中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院

李勇堅

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新研究

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院

李勇堅

黨的十八屆三中全會提出了“改革完善農(nóng)村宅基地制度”的戰(zhàn)略構(gòu)想。然而，宅基地制度的改革，不單純是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，更涉及“城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平與時際公平”問題，也涉及耕地保護與節(jié)約集約利用土地問題。本文在對我國宅基地制度的歷史沿革進行回顧的基礎(chǔ)上，對我國宅基地改革的典型試點方案進行了深入研究，并對宅基地放開流轉(zhuǎn)可能帶來的“土地資源浪費”、“適用范圍小”、“區(qū)域不公平”等問題進行了討論，并創(chuàng)新性地提出了“宅基地指標化”模式，即以權(quán)利替代實物，并引進市場化的交易機制，實現(xiàn)宅基地指標在全國范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)。研究表明，“宅基地指標化”有利于節(jié)約集約利用土地，在更大程度上體現(xiàn)社會公平，是解決宅基地問題的一種較為理想的方案。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)；制度創(chuàng)新；宅基地指標化

宅基地這一特定的土地使用方式，是我國土地制度的一個特殊安排。其基本特征是“兩權(quán)分離、一宅兩制、無償供給、限制交易”?！皟蓹?quán)分離”是指農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶長期擁有宅基地使用權(quán)，實行宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的制度?！耙徽瑑芍啤笔侵皋r(nóng)村宅基地制度與其之上的農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)制度不同。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，權(quán)利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權(quán)利；宅基地之上的房屋歸個人所有，擁有完全的所有權(quán)?！盁o償供給”是指宅基地以無償?shù)哪Ｊ竭M行實物配給，農(nóng)民只要符合法定條件就可以取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不需要支付任何費用。“限制交易”是指相關(guān)行政規(guī)章或政府政策文件都對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進行了嚴格的限制。這種制度架構(gòu)，在一定的歷史時期對保障農(nóng)民的居住權(quán)與農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，市場機制在資源配置中發(fā)揮了決定性作用，而宅基地使用權(quán)這種以無償取得、限制交易、排斥市場機制為特征的制度模式，不但損害了農(nóng)民的權(quán)益，使農(nóng)民盡管享有數(shù)百萬億元潛在價值的財產(chǎn)，卻無法獲得任何利益，也導致了土地的巨大浪費，并導致了城市房地產(chǎn)價格的暴漲。

因此，核心的問題是積極貫徹落實十八屆三中全會精神，對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行深入的制度創(chuàng)新。我們認為，“宅基地指標化”是未來宅基地制度創(chuàng)新重點。這個制度創(chuàng)新將宅基地分配與交易從實物向虛擬化轉(zhuǎn)變，擴大宅基地的經(jīng)濟功能，使其實現(xiàn)保障功能、維穩(wěn)功能與財產(chǎn)功能的統(tǒng)一。當前，我國《土地管理法》的修改工作正在有序進行，*《〈土地管理法〉將進行全面修改》，網(wǎng)易新聞中心，http://news.163.com/13/1127/00/9EL7FRUD00014Q4P.html。因此，應(yīng)利用法律修改的機會，對宅基地使用權(quán)制度進行重構(gòu)。

本文按照以下方式進行組織：第一部分對宅基地的概念及特征、我國宅基地制度的歷史沿革、所存在的問題進行了剖析，研究指出，我國宅基地制度由于在立法思想上過分強調(diào)其保障功能，而忽略其權(quán)利特征與財產(chǎn)功能，已造成了較多的問題；第二部分對現(xiàn)有的宅基地改革試點方案進行了評述，研究指出，現(xiàn)有的改革強調(diào)了宅基地的流轉(zhuǎn)功能，但是忽略了改革帶來的土地浪費以及社會不公等問題；第三部分提出了“宅基地指標化”制度創(chuàng)新方案，研究指出，宅基地指標化是一種既能提高宅基地效率又能實現(xiàn)社會公平的制度，是解決宅基地問題的一種重要創(chuàng)新。第四部分是本文的結(jié)論。

一、我國宅基地制度的歷史沿革及其所存在的問題

(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念及特征。

農(nóng)村宅基地是中國農(nóng)村土地制度特定的概念，*傳統(tǒng)的大陸法系國家有地上權(quán)的規(guī)定，但沒有宅基地之說?！罢痹谖覈鴤鹘y(tǒng)的語境里，不但包括房屋，還包括被民間或國家所認可的一定范圍內(nèi)的與房子有關(guān)的那塊土地。參閱陳小君、蔣省三：《宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》，載于《管理世界》2010年第10期。宅基地作為專用法律術(shù)語，最早見于1962年9月27日通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，之前一般使用“地基”一詞，但迄今為止，法律并沒有對其作出確切的定義。國外類似研究主要關(guān)注的是農(nóng)村居民點或城鄉(xiāng)邊緣帶的用地及農(nóng)村功能改變等問題，研究內(nèi)容涉及農(nóng)村居民點或城鄉(xiāng)邊緣帶用地變化狀況及影響因素，耕地保護以及規(guī)劃、計劃等政策干預(yù)管制措施對農(nóng)村居民點增長控制的效果，鄉(xiāng)村土地整理等方面。

一般認為，農(nóng)村宅基地是僅限本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，按照法律法規(guī)規(guī)定標準享受使用，用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地。*《農(nóng)村宅基地》，360百科，http：//baike.so.com/doc/355226.html。這實質(zhì)上說明了四個方面的問題：一是宅基地的使用主體具有特定性，即本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員；二是宅基地有著特定的標準；三是用途具有特定性，即只能用于建造自己居住的房屋；四是土地性質(zhì)是農(nóng)村集體所有土地。在實務(wù)界，還強調(diào)了宅基地使用的集體所有特性。

在外延上，農(nóng)村宅基地既包括了曾經(jīng)建有房屋的土地、也包括曾經(jīng)建過房屋但是已經(jīng)荒廢的土地和提前流出來用作宅基地的土地這三種類型。但是，宅基地具體范圍包括哪些，在具體工作過程中仍然有爭議。在全國范圍內(nèi)，缺乏對宅基地使用范圍的明確界定標準。在地方上，有一些參照性的規(guī)定，例如，在北京，按照《地籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(北京市地方標準)的規(guī)定，宅基地使用權(quán)界址線應(yīng)依據(jù)用地批準界線進行設(shè)定。沒有批準界線的，以墻為界標物的，原則上按墻基設(shè)定。

在整體功能上，農(nóng)村宅基地既是農(nóng)民的居住消費場所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟的組成部分，承載著農(nóng)民生產(chǎn)、生活、生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化等多種功能，在現(xiàn)有的制度架構(gòu)下，宅基地不具備投資價值，這是它與城市房產(chǎn)制度最根本的區(qū)別所在。

“宅基地使用權(quán)”是一個概念上比較模糊的術(shù)語。我國《物權(quán)法》在第一百五十二條中使用“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”一詞，但對其概念并未加以明確，對其外延與內(nèi)涵均沒有進行明確規(guī)定。在權(quán)利性質(zhì)上，《物權(quán)法》最終按用途分類，將宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)分別設(shè)章放在用益物權(quán)編之中，規(guī)定宅基地使用權(quán)為一種特殊的用益物權(quán)。*《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施?！?/p>

從現(xiàn)有的規(guī)范性文件看，《中華人民共和國國家標準土地基本術(shù)語》(GB1719231—2003)對“宅基地使用權(quán)”給出的定義為：“經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)?！?/p>

從理論上看，目前民法學界對農(nóng)村宅基地使用權(quán)概念的界定也只是停留在理論上的探究，學者們在界定與歸納“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”概念時也是各執(zhí)己見，如盲人摸象，未能全面再現(xiàn)其真正含義。綜合各類學術(shù)及實務(wù)觀點，我們認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施并對其行使占有、使用的用益物權(quán)。*孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》，法律出版社2003年版，第221頁。但是，孫憲忠沒有強調(diào)農(nóng)村宅基地的特殊性。宅基地制度作為我國特有的一項土地制度，具有以下特征：

