財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 羅 曼 趙 俊

一、三亞失地農(nóng)民基本情況及存在問(wèn)題

目前，三亞市戶籍人口581 441人，其中農(nóng)業(yè)人員288 721人，占49.7%。全市土地面積1919.58平方公里，農(nóng)村人均耕地面積0.65畝。2011年全市生產(chǎn)總值283.75億元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入50億元，農(nóng)村居民人均純收入7580元。從收入構(gòu)成看，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入主要依賴第一產(chǎn)業(yè)，占純收入六成以上，而在第一產(chǎn)業(yè)收入中，種植業(yè)比重在40% ～50%之間，接著為牧業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)，這三大產(chǎn)業(yè)比重約25%，這說(shuō)明，土地種養(yǎng)收益仍然是三亞市農(nóng)民的主要收入來(lái)源。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民土地被征用，特別是市區(qū)或周邊旅游資源較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村，農(nóng)民失地問(wèn)題更為突出。以海棠灣鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目密集，共涉及9個(gè)村委會(huì)20多個(gè)自然村，需要整體搬遷人口達(dá)2.5萬(wàn)人，征地拆遷和建設(shè)任務(wù)繁重。按照市第六次黨代會(huì)提出的目標(biāo)，到2016年，全市生產(chǎn)總值將突破500億元，全口徑財(cái)政收入將超過(guò)160億元。預(yù)計(jì)在不久的將來(lái)，三亞城市化水平將超過(guò)70%，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大到55平方公里以上?？梢?jiàn)未來(lái)幾年內(nèi)，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)人口仍將面臨失地的問(wèn)題。從調(diào)研了解的情況看，三亞市失地農(nóng)民生存與發(fā)展主要存在如下突出問(wèn)題:

1.失地農(nóng)民所獲取的土地賠償有限。近幾年，尤其是國(guó)際旅游島建設(shè)進(jìn)入實(shí)施階段以來(lái)，三亞市區(qū)房?jī)r(jià)和消費(fèi)水平一直保持在較高位置，但失地農(nóng)民所獲補(bǔ)償卻比較有限。雖然根據(jù)三亞市2011年10月出臺(tái)的《三亞市集體土地征收補(bǔ)償安置管理規(guī)定》，土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)每畝可達(dá)145 600元，青苗補(bǔ)償費(fèi)也比以往有了大幅提高，補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式上仍沿用傳統(tǒng)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，對(duì)地區(qū)自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而導(dǎo)致的地價(jià)差異缺乏充分考慮。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一個(gè)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該充分考慮到土地的級(jí)差地租、機(jī)會(huì)成本等，同時(shí)還應(yīng)包括失地農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、學(xué)習(xí)新技能的費(fèi)用，以及失地農(nóng)民醫(yī)療、子女接受教育的費(fèi)用等。僅依靠土地農(nóng)作物年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償是不夠科學(xué)的。

2.征地補(bǔ)償款發(fā)放欠缺透明。目前，三亞市征地補(bǔ)償費(fèi)中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，僅附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)才直接支付給農(nóng)民。失地農(nóng)民與國(guó)家實(shí)際上不能直接面對(duì)面的溝通，造成征地補(bǔ)償款發(fā)放不透明、集體經(jīng)濟(jì)組織截留征地補(bǔ)償款特別是地上作物補(bǔ)償款的問(wèn)題層出不窮，矛盾較為突出，因此引起的訴訟和信訪事件更是時(shí)有發(fā)生，直接影響了基層社會(huì)的穩(wěn)定。

3.失地農(nóng)民生活來(lái)源不穩(wěn)定。在三亞，有部分失地農(nóng)民利用其掌握的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，以從事運(yùn)輸業(yè)、種養(yǎng)業(yè)、海洋捕撈業(yè)作為生活來(lái)源，或從事農(nóng)作物銷售、營(yíng)運(yùn)等，有庭院空地的農(nóng)民根據(jù)實(shí)際情況發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，還有一部分靠近市區(qū)的失地農(nóng)民則以出租房屋為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。由于這些失地農(nóng)民以分散經(jīng)營(yíng)，自謀生計(jì)為主，無(wú)法形成規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)鏈，在很大程度上屬于“靠天吃飯”，經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定，生活保障性不高。

