余 翔

(浙江大學(xué) 寧波理工學(xué)院，浙江 寧波 315100)

開發(fā)區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)體制改革先行先試的重要載體，經(jīng)過20 多年的發(fā)展，遍布全國各地的開發(fā)區(qū)成為帶動地方經(jīng)濟(jì)增長，推動科技進(jìn)步創(chuàng)新、積聚資源信息、開展國內(nèi)外多層次交流的重要引擎。開發(fā)區(qū)是中國特色社會主義理論和實踐體系的鮮明范例，充分體現(xiàn)了我國在改革、開展、創(chuàng)新歷程中的對社會主義經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的再認(rèn)識和再探索，開發(fā)區(qū)政策之所以取得成功，是天時、地利、人和共同作用的結(jié)果，并不單純是采取了不同于普通地區(qū)的優(yōu)惠性政策，其中的核心機(jī)制在于開發(fā)區(qū)在改革、發(fā)展過程中確立了全方面競爭優(yōu)勢，本文擬對此進(jìn)行初步的歸納、探討。

1 制度優(yōu)勢

制度是一系列政策、習(xí)慣、管理活動的集成，它塑造了某類政策的基本面貌，并決定著深層次的政策合法性與政策績效。按照治理理念的差異，制度又可以進(jìn)一步細(xì)分為體制、機(jī)制等管理元素。對于開發(fā)區(qū)的制度建構(gòu)，國內(nèi)外研究者有一些看法，鮑克提出“超自主體制”的概念來形容我國的開發(fā)區(qū)在政治經(jīng)濟(jì)生活中的定位，其核心觀點是開發(fā)區(qū)在行政權(quán)、財政管理權(quán)、改革發(fā)展權(quán)上擁有很高的自主性，使開發(fā)區(qū)足以擺脫傳統(tǒng)行政科層的效率羈絆，同時在應(yīng)對市場競爭時有足夠的創(chuàng)造力。這一看法給我們很大的啟發(fā)，黨和國家高層領(lǐng)導(dǎo)者在決定設(shè)立開發(fā)區(qū)時，展現(xiàn)了很高的政治智慧和政治勇氣，但開發(fā)區(qū)作為一個全新事物，能不能發(fā)展的好，應(yīng)該往哪個方面發(fā)展，政策設(shè)計者在設(shè)立開發(fā)區(qū)之初是無法周詳考慮的，經(jīng)過下面這些政策試驗，才營造了比較完整的開發(fā)區(qū)制度環(huán)境，使其的競爭優(yōu)勢逐步確立和發(fā)揮作用。

1.1 機(jī)構(gòu)上的保障

開發(fā)區(qū)的黨政組織體系包括黨的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)(開發(fā)區(qū)黨工委)、行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(開發(fā)區(qū)管委會)，國有控股型經(jīng)營實體(如開發(fā)區(qū)投資開發(fā)總公司)等三大類，在開發(fā)區(qū)運行中，黨政企三大機(jī)構(gòu)一般合于一身，共同負(fù)責(zé)、合理分工，有內(nèi)有外，黨委(工委)的設(shè)立，使開發(fā)區(qū)在重大決策事項的方向性、改革步伐的跨越性、管理干部配備的高素質(zhì)化得到了充分的支持，開發(fā)區(qū)管委會的組構(gòu)中，將多家政府部門集中在一起辦公議事，使外來投資者對政府的面貌形象改觀大為改善，而其管委會精干的人事配備，齊全的審批職能和較高的辦事效率容易得到投資者歡迎。而開發(fā)區(qū)經(jīng)營性機(jī)構(gòu)的設(shè)立，使合乎市場經(jīng)濟(jì)邏輯的運行方式早于其他政務(wù)區(qū)進(jìn)入了開發(fā)區(qū)，使政府自上而下管理和平等的契約化經(jīng)營很好的結(jié)合起來，使得開發(fā)區(qū)各項事務(wù)都保持了不同于以往的行政效率。