1.用益物權(quán)屬性。我國《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)加以規(guī)定。但是農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度作為一項特殊的土地權(quán)利種類，它又是一種獨特的用益物權(quán)，具有其單獨具有的物權(quán)屬性。

根據(jù)物權(quán)法原理及《物權(quán)法》第117條的規(guī)定，用益物權(quán)是權(quán)利人對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，用益物權(quán)具有占有、使用和收益3項權(quán)能。但是，對于宅基地的收益問題，在實務(wù)中有著很多限制。*例如，我國現(xiàn)行法律政策的相關(guān)規(guī)定，宅基地不能進行抵押(《擔保法》第37條)，其出租也受到了很大的制約(《土地管理法》第62條)。

2.主體具有特定身份性。從現(xiàn)有的法律政策規(guī)定看，由于宅基地使用權(quán)具有福利保障性，享有這種福利的主體只能是本集體經(jīng)濟組織的成員。因此，有權(quán)取得宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村民，其他人或組織不能成為宅基地使用權(quán)的主體。

從這一屬性看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是與市場經(jīng)濟規(guī)律和資源優(yōu)化配置相違背的，而是一種計劃配置的模式。

3.取得的無償性。根據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定，農(nóng)民只要符合法定條件就可以申請取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不需要支付任何費用。這是因為宅基地制度設(shè)立的初衷就是為了給農(nóng)民提供住宅福利，是國家給農(nóng)民的基本生活保障，因而使得其合理地具有了無償使用的法律特征。*陳建：《中國土地使用權(quán)制度》，機械工業(yè)出版社2003年版，第171頁。

4.使用期限的長期性?，F(xiàn)行的法律政策對宅基地的使用期限并沒有進行明確的規(guī)定。根據(jù)學術(shù)界與實務(wù)界通常的理解，宅基地的使用期限是長期的。這一點與城市國有土地使用權(quán)的期限性質(zhì)具有明顯的區(qū)別。

(二)農(nóng)村宅基地的歷史沿革。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度歷經(jīng)了一個相當長的形成和發(fā)展的歷史過程，起源于社會主義三大改造時期，經(jīng)過人民公社化運動之后，相關(guān)制度進一步完善，最終形成了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。自從改革開放后，我國宅基地制度也有一些變化，從本質(zhì)上看，這些變化的核心在于禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地，這是朝非市場化方向的一種倒退。

1.土地改革初期的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

(1)初級合作社時期的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。在新中國成立之后，我國開始建立農(nóng)民私人所有的土地制度。根據(jù)1950年的《土地改革法》，*《土地改革法》明確規(guī)定，“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制”。土改之后農(nóng)民仍然擁有宅基地的所有權(quán)，農(nóng)民可以買賣、出典、出租及繼承，農(nóng)民根據(jù)法律的規(guī)定取得相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書。從總體上看，土地改革法有這么幾個特點：一是在制度設(shè)計上，嚴格按照保障農(nóng)民居住權(quán)理念設(shè)計；二是在分配方式上，以農(nóng)民個人為單位、平均分配、無償取得；三是確定了農(nóng)民對土地和房屋的所有權(quán)人地位，允許其買賣、出租、抵押等，農(nóng)民享有對耕地和宅基地近乎“完全”的所有權(quán)。*王旭東：《中國農(nóng)村宅基地制度研究》，財政部財政科學研究所，2010年，博士論文。

(2)高級合作社時期的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。1956年6月30日通過的《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》第16條第2款規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”。由此可以看出，農(nóng)民仍然擁有宅基地的所有權(quán)。章程同時又規(guī)定了“公社的成員需要地基修新房的或者需要修墳地的，由公社想辦法解決”。從這一時期的實踐看，農(nóng)民仍對宅基地有完全的自由支配權(quán)和處置權(quán)。但是，高級合作社為社員分配宅地的規(guī)定標志著宅基地使用權(quán)制度開始萌芽。

2.人民公社時期的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。在人民公社時期，農(nóng)民原有的宅基地仍然屬于農(nóng)民所有，但是，對農(nóng)民加入公社之后重新再建新房所占用的宅基地的所有權(quán)歸屬進行了約定，即新分配的宅基地屬于集體所有。在進入到人民公社后期，農(nóng)民私人土地轉(zhuǎn)為集體所有，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)從而也由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，集體組織無償取得了農(nóng)民土地所有權(quán)。基于這一事實，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過無償提供宅基地滿足農(nóng)民合理的居住需求實際上是作為對農(nóng)民的一種補償。*姜愛林、陳海秋：《新中國50多年來宅基地立法的歷史沿革》，載于《理論學刊》2007年第12期。

《農(nóng)村人民公社條例修正草案》的規(guī)定基本明確了集體組織對于農(nóng)村宅基地享有所有權(quán)，并明確了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的設(shè)立規(guī)則。1963年發(fā)布的《關(guān)于社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》(下稱《通知》)對宅基地使用權(quán)的內(nèi)容、設(shè)立、流轉(zhuǎn)等問題做出了詳細的規(guī)定，我國宅基地使用權(quán)制度在此基礎(chǔ)之上初步形成?！锻ㄖ芬?guī)定：“(一)公社成員所擁有的宅基地，不管是否有建筑物，都應(yīng)當屬于集體所有，一律都不允許買賣和出租。但是公社成員依舊可以使用，生產(chǎn)隊必須保護公社成員的使用權(quán)，不能隨意變動；(二)依附在宅基地上的物品，社員有處分的權(quán)利。當房子由社員賣出后，房主也相應(yīng)的獲得宅基地的使用權(quán)，但是宅基地的所有權(quán)還是歸生產(chǎn)隊所有；(三)社員需要建新房但又無宅基地時，社員主動向公社提出申請，然后由公社召開會議進行討論是否同意，公社發(fā)布通知由生產(chǎn)隊一并幫助解決，但嚴禁動用耕地，盡量利用閑散的土地?！?978年12月《農(nóng)村人民公社工作條例》(試行草案)明確指出：“農(nóng)村土地包括宅基地一律不準出租和買賣?！睂φ氐霓D(zhuǎn)讓問題進行了重申。

3.改革開放后的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。改革開放以來，對農(nóng)村宅基地的改革主要是在對原有制度進行修補，對農(nóng)村宅基地制度的市場化改革完全停滯。因此，宅基地領(lǐng)域也成為改革開放以來市場化改革努力最小的部門。

第一，強化了對農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓限制。1981年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》里指出：“農(nóng)村建房用地，必須統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地?！辈⒅厣贽r(nóng)村社隊的土地都歸集體所有。分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，既不準出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。也不準在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。我國《土地管理法》的數(shù)次修訂都強化了對基本農(nóng)田和有限的耕地資源的保護，宅基地使用權(quán)的審批制度作出了嚴格規(guī)定。

第二，對城市居民購買農(nóng)村宅基地進行了禁止性規(guī)定。*簡單禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房，不利于城鄉(xiāng)人口的雙向流動，不利于農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，一方面由于農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)價值不能實現(xiàn)，制約了進城農(nóng)民定居，加大了城市發(fā)展壓力和管理難度；另一方面也制約了城市居民回流農(nóng)村進行創(chuàng)業(yè)，同時，將農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓限制于集體組織內(nèi)部，也人為增加了城市居民和農(nóng)村居民擇居上的不公平性(即村民可到城市買房而城市居民沒有這樣的資格)和房產(chǎn)處置上的不公平性。限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定也違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、消除二元體制的大政策，嚴重侵害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，不利于社會進步。因為從城鎮(zhèn)房地產(chǎn)制度上看，基于土地國家所有基礎(chǔ)上的城市房屋，居民只有使用權(quán)，卻能自由流轉(zhuǎn)，而集體宅基地的使用權(quán)卻不能隨房屋流轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移，這顯然是維護了城鄉(xiāng)差別、歧視農(nóng)民的二元體制。