4.征地賠償使用效率低。由于文化教育底子薄弱，整體素質(zhì)不高，傳統(tǒng)觀念落后，很多失地農(nóng)民手中雖然拿到了土地賠償金，但缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，不能對(duì)賠償金進(jìn)行合理規(guī)劃。不少人主要將其用于家庭的日常開(kāi)支、子女婚嫁、償還債務(wù)等方面，有的用于改善生活條件，如購(gòu)置汽車、家電等，很少考慮日后謀生創(chuàng)業(yè)，導(dǎo)致坐吃山空，生活陷入困境。還有少部分農(nóng)民甚至相互攀比，盲目消費(fèi)，揮霍享樂(lè)，最后生活無(wú)著落，淪落為新的困難群體，帶來(lái)社會(huì)隱患。

二、三亞市解決失地農(nóng)民問(wèn)題的主要做法

近年來(lái)，海南省各市縣紛紛加強(qiáng)了失地農(nóng)民相關(guān)工作，結(jié)合本地實(shí)際不斷創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置模式。在調(diào)研中，了解到三亞市的海棠灣鎮(zhèn)、澄邁的老城開(kāi)發(fā)區(qū)和臨高縣在解決失地農(nóng)民問(wèn)題的主要做法有:

1.規(guī)范補(bǔ)償安置工作。為保障群眾知情權(quán)，提高征地補(bǔ)償工作的透明度，海棠灣制定了《海棠灣征地拆遷管理暫行辦法》、《海棠灣征地拆遷檔案管理暫行辦法》，規(guī)定每個(gè)征地項(xiàng)目必須具備12項(xiàng)資料，包括征地調(diào)查通知、用地規(guī)劃指標(biāo)函及用地紅線圖、征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議書(shū)、土地丈量記錄和房屋、青苗及其他地面附著物清點(diǎn)丈量記錄、現(xiàn)場(chǎng)拍照資料等。只有上述12項(xiàng)資料齊全后，才能制表、撥付征地補(bǔ)償款。這種管理辦法為海棠灣征地拆遷管理設(shè)置了一道堅(jiān)實(shí)的“防火墻”，為征地拆遷管理工作提供了制度保障。

2.創(chuàng)新安置方式。妥善安置失地農(nóng)民，解決其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，是征地拆遷中的關(guān)鍵。在這方面，被調(diào)研地區(qū)從增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入著手，積極探索變一次性補(bǔ)償為長(zhǎng)遠(yuǎn)保障安置的新路子。海棠灣的做法是，借助國(guó)際旅游度假區(qū)的品牌效應(yīng)，推行“特色風(fēng)情小鎮(zhèn)+公寓樓”模式。除按照實(shí)際面積分配安置房外，每戶另獎(jiǎng)勵(lì)20平方米鋪面。為實(shí)現(xiàn)“戶戶有產(chǎn)業(yè)，人人有就業(yè)”的目標(biāo)，該鎮(zhèn)還規(guī)劃建設(shè)了10個(gè)具有本土特色的風(fēng)情小鎮(zhèn)，配套建設(shè)了餐飲、酒吧、家庭旅館、花卉等旅游服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展民俗風(fēng)情旅游產(chǎn)業(yè)，與區(qū)域內(nèi)高端酒店形成差異化經(jīng)營(yíng)，體現(xiàn)了居民安置與特色旅游開(kāi)發(fā)相結(jié)合的特點(diǎn)。澄邁老城開(kāi)發(fā)區(qū)除采取貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置等方式外，還積極為被征地群眾配建市場(chǎng)、商鋪等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，建好后供村民出租或經(jīng)營(yíng)使用。以因?？诰C合保稅區(qū)西移項(xiàng)目需要整體搬遷的孟樂(lè)新村為例，從一開(kāi)始，老城開(kāi)發(fā)區(qū)就對(duì)新村的路網(wǎng)、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院、市場(chǎng)等配套設(shè)施進(jìn)行了科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，兩年間累計(jì)投入860多萬(wàn)元，完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并建起了兩萬(wàn)平方米的商業(yè)街，租金收入歸村民所有，同時(shí)將安置房前的空地作為商鋪統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)，讓村民們擁有了價(jià)值更高的出租房、鋪面，也積累了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的資金。

