楊巧

（中南財經(jīng)政法大學 金融學院房地產(chǎn)研究所，湖北 武漢 430073）

政策性住房金融機構(gòu)是由政府或政府機構(gòu)發(fā)起、出資創(chuàng)立、參股或保證的，不以利潤最大化為經(jīng)營目的，在住房領(lǐng)域內(nèi)從事政策性融資活動，以貫徹和配合政府的社會經(jīng)濟政策的金融機構(gòu)。

從本質(zhì)上看，政策性住房金融機構(gòu)的設(shè)立是為了解決居民住房問題，貫徹實施住房市場發(fā)展目標。政策性住房金融是住房保障體系的重要組成部分，當前我國住房金融市場具有轉(zhuǎn)型期的階段性特點，政策性住房金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性住房金融業(yè)務(wù)的發(fā)展都亟待規(guī)范化，采取措施使其互為補充，相互促進。

近年來中國住房市場快速發(fā)展背景下，商業(yè)性住房金融業(yè)務(wù)規(guī)模增長迅速，以個人住房抵押貸款為例，相較于1997年末190億元的個人購房貸款余額，截至2013年9月底，個人購房貸款余額已達9.47萬億元。商業(yè)性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展的同時，政策性住房金融業(yè)務(wù)需要進一步發(fā)揮其在住房體系的資金融通作用。

在大力建設(shè)住房保障供給體系的同時，通過設(shè)立政策性住房金融機構(gòu)可在一定程度上解決公共住房生產(chǎn)建設(shè)、消費環(huán)節(jié)的資金融通問題，對促進住房市場長效調(diào)控機制建立具有重要意義。

一、美國政策性住房金融機構(gòu)設(shè)置和運作

美國是目前世界上住房金融業(yè)發(fā)展最發(fā)達的國家，政策性住房金融機構(gòu)在解決居民住房問題發(fā)揮了重大作用。

與其他國家不同，美國的政策性住房金融機構(gòu)的形式多樣，不僅有政府自己設(shè)立的機構(gòu)，還有政府本身并不投資但是提供貸款擔保的機構(gòu)。主要有以下三類機構(gòu)組成：

（一）住房金融一級市場的政府保證機構(gòu)

美國政府成立了聯(lián)邦住房管理局（FHA）、退伍軍人管理局（VA）等機構(gòu)，對特定人群提供住房抵押貸款擔?；虮ｋU。FHA為中低收入家庭提供購房貸款信用保險，VA設(shè)立面向退伍軍人的住房貸款支持和擔保計劃，凡FHA和VA保險的抵押貸款，由擔保機構(gòu)承擔因借款人無力償還或房屋貶值造成損失的全部責任，保證銀行不受損失。這樣不僅保護了金融機構(gòu)的利益，穩(wěn)定了一級市場，而且為中低收入家庭和退伍軍人等特定群體解決住房需求提供了有效金融支持，減小其貸款風險。

（二）聯(lián)邦住房貸款銀行體系

該體系是依據(jù)1932年《住房貸款銀行法》建立的，這一體系由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會、12個聯(lián)邦住房貸款銀行及其會員（儲蓄貸款協(xié)會）等組成。該體系通過吸收私人資金，為住房開發(fā)建設(shè)和住房購買提供資金來源，是政府調(diào)節(jié)管理住房金融市場的主要工具之一。聯(lián)邦住房貸款銀行體系在穩(wěn)定住房金融市場，促進住房抵押資金的流動性，提供住房開發(fā)建設(shè)資金等方面都發(fā)揮了巨大作用。

除了聯(lián)邦政府層面的住房金融制度安排和機構(gòu)設(shè)置外以外，美國在州和地方層面也設(shè)有專門的政策性住房金融機構(gòu)，用以解決中低收入家庭住房問題。以加利福尼亞州為例，1975年成立加州住房金融局(CAHFA)，業(yè)務(wù)范圍主要包括：為首次購房者提供低利率按揭貸款和政策性住房抵押貸款保險，幫助加州中低收入家庭購買住房，為多戶住房項目的開發(fā)建設(shè)提供低利率融資。