1.2 權(quán)能上的保障

開發(fā)區(qū)在級別設(shè)置、管理干部和經(jīng)營人才的配備上，都采取了區(qū)別性的政策，投入了精兵強(qiáng)將，開發(fā)區(qū)面積雖然小，但被賦予比其他的行政轄區(qū)更高的行政級別，目前，國家級開發(fā)區(qū)的級別和一般的省轄市相同，有些地方將開發(fā)區(qū)行政規(guī)格提高至副省級。在開發(fā)區(qū)任職的干部配置級別也不低，一般都由市一級的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任開發(fā)區(qū)黨工委、管委會負(fù)責(zé)人，在開發(fā)區(qū)投資公司、科研機(jī)構(gòu)等當(dāng)中較早了引進(jìn)了海外優(yōu)秀人才，實行了年薪制、聘任制、柔性引進(jìn)方式等人事新舉措，形成了人力資源高地。在靜態(tài)制度建設(shè)的同時，開發(fā)區(qū)在財政、發(fā)展等方面獲得了很大的激勵和自主決策空間，形成了動態(tài)競爭優(yōu)勢。開發(fā)區(qū)發(fā)展初期國家沒有足夠的財力投入，稅收安排成為主要激勵源，如根據(jù)中央的政策，對首批批準(zhǔn)設(shè)立的國家級開發(fā)區(qū)，享有10 年的全額返還和3 年的遞減返還期，返還稅金用于開發(fā)區(qū)自身建設(shè)和開發(fā)區(qū)所在城市的建設(shè)。后續(xù)設(shè)立的開發(fā)區(qū)在稅收優(yōu)惠幅度上有所收窄，但仍然保有較強(qiáng)的激勵性。在自主發(fā)展上，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)享有了相當(dāng)于省級政府的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入審批、投資金額核準(zhǔn)、城市規(guī)劃、土地管制等權(quán)限，在金融信貸、技改升級等方面也享受了較大的政策空間，構(gòu)成了強(qiáng)有力的正向激勵。

2 區(qū)位地理優(yōu)勢

在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中，區(qū)位地理條件被認(rèn)為是重要的生產(chǎn)要素，好的區(qū)位意味著與經(jīng)濟(jì)金融中心、資源主要產(chǎn)地、消費地有地理親鄰關(guān)系，交通、氣候條件適宜，與周邊經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展排斥性地以及其他容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)外部性的因素較少。在改革開放之前的經(jīng)濟(jì)管理活動中，國家在產(chǎn)業(yè)布局上存在大而全、小而全的思想，對區(qū)位地理因素的認(rèn)知不夠細(xì)致。在開發(fā)區(qū)舉辦之初，吸取了過往經(jīng)驗教訓(xùn)，區(qū)位地理條件成為決策者的重要參考因素，沿海、沿江、靠近大城市、距離機(jī)場與港口較近，成為不少開發(fā)區(qū)選址的首要標(biāo)準(zhǔn)。這種決策也給開發(fā)區(qū)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。一系列關(guān)于開發(fā)區(qū)發(fā)展的實證研究證明了這一點。如對于位于內(nèi)地省份，地理條件遜于沿海地區(qū)的開發(fā)區(qū)，它們借用的區(qū)位優(yōu)勢是臨近省會城市、可以直接借用較齊全的基礎(chǔ)設(shè)施，大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)集中、金融機(jī)構(gòu)較多，通過舉一省一市(省會城市、計劃單列市、較大城市)之力形成局部性經(jīng)濟(jì)高地。

3 產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢

自工業(yè)革命以來，長期的產(chǎn)業(yè)分工與競爭孕育出了一種產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象，如紐約、倫敦的金融業(yè)、意大利的時裝、制鞋業(yè)、美國芝加哥地區(qū)、德國南部的重型裝備制造業(yè)、汽車業(yè)，而最富盛名的無疑是美國的硅谷。它的產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋了政府、大學(xué)、智庫、金融創(chuàng)投機(jī)構(gòu)、協(xié)會、人力資源中介機(jī)構(gòu)等，形成了教育、研究、開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化、銷售、物流、投融資、保險、設(shè)備租賃、信息技術(shù)、職業(yè)培訓(xùn)等各個分散產(chǎn)業(yè)的聚攏化。在全球化背景下，空間、地域的分隔性被科技、網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)性所彌補(bǔ)，世界日益變成了一個地球村。產(chǎn)業(yè)集聚成為應(yīng)對競爭、確立調(diào)整分工、降低經(jīng)營風(fēng)險、牟求利潤更大化的重要環(huán)節(jié)。

