東北財經(jīng)大學(xué) 齊海鵬

國民政府時期分稅制財政體制的演變

東北財經(jīng)大學(xué) 齊海鵬

本文分三個時期闡述了國民政府分稅制財政體制建立和調(diào)整的情況，對每一次變化大體分析了調(diào)整的原因、主要內(nèi)容和利弊。并對這一發(fā)展演變的歷史作了概括性的總結(jié)，肯定其制度演變的現(xiàn)代化趨勢和進(jìn)步性，也指出了其存在的問題及其啟示。

國民政府；分稅制；財政體制

一、國民政府初期的財政體制建立與調(diào)整

（一）國家收支與地方收支標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施。

南京國民政府成立后，首先面臨的嚴(yán)重問題是財政體制不順、各級財政收支不清，尤其北洋政府時期以來的地方截留中央財力的現(xiàn)象仍嚴(yán)重。為了加強中央集權(quán)，統(tǒng)一財政，劃分國家財政和地方財政收支就成為當(dāng)務(wù)之急。南京國民政府財政部1927年6月在南京召開了蘇浙皖閩粵桂六省財政會議，會議根據(jù)孫中山的中央地方均權(quán)主義的精神，分別厘定了劃分國家、地方兩稅、收入及支出暫行標(biāo)準(zhǔn)草案及理由書，并于7月4日提交國民黨中政會議表決通過執(zhí)行。對于收入劃分，南京國民政府財政部在《劃分國家收入地方收入暫行標(biāo)準(zhǔn)案理由書》中作了詳細(xì)說明。理由書首先明確了收入的劃分，依據(jù)孫中山的中央及地方均權(quán)主義，并參照世界各國通行的做法以及中國的國情來確定。歷史上久充國稅或性質(zhì)上宜統(tǒng)一征收的，列為國家收入，如關(guān)稅、鹽稅、常關(guān)稅等；向來作為地方財源或應(yīng)歸于地方的，則列為地方收入，如田賦、契稅、牙稅等。其次是明確收入的劃分采用稅目各自獨立主義，而不采用附加稅主義，以避免中央與地方互相牽制、權(quán)責(zé)不明、稅款混統(tǒng)的弊端。再次是明確新稅施行時重復(fù)之舊稅應(yīng)同時廢止，以免負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致稅源枯竭。同時，暫行標(biāo)準(zhǔn)按事權(quán)劃分中央支出和地方支出，中央支出包括中央黨務(wù)費等19項，地方支出包括地方黨務(wù)費等4項?！皶盒袠?biāo)準(zhǔn)”頒行后，立即在南京國民政府統(tǒng)轄的蘇、浙、皖、閩、贛等5省內(nèi)試行。但這些省在“不重征、不附加”上并沒有實現(xiàn)。而有些稅如厘金、礦稅等名義上劃為國家收入，但實際上仍由各省征收，自行留用，并未完全按“暫行標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行。

1928年1月宋子文繼任財政部長，極力推進(jìn)財政統(tǒng)一工作，重新擬定《劃分國家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)案》和《劃分國家支出地方支出標(biāo)準(zhǔn)案》，并于1928年7月召開第一次全國財政會議修正通過，報經(jīng)國民政府于1928年11月22日正式公布施行。這次中央與地方財政收支劃分如下：

1.國家收入與地方收入。

（1）國家收入包括：鹽稅、海關(guān)稅及內(nèi)地稅、常關(guān)稅、煙酒稅、卷煙稅、煤油稅、厘金及一切類似厘金的通過稅、郵包稅、印花稅、交易所稅、公司及商標(biāo)注冊稅、沿海漁業(yè)稅等稅收，以及國家財產(chǎn)收入、國有營業(yè)收入、中央行政收入。

（2）地方收入有：田賦、契稅、牙稅、當(dāng)稅、屠宰稅、內(nèi)地漁業(yè)稅、船捐、房捐等稅收，以及地方財產(chǎn)收入、地方營業(yè)收入、地方行政收入及其他屬于地方性質(zhì)之現(xiàn)有收入。