自1976年成立到2007年，加州住房金融局累計為州內(nèi)13萬首次購房的家庭發(fā)放共計121億美元的低息貸款，截至2007年底住房按揭貸款余額為41.9億美元[1]。

（三）住房金融二級市場的政府保證機構(gòu)

目前美國住宅金融抵押二級市場中發(fā)揮主要作用的金融機構(gòu)主要有三類：

一是聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會（FNMA），于1938年由聯(lián)邦政府組織成立，目的是從貸款者手上購買聯(lián)邦住房協(xié)會貸款，增加抵押貸款的流動性，2008年9月發(fā)生次貸危機以來由美國聯(lián)邦住房金融局接管。

二是政府國民抵押貸款協(xié)會（GNMA），于1968年從FNMA中分離出來，是住宅和城市發(fā)展部的附屬機構(gòu)，其信用完全由美國政府擔保，目的是發(fā)行以抵押貸款為擔保的長期債券。

三是聯(lián)邦住房抵押貸款公司（FHLMC），1970年經(jīng)國會批準成立，作為二級市場機構(gòu)，其成立宗旨在于為提供房屋貸款的儲貸機構(gòu)供給穩(wěn)定的資金。它從銀行和其他放貸機構(gòu)處購買抵押貸款，并向它們提供用于發(fā)放新貸款的資金，盡管1988年后已私營化，但是政府提供的優(yōu)惠政策讓其獲利的同時也承擔了部分政策功能。

結(jié)合美國住房金融市場發(fā)展現(xiàn)狀，可以看到美國聯(lián)邦政府將“居者有其屋”的住房政策目標通過FHA保險、聯(lián)邦住房貸款體系、聯(lián)邦住房抵押貸款協(xié)會和政府國民抵押貸款協(xié)會等證券化機構(gòu)來達到，使美國居民能擁有自住房產(chǎn)。美國住房金融體系的設(shè)計中，既充分發(fā)揮了商業(yè)性金融機構(gòu)的作用，也通過政府支持有效促進了政策性住房金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計，2012年美國住房自有率達到65.5%，高于歐美其他發(fā)達國家平均水平。

二、德國政策性住房金融機構(gòu)設(shè)置和運作

第二次世界大戰(zhàn)后，為解決居民住房問題，德國政策性住房金融體系發(fā)揮了重大作用。目前德國已經(jīng)形成了以契約儲蓄制度為核心，自愿互助性儲蓄為主和政府獎勵為輔的住房市場融資機制。政策性住房金融體系建立的多渠道融資系統(tǒng)和多樣化貸款方式，不斷推進德國政策性住房的建設(shè)和開發(fā)，有效促進了政策性住房目標的實現(xiàn)。

在德國，為居民購建房和為公共住房建設(shè)提供金融支持的住房抵押貸款機構(gòu)有很多，呈現(xiàn)出多樣化、多類型的發(fā)展趨勢。德國的政策性住房金融機構(gòu)主要包括以下兩大類：

（一）屬于聯(lián)邦政府的州立銀行或者是儲蓄銀行

作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府負責制定頒布全國性的住房市場法規(guī)制度，依據(jù)聯(lián)邦政府頒布的《民房建設(shè)資助法案》。德國地方的16個邦，基本上每個邦政府下都會設(shè)立政策性住房金融機構(gòu)，幫助社會貧困家庭和中低收入人群獲得購買住房的貸款資金，金融支持方式包括為中低收入家庭建購房和私人投資建造低租金住房發(fā)放優(yōu)惠利率貸款資助。這部分抵押銀行的資金有一半左右是由政府提供的，政府擁有大部分股權(quán)，為解決中低收入家庭住房問題提供資金保障，是德國重要的政策性住房金融機構(gòu)。

