“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究”課題組

“中國農(nóng)村組織研究”創(chuàng)新工程項(xiàng)目組

一、改革的主要特點(diǎn)

(一)全域?qū)嵤?，快速推進(jìn)，成效初顯。

早在20世紀(jì)80年代，我國很多地方就開始了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的探索。溫州市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革探索始于20世紀(jì)90年代中期，1994年鹿城區(qū)聕山村曾對集體資產(chǎn)改制量化，但最終未實(shí)施。進(jìn)入21世紀(jì)以來，鹿城區(qū)、洞頭縣、蒼南縣、永嘉縣先后開展了村級集體資產(chǎn)制度改革試點(diǎn)，通過資產(chǎn)量化到戶、到人，組建股份經(jīng)濟(jì)合作社。但這種試點(diǎn)性的探索僅僅局限在局部地區(qū)。2007年，農(nóng)業(yè)部制定下發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確了產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路、目標(biāo)要求、基本原則以及改革的具體程序，引導(dǎo)有條件的地區(qū)推進(jìn)以股份合作為主要形式，以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)管理為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，探索建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度。2011年，溫州市成為農(nóng)業(yè)部農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試驗(yàn)區(qū)。以此為契機(jī)，溫州市出臺了一系列促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的政策和措施，改革的范圍從局部試驗(yàn)轉(zhuǎn)向了全域推進(jìn)的新階段。

溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的核心內(nèi)容是“股改”，即對村級集體經(jīng)濟(jì)中的非土地資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，以股份的形式量化到戶、到人。在開展股改之前，溫州市開展了兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，為推進(jìn)股改創(chuàng)造條件。一是規(guī)范村級合作社建設(shè)，進(jìn)一步理清村經(jīng)濟(jì)合作社與村民委員會職能采取的主要措施是把以村委會名義開設(shè)的賬戶、賬套更改到村經(jīng)濟(jì)合作社，真正使村經(jīng)濟(jì)合作社承擔(dān)農(nóng)村集體資源開發(fā)利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財務(wù)管理與服務(wù)。2012年，全市累計發(fā)放村經(jīng)濟(jì)合作社證明書5371份，占行政村總數(shù)的99.33%;有5289個原以村委會名義開設(shè)的賬戶更改為村經(jīng)濟(jì)合作社，占行政村總數(shù)的97.82%。2012年，全市累計組建股份經(jīng)濟(jì)合作社5321個，98.41%的行政村完成了股份經(jīng)濟(jì)合作社的組建工作。二是健全農(nóng)村集體(資金、資產(chǎn)、資源)“三資管理體系。主要的舉措是健全三資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、制度和網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)村集體三資管理網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)權(quán)明晰化、監(jiān)督多元化、運(yùn)行公開化、管理信息化。2012年，鹿城、甌海、樂清、瑞安、永嘉、文成、泰順等7個縣(市、區(qū))新建立了三資管理體系，實(shí)現(xiàn)了全市農(nóng)村集體三資管理體系全覆蓋。

在上述工作的基礎(chǔ)上，溫州市全面實(shí)施股改工作。2011年，溫州市政府出臺了“關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(試行)”。2012年出臺了“關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見”，并發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)勢推進(jìn)。溫州市及各縣(市、區(qū))建立了農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立辦公室，加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作。縣級農(nóng)業(yè)部門確定農(nóng)經(jīng)人員掛鉤聯(lián)系給予具體政策業(yè)務(wù)指導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計，2012年，全市累計組建股份經(jīng)濟(jì)合作社5321個，98.41%的行政村完成了股份經(jīng)濟(jì)合作社組建工作。

從目前的情況看，溫州市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的成效已經(jīng)顯現(xiàn)。一是基本摸清了集體資產(chǎn)的狀況，探索了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定和股權(quán)設(shè)置的有效辦法。二是明晰了不同類型社員之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，量化了成員的產(chǎn)權(quán)份額，初步實(shí)現(xiàn)了由共同共有向按份共有的轉(zhuǎn)變，從而為農(nóng)民合法行使權(quán)利奠定了堅實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。三是改變了部分村集體決策不夠民主、少數(shù)村干部個人說了算或少數(shù)人說了算的局面，為股東真正參與經(jīng)營、管理、決策、分配做了組織準(zhǔn)備，從而為建立現(xiàn)代企業(yè)制度下的法人治理結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