（3）對將來新增收入項目也進(jìn)行了劃分。國家收入有所得稅、遺產(chǎn)稅、特種消費稅、出廠稅及其他合于國家性質(zhì)之收入；地方收入有營業(yè)稅、土地稅、所得稅附加及其他合于地方性質(zhì)之收入。

2.國家支出和地方支出。

（1）國家支出包括：中央黨務(wù)費、中央立法費、中央監(jiān)察費、中央考試費、政府及所屬機關(guān)行政費、海陸軍及航空費、中央內(nèi)務(wù)費、中央外交費、中央司法費、中央教育費、中央財務(wù)費、中央農(nóng)礦工商費、中央交通行政費、蒙藏事務(wù)費、中央僑務(wù)費、中央移民費、總理陵墓費、中央官業(yè)經(jīng)營費、中央工程費、中央年金費、中央內(nèi)外各債償還費共21項。

（2）地方支出包括：地方黨務(wù)費、地方立法費、地方行政費、公安費、地方司法費、地方教育費、地方財務(wù)費、地方農(nóng)礦工商費、公有事業(yè)費、地方工程費、地方衛(wèi)生費、地方救恤費、地方債款償還費共13項。

此次劃分，理順了過去財政管理體制混亂的現(xiàn)象，確立了國家稅與地方稅的新格局，國家稅以關(guān)稅、鹽稅、統(tǒng)稅為主體，地方稅以田賦、契稅和營業(yè)稅為主體。確定了中央與地方的事權(quán)范圍，使中央財政支出與地方財政支出自成系統(tǒng)，各有保障。但這次劃分只是確定了中央財政與省級財政二級財政體制，縣級政府只是省政府的派出機構(gòu)，沒有獨立的財政收支和財政權(quán)限。而縣（市）在行政上為一級政權(quán)組織，各項政務(wù)及管、教、養(yǎng)、衛(wèi)等事業(yè)皆由縣（市）負(fù)責(zé)辦理，這樣形成了事權(quán)與財力的脫節(jié)。各縣（市）為了維持開支和應(yīng)付上級任務(wù)，往往越權(quán)征稅，結(jié)果使得縣級財政十分混亂，苛捐雜稅禁而不絕，人民負(fù)擔(dān)加重。

（二） 財政收支系統(tǒng)法的頒布。

鑒于1928年分稅制財政體制存在的問題，國民政府在1934年5月召開的第二次全國財政會議上，討論了建立中央、省和縣的三級財政體制問題，并最終公布了《財政收支系統(tǒng)法》草案。1934年11月9日國民政府立法院又修正通過了《財政收支系統(tǒng)法原則》，1935年7月國民政府正式頒布了《財政收支系統(tǒng)法》，對中央、省（市）、縣（市）各級政府財政收支的劃分、配置、調(diào)劑及分類，以法律的形式作出明確的規(guī)定。

《財政收支系統(tǒng)法》是要在國地稅收劃分上采用獨立稅源和分配稅額的并行制度。新的收入標(biāo)準(zhǔn)分為中央、省、縣三級，加上直隸于行政院的市和直隸于省的市，實際上有四種不同的收入標(biāo)準(zhǔn)：

（1）中央稅收，主要稅源為關(guān)稅、貨物出產(chǎn)稅、貨物取締稅、印花稅、特種營業(yè)行為稅、特種營業(yè)收益稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等8種。應(yīng)分入的有：營業(yè)稅，從直隸于行政院的市分得30%；土地稅，從直隸于行政院的市分得15%～45%，從縣市整理土地需用經(jīng)費分得10%。應(yīng)分出的有：所得稅，10%～20%歸省，20%～30%歸縣市；遺產(chǎn)稅，15%歸省，25%歸縣市。

（2）省稅收，主要稅源為營業(yè)稅、契稅等2種。應(yīng)分入的有；土地稅，從所屬縣市分得15%～45%；房產(chǎn)稅，從所屬縣市分得15%～30%；所得稅，從中央分得10%～20%。應(yīng)分出的有：營業(yè)稅，30%歸所屬縣市。