（二）多元化的合同住房儲蓄貸款融資服務(wù)體系

1972年德國頒布《住房儲蓄銀行法》，并于1991年進行修訂，從法律層面上對住房儲蓄銀行的組織形式、監(jiān)督管理機制、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、從業(yè)準則、住房儲蓄合同標準條款、住房儲蓄資金的來源與使用方向、風險規(guī)避、貸款擔保方式等各方面都做出了詳細規(guī)定。

在制度設(shè)計和政策傾斜的背景下，形成了主要包括儲蓄銀行和建房互助儲蓄信貸社的住房金融機構(gòu)，為中低收入群體和普通居民解決住房問題提供金融支持。德國的儲蓄銀行大多是政府背景的國營銀行。它在住房領(lǐng)域的主要業(yè)務(wù)是吸收個人存款、發(fā)放房地產(chǎn)貸款，為個人買房、建房籌集資金，在德國共有600多家。德國儲蓄銀行金融集團是德國金融市場的領(lǐng)導者，集團下屬430家儲蓄銀行，10家州立建房儲蓄銀行[2]。

合同儲蓄模式以自愿性和契約性為主導，居民連續(xù)幾年存入一定金額的定期儲蓄存款作為獲得購房時貸款的前提條件，貸款利率與存款利率相掛鉤，資金實現(xiàn)先存后貸、封閉運作，政府對居民住房儲蓄進行獎勵和稅收優(yōu)惠。系統(tǒng)內(nèi)資金封閉運作，它只向住房儲蓄客戶吸存，也只向自己的住房儲戶發(fā)放購建房貸款，存貸款利率具有一定穩(wěn)定性，不受市場利率影響，資金運用的平衡性和國家配套的獎勵政策也使得市場利率無論如何變化，住房儲蓄貸款合同下的住房貸款利率都能保持固定及穩(wěn)定，按公司化的經(jīng)營管理體制來運營，形成了有效的約束與激勵機制。合作儲蓄模式實現(xiàn)了住房市場效率的整體帕累托改進。

三、新加坡政策性住房金融機構(gòu)設(shè)置和運作

新加坡住房金融體系屬于典型的政府主導型，主要表現(xiàn)為中央公積金制度下的政策性住房金融體系。1953年，新加坡頒布了《中央公積金法》，1955年成立中央公積金局，負責整個公積金的管理運行。中央公積金制度設(shè)立的初期只是單一的養(yǎng)老儲蓄制度，隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步演變成綜合性的、包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療的制度。

中央公積金局是由政府組建的用于管理居民所繳納的公積金的專門性政策住房金融機構(gòu)。其通過實施公積金制度吸收存款，籌集資金，在使用公積金時除應付會員提取之外，主要用于向住房發(fā)展商發(fā)放社會住房建設(shè)貸款，向購房者提供抵押貸款。中央公積金局為公共住房建設(shè)提供資金支持有兩種方式，一種方式是通過購買由政府發(fā)行的長期債券的方式向建屋發(fā)展局（HDB，新加坡公共住房的建設(shè)主體）提供資金。新加坡國有投資公司幫助政府發(fā)行債券，中央公積金局購買政府發(fā)行的有價證券，這樣前者就可以從中央公積金局獲得巨額資金，使公積金變?yōu)榭梢员徽玫牧鲃淤Y金，而這些資金主要運用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及住房建設(shè)。另一種方式是向住房建設(shè)發(fā)展商提供貸款的方式提供住房建設(shè)資金。住房建設(shè)資金投入量大，開發(fā)商需要資金融通時，可以通過向中央公積金局借款來緩解資金的壓力，使得閑置的中央公積金轉(zhuǎn)為用于開發(fā)建設(shè)公共住房，從而保證公共住房建設(shè)工程的順利進行。居民存入中央公積金局中的公積金也有兩種用途。一是可以用來支付購房的首付款。目前，公積金會員一般約用3年的公積金存款即有能力繳付相當于房價20%的首付款。二是可以用來償還購房貸款的本息。