在1999年之前，我國對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地是允許的?！冻擎?zhèn)個人建造住宅管理辦法》第四條規(guī)定，城鎮(zhèn)個人建造住宅需要征用土地的，必須按照國家有關(guān)規(guī)定，辦理征地手續(xù)，禁止任何單位和個人未經(jīng)批準擅自占地建造住宅。1986年《土地管理法》對城鎮(zhèn)居民使用宅基地的相關(guān)規(guī)定進行了細化，提出：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費。1991年《土地管理法實施條例》就城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)村宅基地的程序進行了明確：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應(yīng)當經(jīng)其所在單位或者居民委員會同意后，向土地所在的村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織提出用地申請。使用的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村民代表會或者村民大會討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準；使用的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準。

基于這些規(guī)定，我國司法實踐也認可了宅基地向城市居民轉(zhuǎn)讓的行為。最高人民法院審判委員會1984年8月30日討論通過的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》第60條規(guī)定：“村鎮(zhèn)公民之間由于買賣房屋轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)而發(fā)生的糾紛，應(yīng)根據(jù)國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》中規(guī)定的審查、批準手續(xù)辦理?！钡?4條規(guī)定：“公民在城鎮(zhèn)依法買賣房屋時，該房屋宅基地的使用權(quán)應(yīng)隨房屋所有權(quán)一起轉(zhuǎn)歸新房主使用?！边@兩條規(guī)定確立了兩個原則：一是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移需要有規(guī)定的審查批準手續(xù)；二是地隨房走的原則。

進入20世紀90年代后期之后，隨著城市房地產(chǎn)市場的發(fā)展，對城鎮(zhèn)居民使用或者購買農(nóng)村宅基地進行了禁止性規(guī)定。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中明確指出：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定：“改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。各地要采取有效措施，引導農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中?！?007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：“農(nóng)村住宅只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。”

(三)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的缺陷及其所帶來的問題。

從我國宅基地制度設(shè)立的本意看，由于過分強調(diào)保障功能、維穩(wěn)功能，將法律的權(quán)利保護與政治任務(wù)進行混淆，漠視宅基地的財產(chǎn)功能與資本功能，加上地方政府對建設(shè)用地市場的壟斷意愿，導致了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場不能發(fā)育，土地資源浪費嚴重。

1.過分強調(diào)保障功能導致宅基地使用權(quán)性質(zhì)模糊。在保障功能導向的制度設(shè)計思想下，宅基地使用權(quán)實質(zhì)上成為了一種實物配給的生活保障。而為了保障集體所有制，這種配給制又不完全，加上政府對建設(shè)用地市場壟斷的強烈意愿，導致了宅基地使用權(quán)性質(zhì)的模糊性。

第一，把保障功能與維穩(wěn)功能混淆，導致農(nóng)村宅基地使用權(quán)性質(zhì)模糊。農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體所有即勞動群眾集體所有，但使用權(quán)屬于個人所有。這個使用權(quán)屬于什么性質(zhì)，在法律上難于界定。從制度設(shè)計的本意看，宅基地使用權(quán)被當做了一種解決居住權(quán)的實物保障，其保障功能沖淡了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，并使其經(jīng)濟功能基本喪失。

第二，將實物保障與其他保障混淆，把初次保障與再次保障混淆。從權(quán)利保障看，現(xiàn)有的宅基地制度強調(diào)了實物保障與初次保障，并將實物保障與初次保障作為唯一的一種保障制度設(shè)計。在具體實施過程中，體現(xiàn)為對宅基地的無償分配、限制轉(zhuǎn)讓、限制面積等多種措施。其弊病在于降低了農(nóng)村宅基地的使用效率，削弱了宅基地的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，從而在保障農(nóng)民生存權(quán)的同時漠視了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的重構(gòu)應(yīng)當兼顧生存與發(fā)展，應(yīng)將生存保障性的范圍局限于農(nóng)民基于其集體經(jīng)濟組織成員身份而無償獲得宅基地的分配即宅基地的原始取得方面，此后應(yīng)當弘揚宅基地的財產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)，通過流通使其效率最大化。

第三，對宅基地收益權(quán)漠視。宅基地屬于民法中的不動產(chǎn)，為集體所有。宅基地使用權(quán)是一種在集體所有的土地上創(chuàng)設(shè)繼受的用益物權(quán)。但是，這種用益物權(quán)所強調(diào)的是，對實物的占有與使用。從相關(guān)規(guī)定看，宅基地使用權(quán)是權(quán)利人對集體所有的土地的占有與使用的權(quán)能，但并沒有明確規(guī)定是否享有收益權(quán)。其他法律法規(guī)卻對宅基地的抵押、出租等進行限制性規(guī)定，導致在實踐管理中，缺乏對宅基地收益權(quán)的相關(guān)保護，使其收益權(quán)無法得到落實。

2.過分強調(diào)維穩(wěn)功能導致宅基地流轉(zhuǎn)不暢通，資本功能不能得到很好體現(xiàn)。出于對宅基地使用權(quán)維穩(wěn)功能的考慮，現(xiàn)有的法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都作出了非常嚴格的限制。這種限制，使我國宅基地交易市場的交易量相對于城市國有土地及商品房來說，交易量非常小。因此，宅基地及其上的附著物，作為農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，并未能在農(nóng)民進城、實際城鎮(zhèn)化的過程中，發(fā)揮資本功能。

宅基地流轉(zhuǎn)不暢通的情況，違反了市場經(jīng)濟鼓勵交易的原則。在市場經(jīng)濟下，鼓勵交易是提高效率、增進社會財富積累的手段，這不僅是因為只有通過交易才能滿足不同的交易主體對不同的使用價值的追求；滿足不同的生產(chǎn)者與消費者對價值的共同追求，而且因為只有通過交易的方式，才能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、實現(xiàn)資源的最有效利用。根據(jù)科斯定律，在交易成本不為零的情況下，為了保障最大經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，就要利用法律來“以重現(xiàn)市場和復制市場”，也就是要強調(diào)要運用法律將財產(chǎn)權(quán)利重新分配給通過市場交換可以得到它們的那些人。正如波斯納所言，權(quán)利“轉(zhuǎn)讓給某些更有效使用他的人”。*R.波斯納：《法律的經(jīng)濟分析》，中國大百科全書出版社1996年版，第41頁。

3.公權(quán)力過度介入導致效率低下、浪費嚴重。作為一種社會福利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是基于集體經(jīng)濟組織成員資格，而非通過市場行為交易。農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)主要是通過行政審批的方式，其獲得成本基本為零，這激起了農(nóng)民盡可能多占宅基地的欲望。在實際管理過程中，農(nóng)村宅基地取得的監(jiān)管措施并不嚴格，批少占多，建新房也拒不交出閑置下來的老宅基地，占有多處宅基地等現(xiàn)象比較普遍，加之農(nóng)房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，導致一戶多宅和超標占地現(xiàn)象較為普遍，土地浪費嚴重。

2012年3月底發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》認為，中國農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴重。經(jīng)綜合測算與評估表明，若按照分批推進城鎮(zhèn)化情景，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝。根據(jù)九三學社發(fā)布的調(diào)查報告，我國農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度在減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加，農(nóng)村每年建房占地200萬畝左右，農(nóng)民建房投入每年達到數(shù)千億元。*《中國農(nóng)村宅基地面積年增1% 四分之一住房常年無人居住》，http：//jiangsu.china.com.cn/html/jsnews/gnxw/70296_1.html。這些巨大的浪費，都是因為宅基地使用權(quán)市場建設(shè)過程中，公權(quán)力介入過深，使老百姓無法理性地作出決策。