(二)多項(xiàng)改革聯(lián)動。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革不是孤立的?；仡櫸覈r(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革地方試驗(yàn)30多年的歷史可以發(fā)現(xiàn)，基層政府、村干部乃至一般農(nóng)民對于這項(xiàng)改革的動力不足是導(dǎo)致改革徘徊不前的重要原因。而相關(guān)利益主體的改革動力缺失與城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)和社會保障的不均等有直接關(guān)聯(lián)。由于政府財政對于農(nóng)村公共服務(wù)和社會保障投入的不足，土地和農(nóng)村其他集體財產(chǎn)成為維持村莊管理、向農(nóng)民提供公共物品和服務(wù)、社區(qū)保障的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在這一背景下，如果沒有公共財政政策的支持，村集體產(chǎn)權(quán)制度“共同共有”的尾巴就難以割掉。從國內(nèi)其他地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的情況看，那些改革較為成功的地方(如四川省成都市)都無一例外地同步實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和其他相關(guān)的改革。溫州市在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，也充分注意到了這一問題的重要性，在實(shí)施“股改”的同時，進(jìn)行了村鎮(zhèn)管理體制、農(nóng)房改造聚集建設(shè)、戶籍管理制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、社會保障制度、公共服務(wù)均等化體制等的聯(lián)動配套改革。在農(nóng)村公共事務(wù)管理和公共建設(shè)方面，《農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目實(shí)施方案》明確指出，“股改后成立的村股份合作社，在尚未撤村建居時，繼續(xù)承擔(dān)村公益和基礎(chǔ)設(shè)施的投入職責(zé)，政府公共財政也相應(yīng)增加投入力度，撤村建居后明確村股份經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)濟(jì)地位，不再承擔(dān)社區(qū)社會職能，社區(qū)公共建設(shè)由政府負(fù)責(zé)”。在農(nóng)民社會保障方面，溫州市制訂了《關(guān)于深化農(nóng)村社會保障制度改革的實(shí)施意見》，明確提出“實(shí)現(xiàn)社會保障工作的重心由城鎮(zhèn)為主向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，更加注重社會公平，破除城鄉(xiāng)戶籍限制、職工身份限制”，“最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障政策制度的全面接軌”。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面，溫州市制訂了《關(guān)于推進(jìn)公共服務(wù)均等化工作的實(shí)施意見》，提出了促進(jìn)農(nóng)村教育、衛(wèi)生和文化等公共服務(wù)均等化目標(biāo)和措施。在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面，溫州市《關(guān)于建立健全新社區(qū)管理服務(wù)體制的實(shí)施意見》指出“農(nóng)村新社區(qū)便民服務(wù)中心是提供社區(qū)基本服務(wù)的重要平臺，應(yīng)于農(nóng)村新社區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用、一體推進(jìn)”?！吧鐓^(qū)便民服務(wù)中心一般應(yīng)設(shè)六室二站二欄一廳一校一家一場所”，各級各部門涉及農(nóng)村新社區(qū)的各項(xiàng)軟硬件建設(shè)、支持、補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，由財政統(tǒng)籌核撥。

(三)具有較為堅實(shí)的需求基礎(chǔ)。

從總的情況看，政府、村集體和農(nóng)民都有股改的需求。與全國大多數(shù)地區(qū)相似，溫州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨著資金、土地等要素制約瓶頸。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素不能順暢流動是形成這一現(xiàn)象的重要原因，溫州市政府期望通過股改來解決這一問題。《溫州市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)項(xiàng)目實(shí)施方案》明確提出，“推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，將非地資產(chǎn)量化到戶，組建股份經(jīng)濟(jì)合作社，進(jìn)而以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地權(quán)證化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)?；袌雠渲贸青l(xiāng)發(fā)展要素”。股改與絕大多數(shù)農(nóng)民的利益具有一致性。從效率的角度考慮，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革有利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的有益嘗試。實(shí)踐已經(jīng)證明，既往集體經(jīng)濟(jì)的公有產(chǎn)權(quán)的制度安排是不成功。其主要原因是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的出資主體虛位，很容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制，導(dǎo)致權(quán)力對利益的侵蝕。從農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的角度看，有關(guān)資料顯示，目前溫州市農(nóng)村集體資產(chǎn)存在著家底不清、產(chǎn)權(quán)糾紛多;管理混亂，資產(chǎn)流失嚴(yán)重;資產(chǎn)沉淀、運(yùn)營效益不高等一系列的問題，從而導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革可以在一定程度解決這一問題。