新加坡建屋發(fā)展局數(shù)據(jù)顯示：截至2012年，新加坡83.3%的居民居住在政府建設(shè)的組屋中（80%的居民是購買的組屋，3.3%的居民是租住的組屋），政府興建的組屋共計有98萬套，占到新加坡住房總套數(shù)的76%，私房僅占全部住房套數(shù)的24%。政府主導型的住房金融業(yè)務(wù)為公共住房的建設(shè)和消費都提供了有效的金融支持。

四、從發(fā)達國家經(jīng)驗看我國政策性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展

（一）發(fā)達國家經(jīng)驗總結(jié)

從美、德、新三國政策性住房金融業(yè)務(wù)模式和機構(gòu)設(shè)置來看：

第一，政策性住房金融體系設(shè)計與一國金融市場體系建設(shè)相配套，美國資本市場發(fā)達，因此政策性住房金融體系重點在于政府擔保，提高資金流動性，政策性住房金融業(yè)務(wù)內(nèi)容既有針對一級市場的，也有針對二級市場的，德國和歐洲各國側(cè)重于以互助的合同儲蓄模式解決居民住房問題，新加坡則是完全以政府為主導的住房金融模式。政策性住房金融體系設(shè)計和一國的國家結(jié)構(gòu)、金融市場發(fā)展階段和成熟程度都要配套[3]。

第二，政策性住房金融機構(gòu)設(shè)置應盡量多樣化，美國和德國在政策性住房金融支持機構(gòu)的設(shè)置上，都盡量地通過各種方式來促進多樣化的機構(gòu)發(fā)展，使得不同類型的住房金融機構(gòu)業(yè)務(wù)類型各有側(cè)重，也使得同一類型的住房金融機構(gòu)之間能展開有效競爭[4]。在此過程中政府可通過貼息、減免稅等政策對住宅金融機構(gòu)的發(fā)展給予支持。

第三，政策性住房金融業(yè)務(wù)類型應盡量多元化。具體到政策性金融機構(gòu)所提供的業(yè)務(wù)類型，各國的政策性住房金融業(yè)務(wù)中，既有針對公共住房建設(shè)融資的業(yè)務(wù)，也有針對特定群體住房消費提供的資金融通業(yè)務(wù)，無論是支持中低收入者住房消費，還是支持公共住房建設(shè)，也都盡量促進產(chǎn)品類型的多元化，使得參與主體有更多選擇權(quán)。

第四，完善的制度安排是政策性住房金融市場發(fā)展的重要前提。各國在設(shè)立政策性住房金融機構(gòu)、發(fā)展住房金融業(yè)務(wù)的過程中，都通過立法確立了住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)；在設(shè)立住房金融機構(gòu)后，機構(gòu)的日常經(jīng)營管理都按照市場公司化的管理體制來運作；再者，形成全面完善的監(jiān)管體系，防范金融風險。

（二）我國政策性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展方向建議

我國住房市場發(fā)展以來，業(yè)界進行了住房金融領(lǐng)域的很多嘗試。1987年山東煙臺和安徽蚌埠的住房儲蓄銀行試點，1991年上海建立住房公積金制度并于1994年向全國推廣，2004年由建設(shè)銀行和德國住房儲蓄銀行在天津成立中德住房儲蓄銀行，2005年建設(shè)銀行首單個人住房抵押貸款證券化業(yè)務(wù)推出。但是受制于住房市場整體發(fā)展水平和制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，很多嘗試半途而廢。目前我國的政策性住房金融業(yè)務(wù)主要集中在住房公積金領(lǐng)域，住建部數(shù)據(jù)顯示：截至2012年底，全國住房公積金繳存職工達到1.33億人，歷年累計歸集住房公積金5.04萬億元，住房公積金繳存余額達2.68萬億元，超過8000萬家庭通過公積金貸款進行了住房消費。我國政策性住房金融體系建設(shè)滯后于住房市場發(fā)展和住房保障制度發(fā)展需要，因此需在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步完善政策性住房金融體系。