（3）直隸于行政院的市稅收，主要稅源為土地稅、契稅、房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、行為取締稅等7種。應(yīng)分入的有：所得稅，從中央分得20%～30%；遺產(chǎn)稅，從中央分得25%。應(yīng)分出的有：營業(yè)稅，30%歸中央；土地稅，15%～45%歸中央，中央因整理土地需要先提取10%。

（4）縣或直隸于省的市的稅收，主要稅源為土地稅、房屋稅、營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、行為取締稅等5種，應(yīng)分入的有：所得稅，從中央分得20%～30%；遺產(chǎn)稅，從中央分得25%；營業(yè)稅，從省分得30%。應(yīng)分出的有：土地稅，15%～45%歸省，中央因整理土地需要先提取10%；房屋稅，15%～30%歸省。

除以上稅收收入劃分外，中央、省、市縣的財政收入還包括其他各種非稅收入。

對于財政支出，新的支出標(biāo)準(zhǔn)分為中央、省、縣市三級：

中央支出，包括政權(quán)行使支出、國務(wù)支出、行政支出、立法支出、司法支出、考試支出、監(jiān)察支出、教育及文化支出、經(jīng)濟及建設(shè)支出、衛(wèi)生及治療支出、保育及救濟支出、營業(yè)投資及維持支出、國防支出、外交支出、僑務(wù)支出、移植支出、財務(wù)支出、債務(wù)支出、公務(wù)人員退休及撫恤支出、損失支出、信托管理支出、普通補助支出以及其他支出共23項。

省支出，包括政權(quán)行使支出、行政支出、立法支出、教育及文化支出、經(jīng)濟及建設(shè)支出、衛(wèi)生及治療支出、保育及救濟支出、營業(yè)投資及維持支出、保安支出、移植支出、財務(wù)支出、債務(wù)支出、公務(wù)人員退休及撫恤支出、損失支出、信托管理支出、普通協(xié)助及補助支出以及其他支出共17項。

市縣支出，包括政權(quán)行使支出、行政支出、立法支出、教育及文化支出、經(jīng)濟及建設(shè)支出、衛(wèi)生及治療支出、保育及救濟支出、營業(yè)投資及維持支出、保安支出、財務(wù)支出、債務(wù)支出、公務(wù)人員退休及撫恤支出、損失支出、信托管理支出、普通協(xié)助及補助支出以及其他支出共16項。

《財政收支系統(tǒng)法》中還對地方補助金制度做了規(guī)定。補助金制度在國際上已比較流行，其目的或為幫助貧困地區(qū)，或為推行制度改革，或為增進(jìn)事業(yè)效率，由國庫撥給地方政府補助金。該法規(guī)定的主要是振興特種事業(yè)補助金。該法第41條規(guī)定，“各上級政府為求所管轄各區(qū)域間教育文化、經(jīng)濟建設(shè)、衛(wèi)生治療、保育救濟等事業(yè)之平均發(fā)展，得對下級政府給予補助金，并得由其他下級政府取得協(xié)助金。”a江蘇省中華民國工商稅收史編寫組、中國第二歷史檔案館：《中華民國工商稅收史料選編》第一輯上冊，南京大學(xué)出版社1996年版，第776頁。

《財政收支系統(tǒng)法》頒布后，國家財政體制劃分為中央、?。ㄊ校⒖h（市）三級。這一劃分為健全全國統(tǒng)一的財政體制，改變地方財政混亂的局面，限制地方軍閥惡勢力的擴張，加強縣政權(quán)建設(shè)，抑制苛捐雜稅泛濫，具有重要作用。只是由于抗戰(zhàn)的爆發(fā)，財政部呈準(zhǔn)展期施行。不過，財政收支系統(tǒng)雖未實施，但對以后國地收支的劃分和地方財政的整理產(chǎn)生了重要的影響。