由于產(chǎn)業(yè)的集聚，開發(fā)區(qū)在實際利用外資、工業(yè)總產(chǎn)值、財政稅收收入等三個方面表現(xiàn)強(qiáng)勁。蘇州市一市兩園(兩園指中國——新加坡工業(yè)園區(qū)和蘇州高新工業(yè)園區(qū))的共同繁榮景象驗證了產(chǎn)業(yè)集聚的威力。1994 年中國政府與新加坡政府簽訂協(xié)議，共同合作開發(fā)蘇州工業(yè)園區(qū)。由新加坡政府對園區(qū)管理官員進(jìn)行了培訓(xùn)，雙方按照國際標(biāo)準(zhǔn)商定了園區(qū)運作模式，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國際市場經(jīng)營戰(zhàn)略等，由于工業(yè)園區(qū)的高起點，許多客商慕名而來，其中包括多家世界五百強(qiáng)企業(yè)。在中新工業(yè)園取得成功后，蘇州市政府又新建了蘇州高新區(qū)，復(fù)制了中新工業(yè)園的基礎(chǔ)設(shè)施和行政管理模式，吸引了大量的臺灣高科技產(chǎn)業(yè)前來投資，這些企業(yè)在技術(shù)、原料、零部件供應(yīng)與生產(chǎn)之間形成完整的裝配生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，在生產(chǎn)合作中培育了互信、協(xié)力關(guān)系，出現(xiàn)“母雞帶小雞”的群聚效應(yīng)。使蘇州乃至長江三角洲地區(qū)牢牢確立了在IT 硬件領(lǐng)域方面的優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)聚集也為創(chuàng)新帶來了良好的平臺，以位于北京的中關(guān)村科技園區(qū)為例，除了區(qū)位優(yōu)越、資金充足外，中關(guān)村園區(qū)的創(chuàng)新能力在全國是首屈一指的。中關(guān)村周邊駐扎了以北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國科學(xué)院為代表的大量的教育、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，在它們豐沛的智力支持下，中關(guān)村孕育出了北大方正與清華同方兩種高科技產(chǎn)業(yè)化開發(fā)模式。北大方正模式走的是典型自主開發(fā)道路，主要是依靠自身科研成果與技術(shù)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)創(chuàng)新。如方正電子出版系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)由國家科學(xué)技術(shù)最高獎獲得者王選教授等攻關(guān)成功，徹底改變了中國出版業(yè)的面貌。而清華同方則是緊密依托清華大學(xué)的人才與科技優(yōu)勢，從清華大學(xué)已有的科研成果中，篩選能和市場結(jié)合的項目，最后透過技術(shù)與資本的結(jié)合進(jìn)行梯級開發(fā)，形成豐富的產(chǎn)品。在這個創(chuàng)新模式中，清華大學(xué)時提供科研成果的上游，清華同方是進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的中游，而接受技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的清華同方產(chǎn)業(yè)部與社會企業(yè)則為下游。近年來，中關(guān)村園區(qū)在接受風(fēng)險投資、產(chǎn)業(yè)孵化上也有諸多創(chuàng)新之舉。