4.權(quán)利不完全導致了經(jīng)濟效能無法發(fā)揮出來。據(jù)估算，2010年我國農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬公頃，即2.46億畝，這2.46億畝中，大部分土地(約2億畝)屬于農(nóng)村宅基地。而據(jù)國土資源部公布的消息，2013年全國土地出讓面積和合同成交價款分別為143 569萬平方米和4.1萬億元，每畝的價格約為190萬元。也就是說，這2億畝宅基地的價值超過300多萬億元。但是，由于現(xiàn)有的體制桎梏，這百萬億元價值的資產(chǎn)基本屬于沉寂狀態(tài)。根據(jù)《2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2013年，我國農(nóng)村居民人均純收入8896元，按7億農(nóng)民計算，農(nóng)民辛苦一年所獲得的純收入約為6.2萬億元。而價值超過300多萬億元的宅基地，如果實現(xiàn)年回報率5%，就可以達到15萬余億元，這部分收入落實到農(nóng)民手中之后，我國城鄉(xiāng)差距將大幅度縮小。但是，實際上，在農(nóng)民的整體收入中，來自財產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，這和農(nóng)民擁有的巨量潛在財產(chǎn)是非常不相稱的。

二、現(xiàn)有農(nóng)村宅基地改革思路檢討

從我國宅基地使用權(quán)改革方向看，自黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益，允許農(nóng)民參與集體土地開發(fā)的非公益項目”，到十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”，全國各地都積極進行了宅基地制度改革的各種試點。

(一)各地宅基地改革試點的思路分析。

在中央提出農(nóng)村建設(shè)用地改革大方向的前提下，各地結(jié)合中央提出的方向性規(guī)定，各地對宅基地改革進行了探索。

1.成都市農(nóng)村土地綜合改革模式。成都作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試點地區(qū)，對農(nóng)村宅基地改革進行了大量的探索。

在成都，首先作出探索的是溫江自2006年開始試點的“雙放棄”模式。*② 郭曉鳴等：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革——基于成都實驗區(qū)的實證研究》，科學出版社2012年版，第53頁?！半p放棄”指放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)溫江市鼓勵農(nóng)民城鎮(zhèn)化并加入社會保險的兩個實施細則規(guī)定，溫江市不以耕地收入為主要收入的農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)后，可以在一定面積范圍內(nèi)(一般為四十五平方米)按照安置價格購買城市住房并取得城鎮(zhèn)戶口和社會保險。②溫江市在農(nóng)村地區(qū)建立股份經(jīng)濟合作社，將這些農(nóng)民自愿放棄的集體所有的宅基地和耕地股權(quán)化，將農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)股份化，農(nóng)民自動成為股東，政府或者企業(yè)將這些宅基地和耕地在不改變原性質(zhì)和用途的情況下建立商業(yè)用房用于出租。將所得收益進行兩次分配。首先按照出租成本對農(nóng)民進行首次分配，然后在提取了公積金和風險基金后按照紅利和股權(quán)對農(nóng)民再次進行分配，保障了失地農(nóng)民的生活。*在實施過程中，溫江區(qū)按照“大統(tǒng)籌、大集中”的思路，對農(nóng)民“雙放棄”后的宅基地和耕地實施整理，推進土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。主要針對已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非農(nóng)收入、又有宅基地和耕地的農(nóng)戶，申請雙放棄后由當?shù)卣块T進行核查批準后獲得一定補償，入住政府出資統(tǒng)一建設(shè)的集中居住點，戶口變成居民，進入失地農(nóng)民社保系統(tǒng)。為確?！半p放棄換社保”工作的持續(xù)性，溫江區(qū)強化配套措施。一是實施“安居工程”，確保農(nóng)民進城有去處。2006年開始，該區(qū)啟動并建設(shè)新居工程和新型社區(qū)，吸納入城農(nóng)民。轉(zhuǎn)移農(nóng)戶可按政府規(guī)劃要求在全區(qū)范圍內(nèi)購買集中居住區(qū)的定向安置居住房，人均35平方米以內(nèi)的按安置價購買，每平方米與商品房的差價由區(qū)政府補貼給接收鄉(xiāng)(鎮(zhèn));進城自主購房的，人均35平方米以內(nèi)按所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))定向安置居住房安置價與成本價的差價給予補貼，應(yīng)征的個人購房契稅由區(qū)政府全額補貼，并免收產(chǎn)權(quán)登記費。二是實施“樂業(yè)工程”，保障遷居農(nóng)民住得穩(wěn)。加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓，推行培訓券等補貼辦法，擴大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓陽光工程實施規(guī)模，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗和適應(yīng)城市生活的能力。這種模式建立在宅基地開發(fā)價值較大的基礎(chǔ)上。

2008年“5·12”地震之后，成都推出了“宅基地上聯(lián)建房屋模式”。根據(jù)成都市出臺的《關(guān)于促進房地產(chǎn)業(yè)恢復發(fā)展扶持居民安居置業(yè)的意見》和《成都市關(guān)于堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建的意見》等文件，鼓勵社會力量參與災(zāi)后農(nóng)房的聯(lián)建，即由受災(zāi)村民提供自己的宅基地同出資人聯(lián)合，完成農(nóng)房修建，政府按照投資者和農(nóng)戶的建設(shè)約定分割辦理土地使用證、房產(chǎn)證，保證雙方權(quán)益。其具體操作程序是，農(nóng)民以本戶宅基地使用證向所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出聯(lián)合建房申請，經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意后，將其合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余的集體建設(shè)用地交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行流轉(zhuǎn)；農(nóng)戶與聯(lián)建方建房選址經(jīng)地質(zhì)災(zāi)害危險性評估合格后，按規(guī)劃許可及規(guī)劃用地條件和流轉(zhuǎn)合同實施聯(lián)合建設(shè)；待聯(lián)合建房竣工驗收合格后，農(nóng)戶和聯(lián)建方共同向市(縣)國土資源局提出土地登記申請，市(縣)國土資源局對農(nóng)戶的原宅基地使用證進行變更，對農(nóng)戶仍頒發(fā)宅基地使用證，土地用途為住宅；為聯(lián)建方頒發(fā)集體建設(shè)用地使用證，土地用途為非住宅，土地使用年限參照國有建設(shè)用地出讓年限確定。由于出資的聯(lián)建方一般為城里人，事實上已經(jīng)變相突破了宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的規(guī)定，聯(lián)建方取得房屋所有權(quán)后，其轉(zhuǎn)讓不應(yīng)再受到限制。由于這種模式可能導致變相的房地產(chǎn)開發(fā)，已于2009年年底被叫停。

聯(lián)建政策被叫停之后，2009年，成都推動了土地銀行模式，“土地銀行”具體運作模式是指政府出面組織，把某一區(qū)域農(nóng)民的承包地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，以及“拆院并院”之后的農(nóng)民宅基地使用權(quán)分類整合，“零存整貸”，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；纬?。2009年之后，在成都一些區(qū)市縣，農(nóng)房已經(jīng)被默許在本行政區(qū)域內(nèi)自由交易，但其購買對象限定在本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民。在積極試點宅基地流轉(zhuǎn)的同時，成都還在“兩房一權(quán)”抵押融資等方面進行了新的突破。*兩權(quán)一房包括土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋。農(nóng)村房屋抵押融資的前提條件是借款人要保證設(shè)定抵押的房屋依法償債后有適當?shù)木幼鏊翼氄鞯盟谵r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意。在整體思路上，成都市對以“兩權(quán)”的抵押融資做了“三不”的限制，即不轉(zhuǎn)移土地占有、不改變土地用途、不改變土地所有權(quán)性質(zhì)。此外，集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押融資還附加了所在集體經(jīng)濟組織同意的要求(依法流轉(zhuǎn)后取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)除外)。農(nóng)村房屋抵押融資則以“一保一同”為前提條件，即借款人要保證設(shè)定抵押的房屋依法償債后有適當?shù)木幼鏊?，且須征得所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意。成都市文件要求，必須確保借款農(nóng)民失去抵押房屋后，依然有適當?shù)木幼鏊Ｔ谵k理農(nóng)村房屋抵押時，宅基地使用權(quán)需變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)。

