司發(fā)布的報(bào)告也顯示，把各項(xiàng)稅收、政府收費(fèi)以及政府性基金一起進(jìn)行考慮，我國(guó)企業(yè)的稅負(fù)高達(dá)40%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了OECD國(guó)家的平均水平,而過去30年，OECD國(guó)家的平均宏觀稅負(fù)水平僅約為24%～27%。顯然，我國(guó)已經(jīng)成為了真正的高稅負(fù)國(guó)家，人民負(fù)擔(dān)沉重。

(三)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理。

近幾年來，我國(guó)的公共財(cái)政收入之中，稅收收入所占的比重一直在減少，而非稅收入則在不斷地增加,在部分基層政府，非稅收入甚至遠(yuǎn)高于稅收收入的數(shù)倍，嚴(yán)重影響了財(cái)政收入的征管秩序和資金的合理使用。與此同時(shí)，我國(guó)稅收收入有70%以上來源于流轉(zhuǎn)稅，大部分稅種也屬于流轉(zhuǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅和所得稅的比重偏低，由于流轉(zhuǎn)稅側(cè)重于籌集資金，而財(cái)產(chǎn)稅和所得稅則側(cè)重于調(diào)節(jié)收入分配，因此，我國(guó)現(xiàn)行的稅制，調(diào)節(jié)收入分配的功能比較弱，導(dǎo)致富者更富、窮者更窮、貧富懸殊兩極分化的尷尬局面。

(四)財(cái)政支出比例失衡，政府收益遠(yuǎn)高于民眾。

一國(guó)宏觀稅負(fù)指數(shù)的高低，最終還要看民眾是否從國(guó)家稅收之中普遍受益。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，近幾年來，國(guó)家財(cái)政支出之中用于醫(yī)療、教育、就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的比例僅有28%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家60%的水平。我國(guó)的年稅收總額一直在不斷地增長(zhǎng)，但民眾的福利保障卻得不到明顯的改善，顯然，大部分的財(cái)政收入用于軍費(fèi)、公共安全經(jīng)費(fèi)以及政府的行政開支等不會(huì)惠及民眾的領(lǐng)域。政府支出中的投資和建設(shè)性支出占比超過50%，則遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家10%左右的比重。

(五)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。

這種現(xiàn)象在局部地區(qū)有日益惡化的趨勢(shì)。很多地方政府還沒有建立起完善的預(yù)算管理制度和償債機(jī)制，往往只考慮借錢，而對(duì)還錢考慮欠周，致使政府性債務(wù)像滾雪球一樣不斷擴(kuò)大,這些地方政府往往以土地出讓收入作為主要的財(cái)政收入,而土地本來就不能無限地供給，因此政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越來越高。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央和地方政府總的債務(wù)余額占GDP比重大概50%，盡管比大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家要小，但仍然應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視。

(六)稅收調(diào)整空間有限，對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的適應(yīng)性較差。

現(xiàn)行稅制大部分的內(nèi)容已經(jīng)明顯跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，但稅收政策和征管措施卻仍然停留在過去的框架，未能全面覆蓋后續(xù)的、新興的稅源，很多對(duì)國(guó)家GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)比較大的新興產(chǎn)業(yè)或者外資企業(yè)普遍存在著少納稅甚至不納稅的現(xiàn)象，因此造成了國(guó)家GDP提高了，稅收占的比重卻還在原地踏步，我們很難通過增稅或者減稅的方式去應(yīng)對(duì)形勢(shì)的變化。與此同時(shí)，我國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)仍然以流轉(zhuǎn)稅為主體，政策效應(yīng)和傳遞速度緩慢，對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)控相對(duì)來說，非常乏力。

三、我國(guó)新一輪稅制改革的歷史背景

作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃的高潮階段，這個(gè)階段，是我們能否成功建立小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵時(shí)期。盡管我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在不斷增長(zhǎng)，人民生活水平也在普遍提高，但這并不意味著這種發(fā)展完全是科學(xué)的或者在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)是可持續(xù)的。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位于全球的前列，但稅制的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家。在實(shí)踐之中，社會(huì)資源分配不均勻，貧富差距在擴(kuò)大，局部矛盾有日益激化的趨勢(shì)，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過稅收杠桿的作用，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行深化改革。

建立科學(xué)、合理、規(guī)范的稅收制度，顯然更有利于社會(huì)財(cái)富的公平分配，減少貧富差距的現(xiàn)象。要想在稅制改革的過程之中獲得更大的成功，關(guān)鍵就在于能否提高其內(nèi)在的公平價(jià)值。過去，我們?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟(jì)總量的提高，增強(qiáng)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，實(shí)行了效率優(yōu)先，兼顧公平的原則，這樣就逐漸拉開了國(guó)民收入的差距，引發(fā)了很多社會(huì)問題。例如，我們的預(yù)算行為往往不能取得應(yīng)有的成效，就是因?yàn)闆]有嚴(yán)格按照公平原則建立科學(xué)的預(yù)算管理制度和分配機(jī)制。因此，新一輪稅制改革，應(yīng)當(dāng)將公平作為稅制改革的最基本原則，從而嚴(yán)格按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，建立科學(xué)、合理、規(guī)范、公平的稅制。