4 財政自主和反哺發(fā)展優(yōu)勢

財政資源的取得和獲益是影響各級政府決策行為以及府際關(guān)系的重要變量，開發(fā)區(qū)也概莫能外。國內(nèi)外研究者指出，地方政府意圖擴(kuò)大可支配財政份額，從而不遺余力的推動工業(yè)化、城市化是中國經(jīng)濟(jì)改革的重要誘因之一，不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，除了資源稟賦外，還受到金融、財政杠桿運用是否得當(dāng)?shù)挠绊憽Ｇ笆鲩_發(fā)區(qū)的制度優(yōu)勢中提到了開發(fā)區(qū)通過強(qiáng)有力的稅收激勵來凝聚資本，這是財政激勵手段運用的一個方面，開發(fā)區(qū)獨特的競爭優(yōu)勢還有賴于它在財政資源上的充沛和靈活自主性。開發(fā)區(qū)的主要財政收入來源包括稅收、土地出讓金、行政事業(yè)性收費，開發(fā)區(qū)財政收入中最大宗收入是稅收部分，如企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅、土地使用稅、契稅、耕地占用稅、教育費附加等，土地經(jīng)營收入也占開發(fā)區(qū)財源很大的比例。根據(jù)國家法規(guī)和政策，開發(fā)區(qū)工業(yè)用地可以協(xié)議出讓，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，就必須掛牌拍賣出讓。在開發(fā)區(qū)成立之初，地方政府劃撥了一定面積的地塊，授權(quán)開發(fā)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，安排土地用途，在土地定價上開發(fā)權(quán)享有較大的自主權(quán)，對土地增值收入使用享有自主權(quán)。在開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中，各地政府陸續(xù)擴(kuò)大開發(fā)區(qū)核心區(qū)域的土地面積，并將開發(fā)區(qū)周邊的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃轉(zhuǎn)給開發(fā)區(qū)代管或重新規(guī)劃。開發(fā)區(qū)利用土地增值收入在較短時間內(nèi)完成了區(qū)內(nèi)廠房、商業(yè)樓宇等生產(chǎn)業(yè)務(wù)用房，道路、排水、供電、通訊、煤氣、熱力、綠化、防洪、消防等基礎(chǔ)設(shè)施。學(xué)校、醫(yī)院、車站、餐飲住宿、金融郵政等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，使開發(fā)區(qū)具備了城市化面貌和產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)條件，這些超前性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為各類產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐和短時間內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益營造了平臺，為開發(fā)區(qū)利稅增收創(chuàng)造了條件，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的利稅，除小部分上交給國家和省級政府外，絕大多數(shù)都留在了開發(fā)區(qū)，作為開發(fā)區(qū)新一輪建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級的資本積累。如濟(jì)南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在1993 年即設(shè)立了投資總公司，公司的定位即為開發(fā)區(qū)的投資、融資平臺，它利用開發(fā)區(qū)成立初期的土地出讓金和基礎(chǔ)廠房、設(shè)備租售收入為啟動金，對開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行滾動開發(fā)，并和來開發(fā)區(qū)投資的外資企業(yè)進(jìn)行股權(quán)合作，以廠房、土地入股，給開發(fā)區(qū)帶來長期穩(wěn)定的股利收入。江蘇吳江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)成立了財務(wù)上獨立的開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總公司，從銀行爭取貸款，用于區(qū)內(nèi)土地征用補(bǔ)償、區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)建設(shè)，并根據(jù)來投資客商的要求進(jìn)行專案開發(fā)，使得開發(fā)區(qū)的職能不限于僅僅提供土地，而是形成開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈，為開發(fā)區(qū)籌措了寶貴的建設(shè)經(jīng)費。在享有這些政策自主權(quán)的同時，開發(fā)區(qū)投資管理安排和企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化一定程度上克服了在國有經(jīng)濟(jì)中較為普遍的“預(yù)算軟約束”、國家為國有企業(yè)虧損買單的現(xiàn)象，使得開發(fā)區(qū)享有的政策優(yōu)勢能夠有效反哺到開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展當(dāng)中。

綜上，我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展得益于改革開放創(chuàng)造的良好環(huán)境，同時，開發(fā)區(qū)也在自我發(fā)展、自我完善過程中積累了豐厚的競爭優(yōu)勢，開發(fā)區(qū)發(fā)展所蘊(yùn)藏的中國模式的資源值得進(jìn)一步的挖掘研究。

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