第一，當前我國需進一步明確政策性住房金融體系的公共政策目標。

當前構(gòu)建我國政策性住房金融體系的政策目標需明確，是幫助解決中低收入家庭住房問題，還是保障中低收入家庭擁有自有住房，不同的政策目標下，政策性住房金融業(yè)務(wù)類型、政府補貼方式、支持力度、監(jiān)管政策和定量績效考核目標的設(shè)定都會存在差別。明確公共政策目標，才能明確政策性住房金融機構(gòu)職能，是充分發(fā)揮政策性住房金融機構(gòu)在自有住房和公共住房領(lǐng)域金融支持作用的前提。

第二，完善我國住宅立法和政策性住房金融法律法規(guī)。

當前我國房地產(chǎn)法律法規(guī)建設(shè)亟待完善，從房地產(chǎn)市場層面上，需要有《住宅法》《住宅保障法》等作為規(guī)范市場的基礎(chǔ)法律，通過立法明確住房市場發(fā)展規(guī)劃、管理機構(gòu)、市場主體和市場運行的監(jiān)督機制。同時還需要對政策性住房金融單獨立法，使得政策性住房金融業(yè)務(wù)獲得發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

第三，我國政策性住房金融模式要與我國住房市場與金融市場發(fā)展現(xiàn)狀相協(xié)調(diào)。

從當前我國住房市場與金融市場發(fā)展現(xiàn)狀來看，短期內(nèi)我國政策性住房金融市場還會實行封閉式的運作，可考慮在完善公積金制度的基礎(chǔ)上，通過住房合同儲蓄模式來對中等收入群體首次住房消費提供金融支持；在完善資金使用監(jiān)管和配套制度的前提下，發(fā)揮政策性住房金融在支持保障性住房建設(shè)方面的作用。

第四，應以公積金制度的完善為突破口，構(gòu)建我國的政策性住房金融體系。

當前可考慮建立以住房公積金為核心的政策性住房金融體系，從事與住房保障相關(guān)的政策性金融業(yè)務(wù)，擴大公積金賬戶資金的來源和運用范圍，更好地發(fā)揮合作互助的功能。目前我國公積金繳存比例不規(guī)范，不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位之間的差距較大，存在公平性缺失，公積金的使用效率不高，需進一步拓展其業(yè)務(wù)范圍[5]。今后需進一步擴大公積金保障范圍，提高使用效率，充分發(fā)揮住房公積金的住房保障功能。

第五，建立獨立專業(yè)的政策性住房金融機構(gòu)。

十八屆三中全會《決定》在“推進城市建設(shè)管理創(chuàng)新”中提出要建立政策性住房金融機構(gòu)，目前從事公共住房投融資的機構(gòu)有公積金中心、商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行，當前可考慮成立獨立專業(yè)的政策性住房金融機構(gòu)，將國有商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行的此類業(yè)務(wù)集中在政策性住房金融機構(gòu)麾下。此外，住房公積金的歸集和使用，公積金沉淀資金支持保障性住房建設(shè)、住房保障債券的發(fā)行都可以在此政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，為保障房建設(shè)和消費活動提供有效的金融服務(wù)，建立針對特定保障群體的住房金融服務(wù)體系。

第六，我國政策性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展要與我國商業(yè)性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展相協(xié)調(diào)。政策性住房金融業(yè)務(wù)的發(fā)展是商業(yè)性住房金融業(yè)務(wù)的有效補充，兩者在服務(wù)對象、金融支持手段上都各有側(cè)重，要使兩者在業(yè)務(wù)發(fā)展上達到相互促進、共同發(fā)展。

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[4]張其光.美國住房金融制度及對我國的啟示[J].人民論壇，2010，（7）：134-139.

[5]姜學軍，葛婷婷.我國現(xiàn)行住房保障制度下公積金發(fā)展的定位研究[J].東北財經(jīng)大學學報，2012，（12）：38-41.