2.重慶農(nóng)村土地交易模式。重慶在宅基地改革方面最有特色的是“地票模式”。

地票置換模式是指經(jīng)過合理規(guī)劃，農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上將自己的宅基地使用權(quán)等集體所有權(quán)的土地置換為貨幣、房產(chǎn)及其他更小面積宅基地等。政府或者企業(yè)將農(nóng)民的宅基地進行復墾，使之成為耕地，在保持原有所有權(quán)和用途不變的前提下增加建筑用地功能。經(jīng)過有關(guān)土地管理部門驗收合格后頒發(fā)地票，一張地票即代表一份建設(shè)用地指標。2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所成立，宅基地置換所獲得的地票可以在土地交易所公開拍賣上市交易。

這使地票具有高流通性，交易面廣，價格平等的優(yōu)點。但是，地票模式的核心在于交易所得的收益如何分配呢？在實踐中，宅基地置換所得收益中小部分用于交易成本，大部分由于對換地農(nóng)民的住房補償和購買新房的補貼以及上繳集體經(jīng)濟組織的費用。但這種置換方式是以農(nóng)村土地置換出建設(shè)用地為前提，監(jiān)督不到位可能會造成土地用途改變。

3.天津宅基地換房模式。宅基地換房指在國家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅持承包責任制不變、可耕土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計和建造有特色，適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。目前，對“宅基地換房”尚無一個嚴格的法律定義，從全國各地的操作實踐來看，大都是采取如下兩種方式運行的：一種是在土地利用總體規(guī)劃范圍之內(nèi)，為了節(jié)約集約用地，將分散的自然村落撤并，引導村民集中居住，將村民原先分散的宅基地置換出來，重新在集體所有的土地上另辟新址建房；另一種是在政府主導下，農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。目前，上海、天津、嘉興、成都等地都在進行宅基地換房的試點工作，比較有代表性的是天津模式。天津"宅基地換房”的方式是村民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進行復耕，而節(jié)約下來的土地整合后再通過招標、拍賣、掛牌等方式出售，用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。新的小城鎮(zhèn)，除了村民的住宅區(qū)外，還規(guī)劃出一塊商務(wù)區(qū)或經(jīng)濟功能區(qū)，用未來這部分土地的出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金和增加就業(yè)崗位，并用于農(nóng)民的社會保障，把農(nóng)民也納入社會保障體系之內(nèi)。“宅基地換房”后，耕地并沒有減少，原有的農(nóng)民土地承包關(guān)系沒有改變，農(nóng)民仍可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或是將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。天津宅基地換房項目的資金來源是先以土地出讓收益權(quán)質(zhì)押方式由銀行貸款解決，而置換出的經(jīng)營性用地以招標拍賣掛牌有償出讓，政府收益部分(財政稅收)返還于小城鎮(zhèn)建設(shè)。

宅基地換房、集中居住后，村民的原房屋價值得以大幅度體現(xiàn)，村民的財產(chǎn)性收益增加，有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)一體化進程，盤活土地資源，解決農(nóng)村就業(yè)，改善村民居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量。但此種模式也有較多問題。比如：農(nóng)民集中居住后，水、電、氣、物業(yè)服務(wù)費等生活成本增加，集中居住區(qū)可能離承包地較遠，村民的交通等成本也相應(yīng)增加，耕作變得不盡方便。同時，村民原有的一些家庭產(chǎn)業(yè)經(jīng)營在集中居住后也變得不可能，部分農(nóng)民的家庭收入可能下降。此外，集中居住區(qū)的房屋是安置給特定的農(nóng)民，禁止從事變相的房地產(chǎn)開發(fā)，但在各地實際運行過程中，集中居住修建的房屋除了安置農(nóng)民外，往往還有剩余，一些建設(shè)單位將其對外出賣，獲取利潤。在適用范圍上，宅基地置換、集中居住這種方式并不適合在全國推廣，它主要適用于經(jīng)濟較發(fā)達的城鄉(xiāng)結(jié)合部，或是有產(chǎn)業(yè)支撐的村落。

(二)試點過程所獲得的經(jīng)驗。

從現(xiàn)有的試點看，讓宅基地動起來、活起來，是現(xiàn)有宅基地制度改革的一個重要方向。其核心在于“農(nóng)村宅基地的實物流轉(zhuǎn)制度設(shè)計”。由于現(xiàn)有的法律政策限制，大部分試點都沒有明確宅基地可以直接上市流通，而是以各種名義實現(xiàn)宅基地的轉(zhuǎn)讓。通過試點，獲得了寶貴的經(jīng)驗。

1.試點證明了農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革不會引發(fā)大規(guī)模的社會問題。現(xiàn)有的宅基地政策在限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，主要是基于以下三點考慮：

第一，避免農(nóng)民受到強勢群體的掠奪。這種觀點認為，開禁農(nóng)村宅基地交易，真正的受益者不是普通的農(nóng)民，而是中國社會的強勢群體，包括有本事分到多處或超標準宅基地的農(nóng)民，有能力在農(nóng)村買地蓋房的城里人，還有從事房地產(chǎn)的行業(yè)的商人、掮客和投機者等。

通過試點，可以發(fā)現(xiàn)，只要不存在強買強賣，交易是雙方都有獲益的。我國農(nóng)民經(jīng)過了二十多年的市場經(jīng)濟洗禮，農(nóng)產(chǎn)品市場化生產(chǎn)經(jīng)營也有了三十多年歷史，已漸漸適應(yīng)了市場規(guī)則，那種認為農(nóng)民不懂市場規(guī)則的觀念已落后于經(jīng)濟社會生活的現(xiàn)實。相反，由于限制農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，普通農(nóng)民因為其宅基地無法流通而使房屋價值也受到低估，更因為其強烈的身份屬性而限制了其遷徙和轉(zhuǎn)化為城市人口的自由。農(nóng)民要實現(xiàn)宅基地的價值，只有坐等拆遷一條路，而拆遷往往只發(fā)生于城市近郊區(qū)，而且也是農(nóng)民受到損害一個重要方面。

因此，以避免農(nóng)民受到強勢群體的掠奪而禁止宅基地流轉(zhuǎn)的說法并不能成立。

第二，避免農(nóng)民流離失所，農(nóng)村社會出現(xiàn)動蕩。這種觀點認為，如果允許農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，一旦農(nóng)民進城打工無法在城市立足就會流離失所。從已有試點看，各地雖然模式不一，但是，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)之后，并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的社會問題。也就是說，禁止農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的立法出發(fā)點，即維護社會穩(wěn)定，或者避免農(nóng)民流離失所，都不能成立。這為下一步全面推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新打消了政治顧慮。

第三，為了實現(xiàn)政府對土地一級市場的壟斷，獲得資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國通過限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，確保了地方政府作為建設(shè)用地一級市場唯一供應(yīng)者，使土地價格一路走高。地方政府通過土地交易獲得了巨額的資金，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個方面提供了財源。但是，事實證明，這種政策已造成了我國城市化過程中房價高企、社會不公、半城市化等諸多問題。通過各地試點案例分析，通過宅基地使用權(quán)制度改革，使農(nóng)民真正落戶城市，穩(wěn)定房地產(chǎn)供應(yīng)與需求，能夠為社會經(jīng)濟發(fā)展帶來更大的利益。

綜上所述，試點的經(jīng)驗表明，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的社會后果的擔憂并不能成立。

2.宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新過程中，可以通過制度設(shè)計，農(nóng)民的利益能夠得到很好地保護。例如，在成都與重慶的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的利益得到了較好地保護。而確權(quán)、頒證等基礎(chǔ)工作，對搞好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要意義。尤其是在試點過程中，通過確權(quán)、頒證，解決了農(nóng)村宅基地的邊界問題，明確了宅基地的測量規(guī)范、范圍等實際操作問題，為大規(guī)模的普及宅基地流轉(zhuǎn)提供了充分的工作經(jīng)驗。

