楊學(xué)禮

(銅仁學(xué)院社科部，貴州銅仁，554300)

由于城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)不平衡，改革開放以來，我國農(nóng)村剩余勞動力逐漸向城市和東部發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。在這個過程中，逐漸形成了一個特殊的群體——農(nóng)村留守兒童(以下簡稱“留守兒童”)。由于父母雙方或一方長期不在身邊，留守兒童在學(xué)習(xí)、心理、品德和安全方面產(chǎn)生諸多問題。這些問題的產(chǎn)生，除了經(jīng)濟(jì)和體制方面的原因以外，與我國未成年人監(jiān)護(hù)立法的不足也有很大關(guān)系?，F(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)立法對父母的約束力較弱，使得部分父母只重視家庭經(jīng)濟(jì)條件的改善，而忽視對未成年子女的教養(yǎng)和保護(hù)，導(dǎo)致留守兒童在學(xué)習(xí)、心理、品德、安全方面出現(xiàn)問題。本文擬從保護(hù)留守兒童的角度探討我國未成年人監(jiān)護(hù)立法的不足并提出修改建議。

一、未成年人監(jiān)護(hù)立法的不足

(一)未區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)

在大陸法系國家的立法和法學(xué)理論中，親權(quán)是父母特有的對其未成年子女的教養(yǎng)和保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)。親權(quán)基于既存的父母子女關(guān)系而產(chǎn)生，是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體。監(jiān)護(hù)是對無父母或父母無法行使親權(quán)的未成年人及部分無民事行為能力或限制民事行為能力的成年人，依法設(shè)置監(jiān)護(hù)人以進(jìn)行保護(hù)和監(jiān)督。親權(quán)與監(jiān)護(hù)雖然存在某些聯(lián)系，有類似之處，但是二者屬于不同的法律制度，在性質(zhì)、主體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容等方面均不相同。我國在立法中未區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，未把父母基于親子關(guān)系對未成年子女的教養(yǎng)、保護(hù)與其他人對未成年人的一般監(jiān)護(hù)區(qū)分開，而是將二者的法律地位等同起來，這在司法實踐中容易引起混亂。不區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，將父母與其他一般監(jiān)護(hù)人地位等同起來，實際上減輕了對父母的約束，這是導(dǎo)致留守兒童的父母對其未成年子女教養(yǎng)保護(hù)不力甚至缺失的重要原因。

(二)委托監(jiān)護(hù)缺乏可操作性

根據(jù)我國《民法通則》的規(guī)定，監(jiān)護(hù)人的產(chǎn)生途徑和方式只有法定監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)，沒有委托監(jiān)護(hù)，而《民通意見》第二十二條和《未成年人保護(hù)法》第十六條規(guī)定了委托監(jiān)護(hù)?！睹裢ㄒ庖姟芬运痉ń忉尩姆绞酱_認(rèn)委托監(jiān)護(hù)有利于解決司法中的急需，但是缺乏立法的科學(xué)性和權(quán)威性，其效力范圍也有局限性?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》以立法的方式規(guī)定了委托監(jiān)護(hù)，但是僅有一個條文，過于簡單，對于實踐中急需解決的委托監(jiān)護(hù)的設(shè)立形式、受托人的資格、委托人和受托人的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任承擔(dān)、監(jiān)護(hù)報酬、轉(zhuǎn)委托等問題均缺乏規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。在實踐中，父母對留守兒童進(jìn)行委托監(jiān)護(hù)是普遍存在的，但一般是以口頭形式設(shè)立，受托人大多數(shù)為留守兒童的祖父母、外祖父母及其他親屬甚至未成年的兄、姐。委托人和受托人在監(jiān)護(hù)事務(wù)中的分工不明確，普遍存在著受托人未能或不能全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況，這不利于留守兒童的健康成長。

(三)法人、組織行使監(jiān)護(hù)權(quán)不具有可行性

根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，在未成年人的父母、祖父母、外祖父母和兄、姐已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力，且關(guān)系密切的其他親屬、朋友不愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的情況下，由未成年人父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。這一規(guī)定表面上非常完備，但實際上不具有可行性。留守兒童的父母與他們打工的企業(yè)之間僅為雇傭關(guān)系，且他們打工企業(yè)的所在地一般距離原籍較遠(yuǎn)，企業(yè)不可能承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任；而未成年人住所地的居民委員會、村民委員會因為經(jīng)費、人員和能力問題，實際上無法承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。民政部門特別是專門的兒童福利機(jī)構(gòu)具有合格的監(jiān)護(hù)人的條件，但由于缺乏有關(guān)具體規(guī)定和相應(yīng)程序，也很難成為留守兒童的監(jiān)護(hù)人。