農(nóng)戶問卷調(diào)查顯示，56.5%受訪者(153人)贊成把村里的集體資產(chǎn)量化到人，17.3%的(47人)受訪者不贊成，26.2%受訪者回答說不清。對村干部的調(diào)查問卷顯示，在90個有效樣本中，認(rèn)為有必要把村里的集體資產(chǎn)量化到戶、到人的占57.9%，認(rèn)為“沒有必要”的占30.5%，覺得“說不清楚”的占11.6%。上述數(shù)據(jù)反映了股改有一定的干部和群眾基礎(chǔ)。虹橋村是樂清市集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)的村，村里的資產(chǎn)高達(dá)10多億元。該村的干部介紹說，在溫州市開展三分三改之前，村里就有開展股改的想法，覺得搞股改有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。股改后，集體經(jīng)濟(jì)的管理會更加規(guī)范;可以減少群眾之間的矛盾;集體企業(yè)可以按照現(xiàn)代企業(yè)的運(yùn)行方式運(yùn)作，盤活集體資產(chǎn)。正是基于這樣的認(rèn)識，溫州市開展三分三改后，該村借機(jī)進(jìn)行了較為徹底的改革，并按照股改的辦法進(jìn)行分紅。

(四)產(chǎn)權(quán)明晰的徹底性較強(qiáng)。

在農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中，溫州市采取“一村一策”的辦法，尊重基層首創(chuàng)。但是，溫州市的改革辦法又強(qiáng)調(diào)遵從現(xiàn)有的法律法規(guī)，并制定了指導(dǎo)各(縣、區(qū)、市)改革的指導(dǎo)性意見。從總體上看，溫州市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革方案中的產(chǎn)權(quán)明晰程度較強(qiáng)。溫州市《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》指出，要“先行先試改革農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)所有資產(chǎn)所有股份化、收益分配股份化、股權(quán)流動規(guī)范化、監(jiān)督約束法制化”。股改之后，村級集體經(jīng)濟(jì)組織作為微觀經(jīng)濟(jì)主體，其行為就是單純的企業(yè)行為，與村兩委脫鉤。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，溫州市制訂了較為徹底的產(chǎn)權(quán)明晰方案。在股權(quán)設(shè)置上，溫州的股改“原則上不設(shè)集體股”。在股權(quán)管理上實(shí)行“生不增死不減”的靜態(tài)管理。在改革方式上，“可以將集體經(jīng)營性資產(chǎn)與變現(xiàn)后貨幣資產(chǎn)全部折股量化到戶”。

“農(nóng)嫁女”、定銷戶、政策性移民等特殊群體是否應(yīng)享受股份是我國各地在股份制改革中的難點(diǎn)。土地集體所有制賦予社區(qū)內(nèi)部每個合法成員平等地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，隱含著成員權(quán)是集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。受傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，一些村委會或村民小組沿用約定俗成或違法的《村規(guī)民約》，將“農(nóng)嫁女”、入贅女婿等排除在集體成員之外，“農(nóng)嫁女”等應(yīng)享受的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)等被剝奪了。溫州市的股改方案明確規(guī)定，股改中針對“農(nóng)嫁女”等特殊群體的社員資格認(rèn)定，以農(nóng)業(yè)戶籍在冊為準(zhǔn)，列入量化對象。法律、法規(guī)規(guī)定的，享受全部人口福利股，法律法規(guī)沒有規(guī)定的，享受全部或部分人口福利股。而且，溫州中院對保護(hù)“農(nóng)嫁女”合法權(quán)益制訂了針對性的指導(dǎo)意見，“農(nóng)嫁女”戶口在本村且在承包時擁有土地的，法院支持其對征地補(bǔ)償費(fèi)享有與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等的分配權(quán)的請求;法院支持“農(nóng)嫁女”請求享有除征地補(bǔ)償費(fèi)以外的其他集體經(jīng)濟(jì)收益同等分配權(quán);“農(nóng)嫁女”與城鎮(zhèn)居民、外村村民結(jié)婚，戶籍仍在本集體經(jīng)濟(jì)組織，且未在嫁入地享受集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的，其請求與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有同等分配權(quán)的，法院也將予以支持。此外，在冊農(nóng)業(yè)戶口的“農(nóng)嫁女”、喪偶婦女、離異婦女、入贅女婿及其子女等人群的合法權(quán)利也將受到法院保護(hù)，其同樣享有與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等的分配權(quán)。