3.宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新，需要建立各種配套措施。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新，涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)培訓、最低生活保障、住房保障等問題。在試點過程中，各地都出臺了配套政策措施。又如，重慶的宅基地流轉(zhuǎn)，制訂了一系列的配套措施，使宅基地流轉(zhuǎn)能夠順利進行。以九龍坡為例，在農(nóng)民變市民后的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)培訓、最低生活保障等問題上，九龍坡區(qū)的農(nóng)民與城市人一樣，享受到各項社會保障制度。一是子女入學。區(qū)教委以農(nóng)民變市民人員實際居住地就近安排其子女入學。其子女在九龍坡入學的，繼續(xù)享受農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補”政策。二是就業(yè)扶持。農(nóng)民變市民人員中有勞動能力和勞動愿望的適齡勞動者，由區(qū)勞動和社會保障部門免費提供職業(yè)技能培訓或創(chuàng)業(yè)培訓、就業(yè)指導和職業(yè)介紹;符合條件的可享受小額擔保貸款、就業(yè)再就業(yè)援助等政策。三是養(yǎng)老保險。農(nóng)民變市民人員在單位就業(yè)的，由用人單位統(tǒng)一參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險;未就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員按自愿原則，規(guī)定分類參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。由于入保門檻更低，農(nóng)民也可選擇農(nóng)村基本養(yǎng)老保險。四是最低生活保障。農(nóng)民變市民人員符合城鎮(zhèn)低保規(guī)定的可納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障。

又如，廣東南海市自1992年開始就探索試點土地股份制，將農(nóng)民的土地變?yōu)楣蓹?quán)，以股權(quán)保障農(nóng)民的收益。*南海土地股份制的具體做法包括：(1)分區(qū)規(guī)劃。即把全區(qū)肥沃的土地劃定為農(nóng)田保護區(qū)，并改分包經(jīng)營為投包經(jīng)營;把靠近城鎮(zhèn)及公路的土地或山坡地劃定為工業(yè)發(fā)展區(qū);把靠近村莊的土地劃定為商業(yè)住宅區(qū)。(2)土地及集體財產(chǎn)作價入股。作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(qū)(現(xiàn)行政村)或經(jīng)濟社(現(xiàn)村民小組)實施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營。在股權(quán)設(shè)置上，以社區(qū)戶口為準確定配股對象，大部分村社設(shè)置了基本股、承包權(quán)股和勞動貢獻股等多種股份。(3)股利分配和股權(quán)管理。成立村集體資產(chǎn)管理委員會，將村委會的公共管理職能和經(jīng)濟發(fā)展職能相分離，負債通過村集體資產(chǎn)管理委員會獨立法人按照市場化和相關(guān)法律程序解決。同時，宅基地流轉(zhuǎn)一般都與土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一起改革，并與農(nóng)民融資等問題綜合起來考慮。*例如，棗莊市的具體做法是：給每個承包戶發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證，農(nóng)民以土地使用產(chǎn)權(quán)入股加入合作社，使土地的使用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到合作社，合作社以土地使用產(chǎn)權(quán)向銀行作抵押進行貸款。同時，他們在市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府設(shè)立土地產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，為土地使用權(quán)入股和轉(zhuǎn)讓進行評估和提供交易平臺。在棗莊，土地開始變成資本，“死地變成了活錢”。徐莊土地合作社用土地使用產(chǎn)權(quán)證作抵押，從農(nóng)信社得到了30萬元貸款，用于采購急需的化肥。滕州市滕忻龍珠大棗合作社以土地使用產(chǎn)權(quán)證做抵押，從信用社貸款40萬元，規(guī)劃建設(shè)一座100噸恒溫庫，并新上一條大棗加工生產(chǎn)線。

(三)單純推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可能帶來的問題。

從現(xiàn)有的改革試點看，政策的核心都是重構(gòu)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。對于單純推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可能帶來的社會問題與經(jīng)濟問題，現(xiàn)有的研究并不充分與深入，反而是提出了一些似是而非的問題。

1.對現(xiàn)有研究的分析。現(xiàn)有研究認為，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，主要有以下三種理由，我們認為，這三種理由都不能成立。

理由一：宅基地分配以保障農(nóng)民生存權(quán)為價值取向。

我們認為，禁止農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓不一定就保護了生存權(quán)。以例為證：農(nóng)民甲某因患重病急需治療，但卻無從籌措資金來支付手術(shù)費，甲某尚有一處宅基地和其上的房屋，在此種情形下，禁止農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓就是否就保護了甲某的生存權(quán)呢？事實上，筆者認為，將保障農(nóng)民的生存權(quán)和限制農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓建立必然聯(lián)系，是不正確的。

理由二：宅基地本身通過無償取得，因此，不能轉(zhuǎn)讓。

宅基地的無償取得與是否能夠轉(zhuǎn)讓并不具有直接的聯(lián)系。因為農(nóng)村宅基地是面向所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的一種福利保障，因此，其取得之后，可以作為財產(chǎn)權(quán)進行轉(zhuǎn)讓。

理由三，禁止宅基地自由轉(zhuǎn)讓有利于維護社會穩(wěn)定。*孟勤國：《禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的正當性和必要性》，《農(nóng)村工作通訊》，2009年12月。

這種觀點認為，如果允許農(nóng)村宅基地進行自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村可能將宅基地轉(zhuǎn)讓之后，流離失所，并影響社會穩(wěn)定。我們認為，這種觀點是對農(nóng)民的歧視。農(nóng)民作為市場經(jīng)濟的重要主體，是一個理性的群體，同時，他們也有交易的權(quán)利。如果害怕公民個體因出賣自身的財產(chǎn)而導致社會不穩(wěn)定，那么社會最好的治理模式就是限制交易。而事實證明，限制交易的計劃經(jīng)濟模式并不利于經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。

從現(xiàn)實看，因農(nóng)村房屋買賣所引起的糾紛日益增多，反而產(chǎn)生了很多社會不穩(wěn)定因素。特別值得關(guān)注的現(xiàn)象是，隨著有關(guān)禁止農(nóng)村房屋買賣的政策不斷出臺，該類糾紛并沒有因此減少，反而呈上升趨勢。這是因為隨著各地城鎮(zhèn)化進程加快，我國一些發(fā)達地區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地流轉(zhuǎn)活動十分活躍，各種宅基地流轉(zhuǎn)方式和規(guī)模都有擴大之勢。但這種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易沒有嚴格的法律保障，容易造成各種糾紛和矛盾。

從上面的分析可以看出，現(xiàn)有的研究對農(nóng)村宅基地自由轉(zhuǎn)讓問題的研究仍有待于進一步深化，其所重點關(guān)心或關(guān)注的理由并不能成立。在深層方面，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所帶來的問題主要體現(xiàn)在以下三個方面，然而，這些問題并沒有得到很好的研究。

第一，農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的適應(yīng)范圍非常有限。從現(xiàn)有的試點看，宅基地流轉(zhuǎn)主要集中在大城市周邊。事實上，以實物交易為主的宅基地流轉(zhuǎn)模式，真正能夠適用的只有城市周邊的區(qū)域。據(jù)測算，允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終受益的農(nóng)民不會超過1億人。而對于大多數(shù)處于離城市較遠的偏遠地區(qū)的農(nóng)民而言，即使允許宅基地流轉(zhuǎn)，也會因為缺乏買方而無法形成市場，宅基地的價值仍然無法得到體現(xiàn)。宅基地流轉(zhuǎn)政策對這些地區(qū)沒有太多的實際價值。

第二，宅基地自由流轉(zhuǎn)將導致農(nóng)村內(nèi)部的更大不公平。事實上，農(nóng)村宅基地的價值因地理位置不同，其價值差異非常大。據(jù)調(diào)查，在北京、上海等一線城市，農(nóng)村宅基地高達1000萬元～2000萬元/畝，而遠離城市的偏遠地區(qū)，宅基地的價值幾乎為零。允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓，將會使大城市周邊的農(nóng)村居民一夜暴富，真正受益的只有城市周邊的少部分農(nóng)村居民，因而產(chǎn)生更大的不公平。