二、 國民政府抗戰(zhàn)時期的財政體制的調(diào)整

抗戰(zhàn)開始后，國民政府實行的是中央、省、縣三級財政體制，地方財政以省為重心，縣為省的附庸。1941年抗戰(zhàn)進(jìn)入了第五個年度，正處于戰(zhàn)略相持階段。由于沿海沿江經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的相繼淪陷，加之四年戰(zhàn)爭的巨大消耗，使國民政府中央財政處于十分困難的境地，財政赤字急劇增加，戰(zhàn)費籌措異常艱難。而地方財政偏重于省薄于縣，地方稅源均歸于省，在戰(zhàn)爭犬牙交錯的態(tài)勢下，地方財政的這種狀態(tài)一方面強化了省財政的割據(jù)局面，另一方面無法滿足縣財政的抗戰(zhàn)需求。1941年4月國民黨五屆八中全會通過了由孔祥熙等20人聯(lián)名提出的《改進(jìn)財政系統(tǒng)統(tǒng)籌整理分配以應(yīng)抗戰(zhàn)需要而奠自治基礎(chǔ)藉使全國事業(yè)黨臻平均發(fā)展案》的議案，該議案提出全國財政分為國家財政與自治財政兩大系統(tǒng)。該議案表明了國民黨在嚴(yán)峻的財政形勢下，采取了中央高度集權(quán)的辦法，以進(jìn)一步集中全國的人力、物力和財力支持抗戰(zhàn)。根據(jù)這次會議的精神，財政部于同年6月召開了第三次全國財政會議，決定改進(jìn)財政收支系統(tǒng)、田賦暫歸中央接管、改征實物，并擬定了具體辦法。1941年11月8日，國民政府明令公布了《改訂財政收支系統(tǒng)實施綱要》和《財政收支系統(tǒng)分類表》，規(guī)定自1942年1月1日起施行。

綱要中規(guī)定：（1）全國財政收支分為國家財政和自治財政兩大系統(tǒng)。（2）國家財政包括原屬國家及與行政院直轄市的一切收入與支出。（3）自治財政以縣（市）為單位，包括縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的一切收入與支出。（4）國家課稅收入分配于縣（市）的標(biāo)準(zhǔn)：印花稅按純收入的30%撥給縣（市）；遺產(chǎn)稅按純收入的25%撥給縣（市）；營業(yè)稅按純收入的30%～50%撥給縣（市）；土地稅（在土地法未實施前仍稱田賦）原屬省收入部分歸中央；原屬縣（市）收入部分，由中央?yún)⒆迷杖虢痤~撥付縣（市）；契稅原屬省收入部分，悉歸中央；其原屬縣（市）部分，暫仍其舊；屠宰稅從營業(yè)稅中劃出，全額歸縣（市）。（5）所得稅悉歸中央。（6）縣（市）的補助金，由中央核定撥給。

這次劃分，大大加強了中央財權(quán)，增大了財政統(tǒng)籌支配的力量，確保了國民政府對軍民的物資供應(yīng)。另一方面，縣自治財政也得到了一定的發(fā)展。到1944年，自治財政系統(tǒng)漸具規(guī)模?？h法定征收的營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、房捐、屠宰稅、筵席及娛樂稅，均已制定稅法，逐步推行，收入年有增加，1941年為12 443萬余元，1942年為33 393萬余元，1943年為81 627萬余元。此外，劃撥縣（市）國稅的金額，也年有增加，1942年為64 779萬余元，1943年為86 939萬余元，1944年為189 473萬余元。另外，縣自治財政通過清理公有款產(chǎn)和實施鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）造產(chǎn)等收入措施，預(yù)算收入規(guī)模不斷提高，1941年度為58 445萬余元，1942年度為168 741萬余元，1943年度為326 330萬余元。a江蘇省中華民國工商稅收史編寫組、中國第二歷史檔案館：《中華民國工商稅收史料選編》第一輯上冊，南京大學(xué)出版社1996年版，第804～806頁。