(五)有比較規(guī)范的操作步驟。

規(guī)范操作是改革成功的基本保障。溫州市制訂了較為規(guī)范、具體的農(nóng)村集體資產(chǎn)改制操作步驟:(1)在鎮(zhèn)(街道)黨委政府的指導(dǎo)下，擬改制村召開社員代表大會表決通過改制決議。(2)改制村在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，組建工作班子，成員名單張榜公布;組織開展村改制工作班子成員學(xué)習(xí)培訓(xùn)有關(guān)政策，制定工作計劃，安排成員分工，同步進(jìn)行資產(chǎn)清查登記和人員排摸。(3)村改制工作班子在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的指導(dǎo)下，研究草擬改制實(shí)施方案草案，內(nèi)容包括:改制量化資產(chǎn)范圍，股權(quán)設(shè)置及其比例，股權(quán)量化對象界定辦法，個人股份配置辦法，以及其他需要說明的事項(xiàng)。(4)實(shí)施方案草案經(jīng)廣泛征求意見，修改完善后，提交社員(代表)大會表決經(jīng)2/3多數(shù)通過，張榜公示后付諸實(shí)施，建立股東股權(quán)臺賬。(5)組建股份經(jīng)濟(jì)合作社。

民主參與是規(guī)范操作的基礎(chǔ)。溫州市的股改實(shí)施方案把農(nóng)民自愿參與、民主決策作為基本原則之一，并在股改程序中對此作出了明確規(guī)定。溫州市《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施意見》指出，各村在股改時要“建立改制工作小組，具體成員由社員(代表)大會決定，村改制工作小組要廣泛聽取群眾意見，擬定實(shí)施方案”;“產(chǎn)權(quán)制度改革的每一步驟都必須張榜公布，經(jīng)社員(代表)大會充分討論2/3多數(shù)通過，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)核準(zhǔn)，送縣人民政府備案”;“任一程序未經(jīng)通過，不得進(jìn)入下一步驟”。

二、存在的問題

(一)股改的質(zhì)量有待提升。

從總的情況看，溫州市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革采取了自上而下的行政手段來強(qiáng)勢推進(jìn)，改革的推動力主要是政府，股改的質(zhì)量偏低。主要表現(xiàn)是:

1.對清產(chǎn)核資、頒證等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的重視程度不足。為了在短時間內(nèi)完成股改，一些地方?jīng)]有進(jìn)行清產(chǎn)核資，直接進(jìn)行股改。從全市整體情況看，到2011年年底，全市完成股改的行政村占行政村綜述的比例高達(dá)98%，但規(guī)范完成清產(chǎn)核資的行政村數(shù)僅占行政村總數(shù)的36%。清產(chǎn)核資率不高導(dǎo)致農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)制度改革的不徹底，突出表現(xiàn)為農(nóng)民只知道股份數(shù)量，不知道股份的等同具體金額，如何交易就更談不上。

2.股份并未成為分配集體收益的依據(jù)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的弊端之一是集體成員的范圍及每個成員的資產(chǎn)份額處于不確定、不明晰的狀態(tài)。改革的方向是通過清產(chǎn)核資、量化資產(chǎn)、設(shè)置股權(quán)，把農(nóng)村集體資產(chǎn)從“共同共有”變?yōu)椤鞍捶莨灿小薄刂菔小蛾P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施意見》明確指出，股份合作社的“運(yùn)營收益按其成員擁有股份進(jìn)行分配，其財務(wù)決算和收益分配方案由董事會提出，提交股東(代表)大會討論通過”。但是，據(jù)溫州市有關(guān)同志介紹，盡管幾乎所有的行政村都完成了股改，但在集體收益分配時并沒有按照股東持有股份數(shù)量進(jìn)行分配，而是繼續(xù)采用村里原來的分配辦法。這樣，對于一般農(nóng)民而言，股改的成果就無法顯現(xiàn)，“改與不改一個樣”。