第三，宅基地自由流轉(zhuǎn)可能導致更大的土地浪費現(xiàn)象。允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村宅基地的潛在價值凸顯，農(nóng)民會以各種理由想辦法多占宅基地。事實上，在現(xiàn)有的政策框架下，即使宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓，也導致了空心村的出現(xiàn)。*筆者所在的課題組在湖南省漣源市的調(diào)查表明，在調(diào)查樣本的三甲鄉(xiāng)柳坪村，原有570多人，隨著多人外出打工或移居漣源、婁底、長沙等城區(qū)，如今村的實際居民只剩下40多人，形成了“空心村”，村里保留了大量的破舊建筑，客觀上也導致了這些建筑所占用的農(nóng)村宅基地的閑置浪費。而宅基地的自由流轉(zhuǎn)，將會加劇對宅基地的爭奪，產(chǎn)生更大的土地浪費。

三、農(nóng)村宅基地指標化方案的制度創(chuàng)新

從前文的分析可以看出，單純允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，不但不能解決現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度所存在的問題，反而會帶來新的問題。為了解決農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的弊端，并通過宅基地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新實現(xiàn)集約節(jié)約利用土地的目標，我們建議采取“宅基地指標化”模式。這個模式綜合基于重慶試點的“地票”模式，*“地票”即是在重慶市農(nóng)村土地交易所進行交易的“包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標”?！暗仄薄碑a(chǎn)生于現(xiàn)狀占有的土地。將宅基地分配、復墾、交易等全過程實現(xiàn)指標化，*重慶“地票”模式只針對現(xiàn)有的集體建設(shè)土地，而沒有考慮到增量宅基地分配時的指標化。同時，該模式的交易局限在重慶市域范圍內(nèi)。在交易主體方面，也沒有考慮到農(nóng)民直接入市的問題。因此，在此過程中，農(nóng)民利益容易受到損害。參見重慶“地票”調(diào)查_財經(jīng)頻道_東方財富網(wǎng)(Eastmoney.com)，http://finance.eastmoney.com/news/1363,20110530138977552.html。并引進清潔發(fā)展機制(CDM)*清潔發(fā)展機制(Clean Development Mechanism)，是根據(jù)《京都議定書》第十二條建立的發(fā)達國家與發(fā)展中國家合作減排溫室氣體的靈活機制。它允許工業(yè)化國家的投資者在發(fā)展中國家實施有利于發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的減排項目，從而減少溫室氣體排放量，以履行發(fā)展中國家在《京都議定書》中所承諾的限排或減排義務(wù)。從本質(zhì)上說，CDM是利用發(fā)展中國家減排邊際成本較低的優(yōu)勢。關(guān)于發(fā)達國家與發(fā)展中國家全球合作進行溫室氣體減排的理念，通過市場化的手段，使農(nóng)村在節(jié)約使用宅基地的同時，還能獲得經(jīng)濟收益。

(一)農(nóng)村“宅基地指標化”模式之要義。

1.對農(nóng)民現(xiàn)有的宅基地進行丈量，并按照人均面積發(fā)證。我國實行宅基地“一戶一宅”的制度，*《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。但是，對“戶”與“宅”缺乏明確的規(guī)定，尤其是對“宅”的面積，長期沒有規(guī)定，導致宅基地的實際面積差異非常大。因此，在允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)之前，應(yīng)對現(xiàn)有的宅基地進行丈量，對于超過全國統(tǒng)一規(guī)定面積的，按照全國統(tǒng)一規(guī)定的面積進行頒證。例如，全國規(guī)定人均宅基地面積60平方米，甲村民家有三口人，宅基地面積為220平方米，則該戶所獲得的宅基地頒證面積為180平方米。

按照全國統(tǒng)一面積進行頒證的理由是：現(xiàn)行農(nóng)村宅基地是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份，通過申請的方式無償取得、長期使用。宅基地使用權(quán)具有一定的社會保障性，因此，應(yīng)該按照全國統(tǒng)一標準配置面積。而且，從現(xiàn)狀看，在農(nóng)村超面積占有宅基地的農(nóng)戶，大多是農(nóng)村中比較富裕的農(nóng)戶，如果允許其按照實際占有使用的面積進行流轉(zhuǎn)，會導致貧富的更大分化。

2.取消農(nóng)村宅基地的實物分配制度，采取指標化分配制度。對于實際宅基地占有使用面積不足全國規(guī)定的農(nóng)戶，或者新申請農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，不再實行農(nóng)村宅基地的實物分配，而是給予一定的宅基地使用權(quán)指標。

例如，村民乙家有五口人，宅基地面積為200平方米，則由國家給予100平方米的宅基地使用權(quán)指標。村民丙家有兩口人，新申請宅基地，則給予120平方米的宅基地使用權(quán)指標。

宅基地使用權(quán)指標有以下用途：

第一，用于在集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)，申請宅基地實物。在農(nóng)戶申請到實際宅基地之后，宅基地使用權(quán)指標即告消滅。在這種用途下，宅基地使用權(quán)指標仍然相當于原有的宅基地無償使用制度。

第二，農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標可以進入到土地使用權(quán)指標市場進行流轉(zhuǎn)，購買方獲得指標之后，即可以申請將農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地。

3.對于退出宅基地并實行復墾的農(nóng)戶，按照頒證面積，給予宅基地使用權(quán)指標。對于農(nóng)村居民退出宅基地及建(構(gòu))筑物，并實行復墾的，按照宅基地頒證面積，給予宅基地使用權(quán)指標。

前面三點確保有足夠的宅基地指標提供給市場，為建立起全國市場提供了充分的供給。

4.相關(guān)配套措施。為了確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標流轉(zhuǎn)能夠切實落實，應(yīng)采取以下配套政策措施：

第一，建立全國統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)指標交易市場，所有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標均應(yīng)在該市場進行交易。

在當前的條件限制下，宅基地使用權(quán)指標的交易可以參照股票交易的模式進行集合競價，但交易時間可以設(shè)定為每周一次。交易主體方面，供給方主要是持有宅基地指標的農(nóng)村居民?？紤]到中國的國情，為了避免對宅基地指標的過度炒作，暫不考慮允許企業(yè)或個人入場購買宅基地使用權(quán)指標，*在遠期，條件成熟的情況下，可以考慮實現(xiàn)宅基地指標向社會公開交易。只允許需要申請用地指標的各級政府入場購買宅基地指標。

第二，對現(xiàn)有常住人口在100萬人以上、經(jīng)濟發(fā)展水平較高*對于“經(jīng)濟發(fā)展水平較高”的判斷標準，有待于政策制訂部門深入研究，我們建議用全國人均GDP的150%作為判斷標準。的大城市實行“建設(shè)用地天花板”政策，即對這些城市原則上不再分配建設(shè)用地指標。不再分配指標并不代表這些城市就不擴張了，而是需要提升其發(fā)展成本。*《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》指出，將嚴控特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模。但是，這個政策有一個非常大的問題，就是這種以行政手段硬性規(guī)定城市規(guī)模的方式，其實并非一個很好的辦法。如果這些城市需要使用建設(shè)用地的，應(yīng)購買農(nóng)村宅基地指標。這樣，通過土地指標的分配方式，來實現(xiàn)城市規(guī)模的均衡發(fā)展。同時，這一政策措施，還為土地指標尋找到了有效的買家，有利于土地指標交易的活躍。

停止給經(jīng)濟較發(fā)達的大城市供應(yīng)土地指標的理論基礎(chǔ)與清潔發(fā)展機制類似，也就是說，在集約節(jié)約利用土地方面，這些大城市應(yīng)承擔更大的責任與義務(wù)。但是，考慮到大城市在土地集約節(jié)約利用方面進一步挖潛的空間有限。因此，允許其通過購買宅基地指標的方式，獲得土地指標，就如同發(fā)達國家與發(fā)展中國家通過清潔發(fā)展機制共同完成減排任務(wù)一樣。