(四)缺乏監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

我國法律缺少監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。《民通意見》中雖然規(guī)定了對于監(jiān)護(hù)人不認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的行為，監(jiān)護(hù)人之外其他有監(jiān)護(hù)資格的人可以向法院提起訴訟，要求監(jiān)護(hù)人承擔(dān)賠償責(zé)任或者撤銷監(jiān)護(hù)人，但是并沒有指明上述的個人、單位或組織必須進(jìn)行監(jiān)督，即沒有明確規(guī)定其作為監(jiān)督人或監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人民法院在裁決之外也沒有監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)。這就導(dǎo)致了在監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)甚至侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益時，沒有法律規(guī)定的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人或監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以主動監(jiān)督，這也是部分留守兒童未能得到有效監(jiān)護(hù)的重要原因。

二、我國未成年人監(jiān)護(hù)立法的完善

我國未成年人監(jiān)護(hù)立法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，特別是不能適應(yīng)保護(hù)留守兒童的需要。我國應(yīng)當(dāng)吸收國外立法的經(jīng)驗，盡快修改現(xiàn)有法律，制定相關(guān)法律，完善監(jiān)護(hù)制度。

(一)合理變更體例

從國外立法例來看，大多是把監(jiān)護(hù)制度置于親屬法領(lǐng)域，其依據(jù)是監(jiān)護(hù)制度與親屬法具有密切的聯(lián)系。但從近年來的趨勢看，公權(quán)力逐漸介入原本屬于私事務(wù)的監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，以彌補(bǔ)私力監(jiān)護(hù)之不足。從我國目前未成年人監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀來看，委托監(jiān)護(hù)等監(jiān)護(hù)社會化的情況也越來越普遍。在立法中應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這種趨勢，將親權(quán)和未成年人監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行整合(在規(guī)定中要對父母與其他人作為監(jiān)護(hù)人做出區(qū)別性規(guī)定)，將監(jiān)護(hù)作為民事主體制度的一部分，統(tǒng)一規(guī)定監(jiān)護(hù)(含親權(quán))制度，作為監(jiān)護(hù)之通則；同時在婚姻家庭法中增加“監(jiān)護(hù)”專章，規(guī)定監(jiān)護(hù)(含親權(quán))制度的具體內(nèi)容，并在《未成年人保護(hù)法》等特別法中做出相應(yīng)規(guī)定。

(二)增強(qiáng)委托監(jiān)護(hù)的可操作性

除了保護(hù)留守兒童的需要外，在很多情況下都可能發(fā)生委托監(jiān)護(hù)，因此在未來的立法中要考慮到委托監(jiān)護(hù)的可操作性。對于委托監(jiān)護(hù)的設(shè)立形式、受托人的資格、委托人和受托人的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任承擔(dān)、監(jiān)護(hù)報酬、轉(zhuǎn)委托等問題予以明確，規(guī)范委托監(jiān)護(hù)行為，保護(hù)未成年人特別是留守兒童的合法權(quán)益。

(三)明確監(jiān)護(hù)人資格

為了使監(jiān)護(hù)人能夠切實履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，建議取消法人、單位、居委會、村委會等作為監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，同時規(guī)定特殊情況下民政部門對個別未成年人實施監(jiān)護(hù)的條件和程序，實現(xiàn)公權(quán)力對監(jiān)護(hù)的合理有序介入，確保在任何情況下未成年人均得到有效保護(hù)。對于父母以外的監(jiān)護(hù)人的資格，應(yīng)當(dāng)合理設(shè)定監(jiān)護(hù)能力范圍，綜合考量監(jiān)護(hù)人的健康狀況、心理狀況、個人品行、文化水平等多方面因素。

(四)建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度是公權(quán)力對私權(quán)利的合理介入。從各國立法和實踐來看，監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度對于監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，維護(hù)未成年人合法權(quán)益具有重要意義。建議在未來的立法中建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)督制度。監(jiān)督監(jiān)護(hù)人可以從被監(jiān)護(hù)人的親屬和被監(jiān)護(hù)人父母的親朋好友中選擇；監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建議由民政部門代表政府擔(dān)任。在立法中要對監(jiān)護(hù)監(jiān)督的范圍、形式、程序做出合理規(guī)定。廢除現(xiàn)行法律中有關(guān)單位、居民委員會或者村民委員會作為監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確規(guī)定人民法院對監(jiān)護(hù)事務(wù)的唯一裁決權(quán)。

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