3.集體資產(chǎn)的經(jīng)營方式?jīng)]有改變。產(chǎn)權(quán)制度改革的目的不僅僅是解決農(nóng)村利益分配問題，更重要的是改變原有的經(jīng)營模式，實(shí)行現(xiàn)代化企業(yè)管理。而目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革盡管明晰了產(chǎn)權(quán)，也解決了利益分配問題，一定程度上化解了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部利益分配的矛盾。但是，從總體上看，改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理和運(yùn)行方式并未發(fā)生變化。溫州市各村股改小組主要由村干部構(gòu)成。股改后的董事會和監(jiān)事會的負(fù)責(zé)人都由村主要領(lǐng)導(dǎo)兼任。其中，黨支部書記兼任董事長，其余人員也大都是村兩委的領(lǐng)導(dǎo)，原有的村級管理和組織結(jié)構(gòu)被平移到了股份合作社這一新的組織之中，村兩委與集體經(jīng)濟(jì)組織并未脫鉤。在股改前集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和分配中，村兩委干部處于支配地位。改制后，有些村干部沒有動力改變原有的企業(yè)管理方式。另一方面，村集體經(jīng)濟(jì)組織在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革后，普遍存在著股權(quán)過于分散、股東之間持股平均化的現(xiàn)象，經(jīng)營決策效率低下，從而在一定程度上導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織無實(shí)際控制人，形成了另一種產(chǎn)權(quán)主體虛位現(xiàn)象，從而不利于形成現(xiàn)代企業(yè)管理制度。農(nóng)戶調(diào)查問卷顯示，在258個有效樣本中，有83人認(rèn)為股改之后村干部對集體資產(chǎn)的權(quán)利和股改之前相比沒有變化，占32.2%;甚至有43人認(rèn)為村干部的這一權(quán)利更大了，占16.7%;有106人表示“說不清楚”，占41.1%;只有26人認(rèn)為村干部的權(quán)利比過去小了，占10.1%。

(二)農(nóng)民的參與程度較低。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)乎農(nóng)民的利益，農(nóng)民理應(yīng)參與改革方案的確定。而且，農(nóng)民的參與對于維護(hù)改革的成效具有工具性作用。溫州市《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》明確要求，應(yīng)“堅持農(nóng)民自愿、民主決策的原則。充分保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尊重農(nóng)民群眾的選擇，不搞‘一刀切’”。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一原則并未得到很好貫徹，改革方案主要由干部確定，農(nóng)民的參與程度較低。在210名被訪的農(nóng)民中，高達(dá)77.6%的受訪者及其家人都沒有參加過與股改相關(guān)的會議;有6.7%的受訪者本人沒有參加與股改相關(guān)的會議，但家庭中的其他成員參加了;參加了與股改相關(guān)會議的只有66人，僅占15.7%。盡管各村都制定了股改方案，但農(nóng)民對哪些人可以享受股份以及享受標(biāo)準(zhǔn)等股改辦法的了解程度很低。在210個有效樣本中，僅有16.2%的被訪者知道本村股改方案的主要內(nèi)容;有4.8%表示“說不清”;高達(dá)79.0%表示“不知道”。

就絕大多數(shù)村而言，與股改相關(guān)會議的參與者僅僅是村干部和村民代表。相比之下，村干部的參與和知情的狀況要好得多。對村干部調(diào)查問卷顯示，73.3%的村干部參加了與股改相關(guān)的會議;有61.2%的村干部知道村里哪些人可以享受股份以及享受標(biāo)準(zhǔn)等股改辦法(見表1)。

樂清市長虹村的集體資產(chǎn)規(guī)模較大，在股改中召開了70多次會議，但會議的參加者僅僅局限在村兩委成員和村代表。瑞安市馬嶼鎮(zhèn)篁社村的林彥樸介紹說，他的兩個女兒分別嫁到了義烏市和樂清市，但她們的戶口還在村里。在股改時，他的兩個女兒沒有得到股份。他覺得這種做法是不合理的，因?yàn)榧薜襟蛏绱宓南眿D，即使戶口沒有遷過來，也得到了股份。他曾向村支書提意見，村支書回答說，這是村里規(guī)定的。他說，這種辦法是村里十幾個人商量的，沒有聽取大家的意見，也沒有召開村民會議，僅僅是進(jìn)行了公示。他在看了公告后才知道有這個事。