這次實行的兩級財政體制，作為戰(zhàn)時的一種特殊形式是必要的，但隨著形勢的變化，這種體制所存在的問題就愈加明顯。

三、國民政府戰(zhàn)后恢復(fù)三級財政體制

抗戰(zhàn)勝利后的第一年，仍實行兩級財政體制，地方財政仍以縣為單位。在此期間，國民政府曾對田賦、營業(yè)稅、印花稅等采取減免稅措施，但由于體制上的不合理，頓使地方財政發(fā)生了恐慌。這是因為田賦的一成五，營業(yè)稅的三成，原屬中央劃給縣（市）的財源，中央若將此等賦稅減免，則劃給地方的自然就隨之減少或停止?？h市政府經(jīng)費無著，勢必擅自征派，苛擾人民。盡管如此，由于經(jīng)濟不景氣，各地財政收支仍大有虧空。因此，地方一致要求改定國地收支系統(tǒng)，以適應(yīng)復(fù)興經(jīng)濟建設(shè)的客觀要求。于是1946年7月1日，國民政府修正公布了《財政收支系統(tǒng)法》，重新確立中央、省及院轄市、縣市及相當(dāng)縣市之局的三級財政體制。

根據(jù)修正的《財政收支系統(tǒng)法》，中央、省、縣財政收支劃分如下：

1.中央財政收入和財政支出。

（1）中央財政收入包括：①稅課收入：營業(yè)稅（院轄市收入的30%）、土地稅（縣市收入的30%和院轄市收入的40%）、遺產(chǎn)稅（50%）、印花稅、所得稅（分類所得稅及綜合所得稅）、特種營業(yè)稅、關(guān)稅（進(jìn)出口稅及噸稅）、貨物稅、鹽稅、礦稅（礦業(yè)稅及礦區(qū)稅）；②獨占及專賣收入；③國營工程受益費；④罰款及賠償收入；⑤規(guī)費收入；⑥信托管理收入；⑦國有財產(chǎn)售價收入；⑧國有營業(yè)盈余及事業(yè)收入；⑨收回資本收入；⑩捐獻(xiàn)及贈與收入；公債及賒借收入；協(xié)助收入；其他收入。

（2）中央財政支出包括：政權(quán)行使支出、國務(wù)支出、行政支出、司法支出、考試支出、監(jiān)察支出、教育文化支出、經(jīng)濟建設(shè)支出、衛(wèi)生支出、社會救濟支出、國防支出、外交支出、僑務(wù)支出、移植支出、財務(wù)支出、債務(wù)支出、公務(wù)人員退休及撫恤支出、損失支出、信托管理支出、補助支出、國營事業(yè)基金支出、其他支出，第二預(yù)備金。

2.省財政收入和財政支出。

（1）省財政收入包括：①稅課收入：營業(yè)稅（收入的50%）、土地稅（收入的50%）、契稅附加；②省工程受益費；③罰款及賠償收入；④規(guī)費收入；⑤信托收入；⑥省財產(chǎn)孳息收入；⑦財產(chǎn)售價收入；⑧省營業(yè)盈余及事業(yè)收入；⑨中央補助收入；⑩收回資本收入；捐獻(xiàn)贈與收入；公債及賒借收入；其他收入。

（2）省財政支出包括：政權(quán)行使支出、行政支出、教育文化支出、經(jīng)濟建設(shè)支出、衛(wèi)生支出、社會救濟支出、保安警察支出、移植支出、財務(wù)支出、債務(wù)支出、公務(wù)員退休及撫恤、損失支出、信托管理支出、協(xié)助補助支出、省營業(yè)基金支出、其他支出，第二預(yù)備金。

3.院轄市財政收入和財政支出。院轄市財政收入包括：稅課收入：營業(yè)稅（收入的70%）、土地稅（收入的60%）、契稅和契稅附加、遺產(chǎn)稅（中央劃撥15%）、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、營業(yè)牌照稅、筵席及娛樂稅；除造產(chǎn)收入外，其他的收入項目與省同。院轄市財政支出項目與省同。

4.縣市財政收入和財政支出。

（1）縣市財政收入包括：稅課收入：營業(yè)稅收入（省撥給50%）、土地稅（收入的50%）、契稅、遺產(chǎn)稅（中央劃撥的30%）、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、筵席及娛樂稅、特別課稅；其他的收入項目與院轄市同。