2013年，國(guó)家管理層提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的指導(dǎo)思想，啟動(dòng)了新一輪的財(cái)稅改革。這次改革，重點(diǎn)是圍繞解決土地財(cái)政問題，化解地方政府債務(wù)以及相應(yīng)的銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，目的則是為了解決結(jié)構(gòu)失衡和增長(zhǎng)失速，化解地方債務(wù)危機(jī)、防止出現(xiàn)大面積系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)問題，通過稅收和市場(chǎng)的雙向調(diào)控，最終為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)良好的、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

四、我國(guó)新一輪稅制改革的主要途徑

(一)完善稅法體系。

我國(guó)以往的稅制改革，一般都是從經(jīng)濟(jì)的角度去切入，而幾乎很少?gòu)姆傻慕嵌热L試構(gòu)建一個(gè)公正、系統(tǒng)、有效的稅法體系，以至各種涉稅規(guī)定散布于多個(gè)國(guó)家部門或者政府機(jī)關(guān)的法規(guī)和規(guī)章之中，實(shí)施起來非常繁瑣。因此，當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅體制的深化改革，稅收立法將會(huì)是重中之重。

1.設(shè)立稅收基本法。我國(guó)一直都沒有形成一部基本法對(duì)稅收的共同性問題進(jìn)行闡述，在整體上去指導(dǎo)、統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)和約束我們?cè)谏娑悓?shí)踐中的每一個(gè)活動(dòng)。作為稅法體系的最高法，稅收基本法主要規(guī)定各種涉稅的基本原則和適用原則、稅務(wù)的主管機(jī)關(guān)以及管轄范圍、納稅人權(quán)益保護(hù)、監(jiān)察與法律后果等方面的內(nèi)容。

2.完善稅收實(shí)體法。稅收實(shí)體法規(guī)定了稅收法律關(guān)系主體的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，主要包括納稅主體、征稅客體、計(jì)稅依據(jù)、各種稅目與稅率、減免稅規(guī)則等方面的內(nèi)容?，F(xiàn)行稅法的立法檔次比較低，缺乏穩(wěn)定性和科學(xué)性，在目前的稅法體系之中，絕大部分的涉稅規(guī)定，均由國(guó)務(wù)院或經(jīng)由國(guó)務(wù)院授權(quán)的財(cái)稅部門制訂，效力層次比較低，而制訂部門也往往會(huì)根據(jù)自身利益的需要，隨意對(duì)這些涉稅規(guī)定進(jìn)行修改，納稅者的合法權(quán)益無法得到充分的保障。

3.完善稅收程序法。作為中國(guó)稅制的最主要的程序法，《稅收征管法》是落實(shí)稅收實(shí)體法的重要保障：一方面，它可以保障稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅權(quán)力、約束稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，另外一方面，它也可以保護(hù)納稅人的合法權(quán)益、打擊違法違紀(jì)行為。但是，隨著各種新的涉稅規(guī)定的大量涌現(xiàn)，《稅收征管法》很難及時(shí)跟上新形勢(shì)的變化，可操作性越來越差，應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行完善。

4.改進(jìn)和補(bǔ)充刑法的涉稅規(guī)定。在我國(guó)的刑法典之中，有關(guān)危害稅收征管制度的犯罪內(nèi)容并沒有明確進(jìn)行界定，存在著按數(shù)額與比例雙重標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)的情形，刑罰重刑主義傾向嚴(yán)重，而作為刑法典的有力補(bǔ)充，國(guó)家司法機(jī)關(guān)也缺乏相應(yīng)的司法解釋。

(二)提高稅務(wù)部門的服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)觀念的改變。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)現(xiàn)人民共同富裕是我們的基本國(guó)策，從根本上來說，我國(guó)的稅收制度就是為國(guó)家的和諧發(fā)展服務(wù)，為人民的根本利益服務(wù)。但是，對(duì)于稅收制度的認(rèn)識(shí)，不管是征稅機(jī)關(guān)還是納稅義務(wù)者，在思維方式、價(jià)值觀念、行為方式等方面相對(duì)來說都比較落后，這必然會(huì)阻礙我國(guó)稅制改革的進(jìn)程和深度。對(duì)于普通大眾來講，還長(zhǎng)期存在一個(gè)錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，即稅收就是國(guó)家強(qiáng)行搶奪他們的勞動(dòng)成果，自然會(huì)有強(qiáng)烈的抵觸心理，偷稅騙稅的行為也就無法避免了。一種在經(jīng)濟(jì)上可行的稅改方案，不見得會(huì)受到社會(huì)各個(gè)階層的認(rèn)可和支持，因此，現(xiàn)代稅制的建立也是一場(chǎng)革命，并且首先是社會(huì)文化環(huán)境和歷史因素所形成思想觀念和思維方式的革命。稅務(wù)部門一方面應(yīng)當(dāng)主動(dòng)出擊，了解納稅義務(wù)者的想法和難處，主動(dòng)幫助他們解決在經(jīng)營(yíng)過程中的問題，另外一方面則應(yīng)當(dāng)通過多種渠道加強(qiáng)社會(huì)大眾對(duì)于稅收的認(rèn)識(shí)，讓他們明白稅收的合理性和程序，讓納稅者提高主動(dòng)納稅的觀念。