這一政策思路與現(xiàn)有的政策思路存在的差異是，現(xiàn)有政策(如《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》)想通過行政手段限制城市規(guī)模，來達到節(jié)約集約利用土地的目的。而市場經(jīng)濟發(fā)展的歷史證明，政府人為限制城市規(guī)模往往是低效率的，因為沒有數(shù)據(jù)表明大城市在使用土地方面更為浪費。因此，問題的關(guān)鍵不在于給不給予大城市或者特大城市發(fā)展的機會，而是以市場手段提高其發(fā)展成本。*提高大城市發(fā)展成本，不再給予其土地指標，體現(xiàn)的是一個時際公平的視角。在這些大城市發(fā)展的初期，其所獲得的土地等資源成本極低。例如，在深圳、東莞、浦東等地的經(jīng)濟發(fā)展過程中，幾乎沒有受到過土地限制，為什么今天中西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟時，政府要對其土地指標進行嚴格限制呢？而后發(fā)展起來的城市，要承擔土地等資源稀缺性帶來的額外成本。因此，為了“時際公平”，不再給予大城市行政配給土地指標，要求其以市場化方式獲得土地指標，也是合理的。

第三，在遠期，任何單位或者個人，在購買獲得建設(shè)用地指標之后，即可在城市規(guī)劃的建設(shè)用地范圍內(nèi)，自行征地，在不違反相關(guān)規(guī)劃的前提下，自行建設(shè)。自行征地所獲得的土地使用權(quán)，經(jīng)過繳納按照基準地價的計算的土地出讓金之后，即可轉(zhuǎn)換為國有建設(shè)用地。

(二)農(nóng)村宅基地指標化的優(yōu)點。

從上面的分析可以看出，農(nóng)村宅基地指標化之后，是農(nóng)村土地制度的一個重要創(chuàng)新，也是落實十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革的一個重要方面。這種制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于能夠提高土地利用效率，并實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平與時際公平。

第一，指標化有利于提高土地利用效率，節(jié)約土地。我國在快速城鎮(zhèn)化、農(nóng)村常住人口不斷減少的情況下，出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地面積快速增加的情況，其根本原因在于，宅基地按照戶籍人口以無償方式進行實物供給。對于農(nóng)村居民來說，由于取得上的無償性和缺乏具體使用年限的限制，加之留置過程中無成本性，使得村民存在濃厚的“不占白不占”心理，想盡各種辦法盡可能多占有宅基地。如果實行宅基地指標化，則大多數(shù)不在戶籍所在地居住的農(nóng)村居民，將不會再去申請實物宅基地，而是將宅基地指標進入到交易市場中出賣，這樣將節(jié)約了大量土地。

第二，指標化有利于提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并有效提升中小城市的發(fā)展能力。我國城鎮(zhèn)化的速度非?？?，但是質(zhì)量不高，其核心是大量農(nóng)民工因無法在城市購置住房而享受城市相應(yīng)的公共服務(wù)，產(chǎn)生了明顯的候鳥式城市化。*候鳥式城市化主要表現(xiàn)是人口流動在很大程度上表現(xiàn)為單身、短期遷移，大量農(nóng)業(yè)人口雖然已經(jīng)在城市就業(yè)，但卻無法獲得當?shù)貞艨诤拖鄳?yīng)的福利，很難在遷入地定居下來。這些人口在城市的居住都具有明顯的短期性與臨時性。這一點并不同于其他很多發(fā)展中國家人口流動的永久的、家庭為主導的遷移。很多研究者乃至政策制訂者都提出了“讓農(nóng)民帶資產(chǎn)進城”的構(gòu)想，但是，農(nóng)民最重要的資產(chǎn)是其建造于農(nóng)村的房屋，這個房屋由于其地理位置的原因，并不值錢，因此，在現(xiàn)有的制度安排下，讓農(nóng)民帶資產(chǎn)進城幾乎不可能。而通過宅基地指標化，農(nóng)村居民通過出賣宅基地指標，能夠獲得進城置業(yè)的啟動資金。對于中小城市而言，由于其仍能夠獲得國家給予的土地指標，其發(fā)展能力能夠很好地提升。

第三，指標化有利于縮小城鄉(xiāng)差距與農(nóng)村內(nèi)部差距。當前，巨大的城鄉(xiāng)差距、各地農(nóng)村之間的差距，已成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。為了縮小城鄉(xiāng)差距，我國采取了很多措施，提出了很多口號，如“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“以城帶鄉(xiāng)”、“城市反哺鄉(xiāng)村”等。在實際操作中，這些措施很難落到實處，更難形成長效機制。而通過農(nóng)村宅基地指標化，使偏遠地區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)村居民通過土地指標交易，獲得發(fā)展經(jīng)濟的啟動資金，有利于其加速發(fā)展，以縮小差距。

第四，有利于我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。我國房地產(chǎn)市場已出現(xiàn)了某些不健康的信號，如一線城市房價高漲，三四線城市需求不足，房屋嚴重過剩。如何引導房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要課題。但是，大城市受到土地指標的限制，無法擴大供給。稀缺的土地資源并沒有用到價值最高的地方。通過宅基地指標化，相當于給予農(nóng)民一個財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民具備到縣城或市轄區(qū)購買商品房的能力，這樣有效地激活三四線城市的房地產(chǎn)市場，并減小一線城市的房價壓力。

第五，宅基地指標化比集約利用土地方案更具有操作性。節(jié)約集約利用土地一直是我國的一項基本國策，為了節(jié)約集約利用土地，2014年5月22日，國土資源部發(fā)布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》明確規(guī)定，有效控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適度增加集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)和中小城市、縣城建設(shè)用地供給，合理保障民生用地需求。我們認為，這個規(guī)定明顯違反了其自身規(guī)定的“市場配置原則”，*該規(guī)定第二條明確提出，堅持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。但是，從全部內(nèi)容看，除了提出要“土地價格市場調(diào)節(jié)”之外，對土地集約節(jié)約利用使用的全部都是行政手段。例如，第七條提出土地規(guī)劃控制、第十一條提出建設(shè)邊界劃定、第十五條提出建設(shè)用地標準控制等，都是行政手段。在實踐中也缺乏操作性。從《規(guī)定》的內(nèi)容看，無論是特大城市還是中小城區(qū)，哪個應(yīng)該獲得更多的用地指標，其實并不是市場說了算，而是取決于行政部門的意志。而國土資源部門等行政機構(gòu)，是否有足夠的信息與能力去評估哪個地區(qū)“集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟆?，值得懷疑。因此，可以預(yù)期，該規(guī)定最終可能跟國家限制火電項目一樣，成為一種部門集體尋租的工具。而宅基地指標化，結(jié)合對100萬常住人口以上的經(jīng)濟較發(fā)達城市停止發(fā)放土地指標的政策，使這些城市以市場化的方式獲得土地指標，是一種真正以市場配置為原則、具有可操作性的集約節(jié)約利用土地的更佳方案。

四、主要結(jié)論

黨的十八屆三中全會指出，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度”。但是，農(nóng)村宅基地制度如何改，是一個值得深入探討的問題。本文的研究表明，農(nóng)村宅基地制度的改革不能只局限在“宅基地流轉(zhuǎn)”這么一個點上，而應(yīng)該從宅基地的本質(zhì)功能及立法本義出發(fā)，基于“城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平與時際公平”的理念，本著嚴格節(jié)約耕地的原則，對宅基地制度進行全面創(chuàng)新。而通過對農(nóng)村宅基地實行指標化分配，實現(xiàn)以“以權(quán)利取代實物”，不但能夠使農(nóng)村宅基地活起來、動起來，*可以預(yù)期，如果不實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的指標化，那么農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)，將局限于大城市周邊的區(qū)域。遠離城市的區(qū)域，其宅基地流轉(zhuǎn)將極度不活躍，受益于宅基地之處將甚少。更重要的是實現(xiàn)農(nóng)村宅基地價值的均衡化，有利于縮小農(nóng)村因宅基地區(qū)位差異而帶來的巨大差距，有利于縮小城鄉(xiāng)差距與區(qū)域發(fā)展差距，在更高層次上實現(xiàn)公平。

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