(三)股改的成效有很大的不確定性。

對于目前的配股方案在若干年后是否會變這一問題，農(nóng)戶問卷調(diào)查中的有效樣本為259個，其中僅有23人認(rèn)為“不會變”，占8.9%;認(rèn)為“會變”的有122人，占47.1%;表示“說不清”的有114人，占44.0%。村干部問卷調(diào)查中的有效樣本為190個，其中有87人認(rèn)為“不會變”，占45.8%，認(rèn)為“會變”的有35人，占18.4%;表示“說不清”的有68人，占35.8%(見表2)。在溫州市各地的股改中，由于實(shí)行一村一策的政策，一些地方明確規(guī)定了要“三年一調(diào)整”。

表1 農(nóng)民在股改中的參與情況

改革的不穩(wěn)定還具體地體現(xiàn)在村干部、農(nóng)民對股改方式的不認(rèn)可，從而形成“推倒重來”的潛在風(fēng)險。在256個有效樣本中，有92人認(rèn)為“生不增死不減”的靜態(tài)化股權(quán)配置是合理的，占35.9%。但89人認(rèn)為這種方式是不合理的，占34.8%;75人表示“說不清”，占29.3%(見表3)。在與農(nóng)民的訪談中，有的村民說，“人去世了，就應(yīng)該收回來。人活著就必須生活，就應(yīng)該有股份。給死人分錢，不給活人分錢，太不合理了”。他還說，“任何事，永久不變都是不合理的”。樂清市柳市鎮(zhèn)虹橋村的村主任說:如果股份固化，隨著時間的推移，村里沒有股份的人會越來越多。而這些人又有選舉權(quán)，如果他們不配合村里的工作，怎么辦?他本人認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)動態(tài)化的改革的后遺癥少，靜態(tài)化的改革盡管徹底，但會留下很多隱患。他還說，農(nóng)村干部三年一換，一旦現(xiàn)在的干部在下一屆不干了，新的干部是否執(zhí)行原來的方案也是一個問題，“生不增、死不減”的配股原則，對村級來說是很大的壓力。

在258個有效樣本中，得到股權(quán)證的有44人，占17.1%;沒有得到的有133人，占51.6%;僅有17.1%的受訪者已經(jīng)拿到股權(quán)證，還有9.7%的預(yù)期以后可以獲得股權(quán)證。近30%的受訪者認(rèn)為股權(quán)證可以轉(zhuǎn)讓、交易，而近40%的受訪者卻認(rèn)為股權(quán)證不能轉(zhuǎn)讓、交易，還有約30%的受訪者表示“說不清”(見表4)。

量化對象的確定是農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的難點(diǎn)。溫州市的實(shí)施方案規(guī)定，法律、法規(guī)和現(xiàn)行政策已明確規(guī)定為股改對象的，不得以任何理由剝奪其合法權(quán)益。貫徹落實(shí)婦女權(quán)益保護(hù)、計劃生育等法律、法規(guī)和政策，在量化對象和量化股份中加以體現(xiàn)。但是，溫州市的這一指導(dǎo)意見與民俗之間存在矛盾。對于戶口在村里的出嫁女是否應(yīng)該得到股份這一問題，農(nóng)戶問卷的有效樣本為253份，村干部問卷的有效樣本為190份。農(nóng)戶問卷的調(diào)查結(jié)果是，認(rèn)為出嫁女應(yīng)該享受股份的只有41.9%，認(rèn)為不應(yīng)該享受股份的高達(dá)46.6%，有11.5%的被調(diào)查者認(rèn)為“說不清”。村干部問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，盡管認(rèn)為出嫁女應(yīng)該享受股份的占51.6%，但仍有42.6%的村干部認(rèn)為出嫁女不應(yīng)該享受股份，有5.8%的村干部覺得“說不清”(見表5)。

表2 農(nóng)民和干部對股權(quán)配股方案是否會變的認(rèn)識

表3 農(nóng)民和干部對“生不增、死不減”股改原則合理性的認(rèn)識

表4 農(nóng)民和干部對股權(quán)證是否可以交易的認(rèn)識

三、深化改革的方向

溫州市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。今后的工作重心應(yīng)放在深化股份制改革、同步推進(jìn)配套改革兩個方面。