3.加大就業(yè)扶助力度。在這方面，三個(gè)地區(qū)都有類似的做法。一是有針對(duì)性地開(kāi)展就業(yè)技能培訓(xùn)。臨高縣積極主動(dòng)與省勞動(dòng)廳對(duì)接，積極開(kāi)展以勞務(wù)輸出、勞動(dòng)預(yù)備制和技能提升培訓(xùn)為主要內(nèi)容的技能培訓(xùn)。二是加快完善就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)體系。澄邁老城開(kāi)發(fā)區(qū)于2009年年底設(shè)立了勞動(dòng)就業(yè)保障部(現(xiàn)更名為社會(huì)事務(wù)局)，為失地農(nóng)民再就業(yè)及區(qū)內(nèi)企業(yè)勞務(wù)用工提供專門(mén)服務(wù)。三是多舉措增強(qiáng)企業(yè)招聘本地員工積極性。如海棠灣要求各入駐酒店必須從本地失地農(nóng)民中招錄10%的員工，并出臺(tái)了《關(guān)于海棠灣規(guī)劃區(qū)內(nèi)企業(yè)招用海棠灣籍員工的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)全年招用籍本地工比例達(dá)到企業(yè)用工人數(shù)30%以上的，授予“海棠灣就業(yè)先進(jìn)企業(yè)”榮譽(yù)稱號(hào)，獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)班子5萬(wàn)元;達(dá)到50%以上的，授予“就業(yè)突出貢獻(xiàn)企業(yè)”榮譽(yù)稱號(hào)，獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)班子10萬(wàn)元。

4.強(qiáng)化社會(huì)公共服務(wù)。海棠灣鎮(zhèn)認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)惠民政策，加大政府資金投入，積極發(fā)展教育文體、醫(yī)療衛(wèi)生、交通安全、社會(huì)保障等社會(huì)民生事業(yè)，讓開(kāi)發(fā)建設(shè)的成果惠及百姓。如一次性為被征地農(nóng)民繳納30年的新型合作醫(yī)療基金，50%的其他社會(huì)保障資金，被企業(yè)招聘的征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由海棠灣鎮(zhèn)政府出資繳納，其工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn)另根據(jù)市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，確保失地農(nóng)民無(wú)后顧之憂。澄邁縣加大對(duì)農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化教育、電力通訊等硬件建設(shè)投入，逐步形成了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化“8+2”工程，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。為解決征地歷史遺留問(wèn)題，妥善安置被征地單位群眾的生產(chǎn)和生活，老城開(kāi)發(fā)區(qū)先后籌資2300多萬(wàn)元付清了拖欠農(nóng)民的征地補(bǔ)償款，并認(rèn)真做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社保工作，擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保覆蓋面，提高農(nóng)村最低生活保障金。目前該縣還在積極籌備實(shí)施《老城鎮(zhèn)被征地人員老年生活補(bǔ)貼暫行規(guī)定》，擬向60周歲以上的被征地老年人發(fā)放每月500元的生活補(bǔ)貼，解決其養(yǎng)老問(wèn)題。

三、政策建議

1.完善集體土地征用補(bǔ)償機(jī)制是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的基本前提。依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)為該土地被征前3年平均產(chǎn)值的6～10倍;安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。這種測(cè)算辦法讓農(nóng)民難以接受。一是以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，土地征用價(jià)格不能反映被征用土地的綜合價(jià)值。二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)飆升。因此，要探討研究科學(xué)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辦法，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。如在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，凡國(guó)家建設(shè)需要征用農(nóng)村集體所有土地的，可根據(jù)不同地段、地類、人均耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況，劃定區(qū)片，統(tǒng)一制定分片的征地綜合補(bǔ)償。