(三)科學(xué)規(guī)范政府行為，正稅清費(fèi)。

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)主要包括基本的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育等五種保險(xiǎn)，由企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)，而不同的社會(huì)成員之間仍然還存在比較明顯的制度差異。一方面，現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面低，費(fèi)率水平高，使得征管越來越有難度，隨著人口老齡化問題的逐步顯現(xiàn)，政府在社會(huì)保障籌資方面的壓力在不斷增大；另外一方面，我國(guó)的社會(huì)保障資金運(yùn)行機(jī)制又始終處于不規(guī)范的狀態(tài)，大量違規(guī)、違紀(jì)甚至違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，國(guó)家有必要實(shí)行“費(fèi)改稅”，加強(qiáng)社會(huì)保障資金的籌集和管理。由于社會(huì)保障稅的稅基是工資，類同于個(gè)人所得稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征管，更可以提高征管的效率。此外，如果開征符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)保稅，對(duì)推動(dòng)“誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)”原則的落實(shí)，也具有十分重要的意義。過去我們之所以沒能實(shí)施“費(fèi)改稅”，是因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，社會(huì)管理統(tǒng)籌級(jí)次比較低，但目前狀況已經(jīng)有所提高，已經(jīng)具備了“費(fèi)改稅”的基本條件。

(四)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的比重。

我國(guó)的稅制具有間接稅比重過高，直接稅比重偏低，尤其是直接稅中個(gè)人所得稅比重偏低的特點(diǎn)，籌集資金的功能比較強(qiáng)，但調(diào)節(jié)收入分配的功能則非常薄弱，以至于對(duì)富者更有利，貧富差距逐漸擴(kuò)大，因此，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)刻不容緩。第一，在我國(guó)GDP的穩(wěn)步增長(zhǎng)的背景之下，我們應(yīng)當(dāng)提高財(cái)產(chǎn)稅和所得稅的比重，更好地發(fā)揮稅收的調(diào)配功能，促進(jìn)社會(huì)公平；第二，全面實(shí)行營(yíng)改增，合理降低企業(yè)的稅負(fù)，促進(jìn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展；第三，完善房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅等稅種，抑制過度投機(jī)，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用；第四，改革地方稅管理體系：一方面賦予地方部分稅政管理權(quán)，將宜于地方征收管理的部分稅種劃為地方稅，另一方面加強(qiáng)對(duì)地方政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，讓地方政府在財(cái)政配置方面因地制宜，具有更大的自主權(quán)。

(五)深化發(fā)票改革加強(qiáng)稅源監(jiān)控。

發(fā)票是在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)過程之中，記載業(yè)務(wù)往來內(nèi)容，證明資金轉(zhuǎn)移的書面文件。但是，有相當(dāng)一部分納稅人為了達(dá)到偷、逃、騙稅款的目的，通過非法途徑致使真票虛開、“假”票泛濫。既然發(fā)票不能完全實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門的監(jiān)管目的，我們應(yīng)當(dāng)逐步淡化發(fā)票在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用，建立以交易雙方的書面合同以及經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)報(bào)表為基本憑證的稅收征管制度，再輔之于相應(yīng)的征信系統(tǒng)及嚴(yán)格的現(xiàn)金管理，不管企業(yè)是否出具了發(fā)票，只要存在交易行為，就應(yīng)該承擔(dān)納稅的義務(wù)，除非國(guó)家另有規(guī)定。減少直至逐步取消發(fā)票，應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)今后會(huì)計(jì)制度改革和稅收征管體制改革的重要方向。事實(shí)上，歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家以及中國(guó)香港等地區(qū)沒有使用發(fā)票，但偷稅現(xiàn)象也沒有比我們嚴(yán)重，非常值得我們借鑒。

(六)改革個(gè)人所得稅制度，縮小貧富差距。

當(dāng)前，我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)行的是分類扣繳制度，納稅人的各類所得或各部分所得，都單獨(dú)進(jìn)行納稅；此外，個(gè)人收入中的其他勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得等收入，也需要按照不同的標(biāo)準(zhǔn)單獨(dú)比例計(jì)算。這就導(dǎo)致了低收入人群成為了稅負(fù)最重的群體，而高收入者的納稅比重反而比較輕。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)抓緊研究個(gè)人所得稅制從分類征收到綜合征收的改革方案，科學(xué)界定起征額度，減少累進(jìn)層級(jí)，從而讓高收入者多納稅，降低中低收入者的稅負(fù)，體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則，最終逐漸縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

五、結(jié)語

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