（2）縣市財政支出包括：政權(quán)行使支出、行政支出、教育文化支出、經(jīng)濟建設(shè)支出、衛(wèi)生支出、社會救濟支出、保安警察支出、財務(wù)支出、債務(wù)支出、公務(wù)員退休撫恤、損失支出、信托管理支出、協(xié)助補助支出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)臨時事業(yè)支出、縣市局營業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)造產(chǎn)基金支出、其他支出，第二預(yù)備金。

此次劃分，進(jìn)一步確立了中央、?。ㄊ校?、縣（市、局）三級財政體制，中央與地方系統(tǒng)分明，財政上已具均權(quán)之勢，這是國民政府成立以來，真正從財政支出和財政收入兩個方面，在法律上明確各級政府的財政收支范圍和權(quán)限。但從實踐來看，經(jīng)此次重新劃分后，大宗稅源仍為中央所有，原屬地方大宗的田賦則改為國地所共有，因而地方財政仍極度困窘，特別是省級財政分得的收入有限，根本無法維持，仍要依賴中央的大量補助。這說明了國地稅收劃分不切合實際。這次財政體制劃分有三個突出特點，也是實際執(zhí)行中產(chǎn)生不良后果的根源所在。一是財政收入的分配依然以加強中央集權(quán)為目標(biāo)，表現(xiàn)為重要的財政收入來源全部列為中央收入。二是省級財政受到削弱。省作為中央聯(lián)結(jié)縣市的紐帶，對于經(jīng)濟建設(shè)、教育文化、衛(wèi)生保健、社會救濟、警察保安等肩負(fù)著重要的職責(zé)，本著事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，省的事業(yè)發(fā)展需要相當(dāng)數(shù)量的財力來保證，但實際情形正好相反。三是縣級財政明確了收支范圍，增加了稅收來源，并有可增辟因地制宜的“特別課稅”，這也是中央為加強對縣的控制做出的必然安排。

事實上，三級財政體制雖然恢復(fù)，但因蔣介石不顧全國人民和平建國的愿望，悍然發(fā)動反共反人民的全面內(nèi)戰(zhàn)，造成財政支出急劇膨脹，并引起惡性通貨膨脹，不但省級財政走投無路，縣級財政也因內(nèi)戰(zhàn)的日益擴大及物價的狂漲，支出無法控制，收入逐漸減少，而無法改變財政困難的局面。在這種情況下，國地收支已非修訂財政收支系統(tǒng)所能解決，地方不敷之?dāng)?shù)，多賴中央政府增多紙幣給予補助。最終隨著國民政府在政治、軍事、經(jīng)濟上的全面崩潰，三級財政體制也不復(fù)存在了。

四、小結(jié)

國民政府時期，在處理中央財政與地方財政的關(guān)系中，采用了分稅制的方式，這應(yīng)當(dāng)說是一項重要的舉措。同時，也必須看到，國民政府時期的分稅制財政體制雖經(jīng)多次調(diào)整，但中央與地方的財政關(guān)系，始終未能真正處理好，中央集中財力過多，地方財政捉襟見肘。其主要原因就是加強中央集權(quán)。本來國民政府實行財政統(tǒng)一，加強中央財權(quán)，這本是汲取北洋政府時期國家分裂、財權(quán)旁落的歷史教訓(xùn)，無可厚非。但當(dāng)國民政府的政權(quán)結(jié)構(gòu)、政治體制過度中央集權(quán)化的情況下，財政收支的劃分必然要表現(xiàn)為首先考慮中央的財力，而將省、縣的利益放在次要的位置上。長此以往，地方財政非但不能促進(jìn)社會各項事業(yè)的進(jìn)步，而地方政府為維持其運轉(zhuǎn)必然要亂開財源，苛雜、攤派也就層出不窮。因此，總結(jié)國民政府分稅制財政體制的經(jīng)驗教訓(xùn)，就是要處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，合理地劃分國家與地方的收支范圍，充分調(diào)動中央與地方兩個方面的理財積極性，以更好地發(fā)揮各級政府的職能作用。

（略）

F812.9

A

2095-3151（2014）40-0022-05