2.變貨幣安置為“終生安置”是保障失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的重要手段。貨幣補(bǔ)償雖然具有時(shí)間短、見(jiàn)效快、易為群眾接受的優(yōu)點(diǎn)，但由于失地農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，一旦補(bǔ)償費(fèi)用罄，將形成新的不穩(wěn)定因素。因此，要改變一次性現(xiàn)金發(fā)放的做法，切實(shí)解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和“養(yǎng)老防老”問(wèn)題:一是加大宣傳力度，向失地農(nóng)民灌輸先進(jìn)、合理的理財(cái)觀念，學(xué)會(huì)規(guī)劃和合理使用征地補(bǔ)償金。二是變貨幣式補(bǔ)償為“開(kāi)發(fā)式”補(bǔ)償。除將一部分安置費(fèi)直接發(fā)放至農(nóng)民手中，保障當(dāng)前生活需要外;另一部分作為社保專項(xiàng)資金。結(jié)合三亞市實(shí)際情況，可考慮提取50%以上的土地補(bǔ)償費(fèi)和全部的安置補(bǔ)助費(fèi)用于為失地農(nóng)民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障對(duì)象為被征地時(shí)的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口，保障的重點(diǎn)是勞動(dòng)年齡段內(nèi)和勞動(dòng)年齡段以上人員。

3.加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的必要保障。按照“先安置，后拆遷”的原則，在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，按照城市小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)安置區(qū)并配備完善的基礎(chǔ)設(shè)施。在有關(guān)費(fèi)用上采取區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政、社區(qū)集體適當(dāng)補(bǔ)貼的方式，最大限度地降低失地農(nóng)民生活成本。為解決安置區(qū)后續(xù)管理問(wèn)題，可選聘經(jīng)驗(yàn)豐富的物業(yè)管理服務(wù)公司進(jìn)駐小區(qū)，協(xié)助村民辦理相關(guān)手續(xù)，確保順利入住，并適時(shí)宣傳物業(yè)管理知識(shí)，引導(dǎo)村民樹(shù)立“花錢(qián)買服務(wù)”的物業(yè)管理消費(fèi)意識(shí)，公司在招聘保潔、綠化、維修、保安等物業(yè)管理人員時(shí)優(yōu)先招收本小區(qū)的失地農(nóng)民，讓失地農(nóng)民在參與社區(qū)自我管理中享受優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

4.強(qiáng)化就業(yè)幫扶是增強(qiáng)失地農(nóng)民謀生能力的關(guān)鍵措施。要以政府為主導(dǎo)，各社會(huì)組織配合，突出重點(diǎn)，因地制宜，多途并進(jìn)，強(qiáng)化就業(yè)幫扶服務(wù)，增強(qiáng)失地農(nóng)民的謀生創(chuàng)業(yè)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。一是要求用地企業(yè)在征地時(shí)就要與被征地村簽訂勞動(dòng)用工合同，采取訂單培訓(xùn)、定向輸送的方式組織就業(yè)，最大限度地優(yōu)先安置被征地農(nóng)民;二是充分發(fā)揮勞動(dòng)、旅游部門(mén)職能，組織舉辦失地農(nóng)民專場(chǎng)招聘會(huì)，為他們提供雙向選擇、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的機(jī)會(huì)，同時(shí)積極開(kāi)發(fā)公益性崗位。三是通過(guò)招商引資引進(jìn)用工密集型企業(yè)，優(yōu)先吸納本區(qū)鎮(zhèn)的失地農(nóng)民工。

5.發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是增加失地農(nóng)民收入的有效途徑。要通過(guò)壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從單純依靠土地種植收入向租金保底、務(wù)工獲薪和入股分紅等多元化增收轉(zhuǎn)變。一是建立健全集體征地留用地制度，將部分征地留給村集體，由村集體利用征地補(bǔ)償款，或以集體建設(shè)用地使用權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款解決建設(shè)資金問(wèn)題，部分用于解決集中居住房屋的修建和補(bǔ)償，部分用于前期土地整理、項(xiàng)目運(yùn)作和未來(lái)發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)指導(dǎo)，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、商業(yè)用房、市場(chǎng)、旅館飯店等用于租賃、經(jīng)營(yíng)。二是按集體資產(chǎn)的多少進(jìn)行分類改革，分別采取股份制、資產(chǎn)托管等方式，量化到人。如由農(nóng)民個(gè)人與集體合股組成“集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司”，以公司股東的身份，按合股章程的規(guī)定分享土地出讓收益，使農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織成為主動(dòng)、平等的土地出讓方，而不僅僅是被征地的對(duì)象。三是政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的指導(dǎo)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查、項(xiàng)目論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，引導(dǎo)和鼓勵(lì)其篩選和確定經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。