(一)深化股份制改革。

按照黨的十八大和中央一號文件提出的“建立‘歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格’的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”的要求，深化改革。

1.拓展資產(chǎn)量化的對象。溫州市股改的資產(chǎn)評估限定在經(jīng)營性資產(chǎn)，山林、耕地等資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，不作為量化資產(chǎn)進(jìn)行評估。在今后的改革中，資產(chǎn)折股量化的范圍應(yīng)拓展到非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。土地合作社管理的資產(chǎn)僅僅是承包地，其余集體資產(chǎn)都?xì)w股份社。土地合作社的主要工作是負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)。

2.搞好清產(chǎn)核資。目前，溫州市在股改中采取的做法是“可以先不清產(chǎn)核資，直接確定社員在集體資產(chǎn)中所占的股份”。在股份制改革中，應(yīng)搞好清產(chǎn)，核資有難度，且動態(tài)，可走一步看一步。但是，如果清產(chǎn)都沒有做到，股改就會沒有意義。在股改中應(yīng)明確提出，股改完成的標(biāo)志之一是清產(chǎn)完成了，而不僅僅是量化股權(quán)了，更不是僅僅組建了股份合作社。

3.搞活產(chǎn)權(quán)流通。股權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是股東獲得完整產(chǎn)權(quán)的標(biāo)志之一，也是解決股權(quán)過于分散問題的有效方式。在今后的改革中，應(yīng)進(jìn)一步明晰股東產(chǎn)權(quán)，探索股東進(jìn)退機(jī)制。可以借鑒成都、武漢等地的做法，探索建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所。作為過渡，可以規(guī)定股權(quán)向外轉(zhuǎn)讓時，在同等條件下，內(nèi)部股東有優(yōu)先購股權(quán)。

表5 農(nóng)民和干部對出嫁女是否應(yīng)該得到股份的認(rèn)識

4.對農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)行公司化改造。從將來的趨勢看，股份合作社的生存空間不大。應(yīng)對農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行公司化后。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公司化之后，公司的股東只能享有股東權(quán)利，而不能干涉公司獨(dú)立經(jīng)營。村委會即使占有公司一部分股份，也只能履行股東的權(quán)利。

5.注重微觀操作。微觀操作關(guān)系到宏觀目標(biāo)與原則的實(shí)現(xiàn)，必須給予重視。一是明確規(guī)定股改成果將長久變，以保持改革的嚴(yán)肅性并提高農(nóng)民和基層干部對于改革的重視程度。二是在股改過程中充分保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是市級層面的指導(dǎo)意見應(yīng)宜粗不宜細(xì)，在原則方面，慎用模糊性用語。

6.分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。在完善股改成果上，可以考慮分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)的方法。現(xiàn)階段，應(yīng)把著力點(diǎn)發(fā)在那些資產(chǎn)數(shù)量較大、有較強(qiáng)改制需求的村。

(二)同步推進(jìn)配套改革。

溫州市的決策層對于股改與其他改革的互動有清楚的認(rèn)識。但是，在實(shí)踐中，相關(guān)的改革并未跟上。改革后的股份合作社仍然承擔(dān)社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的職能。經(jīng)濟(jì)功能與社會功能混在一個企業(yè)形態(tài)的經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，必然導(dǎo)致該企業(yè)組織無法發(fā)育成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)主體。政府應(yīng)轉(zhuǎn)移其承擔(dān)社會管理和公共品提供職能，從而助推股份合作社能夠真正成為市場主體。應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)溫州市有關(guān)配套改革的政策規(guī)定，加大公共財政對農(nóng)村的投入，加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化，為股份經(jīng)濟(jì)合作社的發(fā)展及轉(zhuǎn)型提供良好的外部環(huán)境。按照完善體系、對接制度、并軌融合的工作步驟，促進(jìn)已撤村建居的村股份經(jīng)濟(jì)合作社的“農(nóng)保”向“城?！碧嵘?，促進(jìn)股東在城鄉(xiāng)之間遷移時享有的社保能得到同步轉(zhuǎn)換。政府應(yīng)通過專題研究和發(fā)文的形式，解決村股份經(jīng)濟(jì)合作社的性質(zhì)、工商登記及其法律地位問題以及實(shí)施股改后的有關(guān)稅費(fèi)繳納問題。