俞姝 方守湖

大學(xué)章程被喻為大學(xué)的憲法，為大學(xué)的自主辦學(xué)提供法律依據(jù)。建立大學(xué)章程和遵循程序公正原則是保證大學(xué)依法科學(xué)治理的重要條件。大學(xué)自治作為現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，歸根結(jié)底是依章程而治。大學(xué)章程事關(guān)大學(xué)治理。在大學(xué)治理的各元素中，科學(xué)決策是重要前提，只有在決策活動中最大限度地滿足大學(xué)本質(zhì)屬性與公共利益需要的治理結(jié)構(gòu)，才是最理想的治理結(jié)構(gòu)。決策是否公正、民主、透明影響著高校決策層的凝聚力，對于高校生存和發(fā)展起著關(guān)鍵作用。高校實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，關(guān)鍵在于堅(jiān)持決策的程序化，健全和完善決策程序是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的保證。近年來，教育部出臺了一系列政策措施，旨在構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，重點(diǎn)改革高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動高校依法自治。從2011年教育部發(fā)布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）到2012年的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，再到2013年的《教育部關(guān)于深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》（教改［2013］1號），均將章程建設(shè)作為改革的切入點(diǎn)和載體，大學(xué)章程建設(shè)成為當(dāng)下推進(jìn)大學(xué)治理變革的重要舉措。

一、大學(xué)章程是完善現(xiàn)代大學(xué)治理的重要依據(jù)

（一）多元利益主體對現(xiàn)代大學(xué)治理提出挑戰(zhàn)

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及教育體制改革的深化，我國高等教育管理體制改革進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期。高校內(nèi)部曾經(jīng)高度一致的利益格局不復(fù)存在，不同利益主體并存、相互博弈的局面逐漸形成?；诙嘣嬷黧w的生成對現(xiàn)代大學(xué)的挑戰(zhàn)，我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代大學(xué)制度模式必須重新調(diào)整和設(shè)計(jì)?！督逃筷P(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》（教改［2013］1號）提出“完善高校治理結(jié)構(gòu)”“規(guī)范高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，推進(jìn)科學(xué)民主決策”的要求，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)被提上了重要議事日程。

（二）科學(xué)民主決策機(jī)制期待大學(xué)章程的回應(yīng)

2012年，教育部發(fā)布了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，提出“加強(qiáng)章程建設(shè)，健全學(xué)校依法辦學(xué)自主管理的制度體系”，再次強(qiáng)調(diào)了以章程建設(shè)推進(jìn)依法治校的重要性和緊迫性?！度嫱七M(jìn)依法治校實(shí)施綱要》要求高校依據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）制定或修改章程，且必須經(jīng)過教育部或省級教育行政部門核準(zhǔn)這一程序，核準(zhǔn)后的章程應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)?！度嫱七M(jìn)依法治校實(shí)施綱要》同時(shí)提出：“依法健全科學(xué)民主決策機(jī)制。要依法明確、合理界定學(xué)校內(nèi)部不同事務(wù)的決策權(quán)，健全決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)和議事規(guī)則，完善校內(nèi)重大事項(xiàng)集體決策規(guī)則，大力推進(jìn)學(xué)校決策的科學(xué)化、民主化、法治化?！笨梢?，承載依法治校、科學(xué)決策這些重大使命的高校章程，其建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

二、程序公正的缺失制約著現(xiàn)代大學(xué)依法自治

實(shí)體公正與程序公正如一枚硬幣的兩面，在現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建中缺一不可、互為依存、有機(jī)統(tǒng)一。程序公正和實(shí)體公正的統(tǒng)一是大學(xué)制度的效度的表現(xiàn)，它們共同保證大學(xué)制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。程序公正是大學(xué)制度公正的外在表現(xiàn)形式，它不僅體現(xiàn)在大學(xué)制度的制定過程和執(zhí)行過程中，還體現(xiàn)在其表達(dá)方式上。絕對的實(shí)體公正是做不到的，只有做到制度程序公正，其執(zhí)行結(jié)果才能產(chǎn)生較高的威信。在制定大學(xué)制度的過程中，利益的涉及方是否充分享有表達(dá)利益的機(jī)會，各方的主張是否都得到了尊重以及是否在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成了共識，都極大地影響著制度的公正性。

受中國法律制度環(huán)境重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)影響，我國高校內(nèi)部治理中的正當(dāng)程序理念缺失。高校管理中輕視正當(dāng)程序的現(xiàn)象普遍存在，管理隨意性和功利性矛盾突出，這都嚴(yán)重制約著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的進(jìn)程。

（一）程序性制度不完善

程序是現(xiàn)代社會制度治理的一個(gè)關(guān)鍵要素，制度的執(zhí)行有賴于程序，沒有具體程序的制度可以說是無意義的制度。大學(xué)制度的程序公正，是由平等對待、民主參與、公開、科學(xué)、效率、穩(wěn)定等原則構(gòu)成的完整體系。但是，在我國大學(xué)制度的發(fā)展歷程中，程序缺失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，許多大學(xué)制度沒有明確規(guī)定程序性條款，制度執(zhí)行缺乏具體的操作規(guī)程，在實(shí)施過程中經(jīng)常發(fā)生程序混亂現(xiàn)象，這極大地阻礙了大學(xué)制度功能的正常發(fā)揮。

（二）民主參與不夠

民主參與是現(xiàn)代大學(xué)治理的一個(gè)重要特征，而在我國大學(xué)治理的實(shí)際運(yùn)行中，多元利益主體的民主參與還得不到保障。首先，教師在大學(xué)制度程序中受到了極大的忽視。教代會制度是高校教師參與民主管理的基本途徑，但由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷，實(shí)際作用發(fā)揮受到很大局限，存在形式大于功能的傾向。其次，學(xué)生在大學(xué)多元利益主體中處于弱勢地位，其參與大學(xué)制度程序的權(quán)利尤為薄弱，哪怕是與其學(xué)業(yè)休戚相關(guān)的教學(xué)管理、學(xué)生管理等制度方面，也幾乎沒有話語權(quán)和申訴權(quán)。最后，高等教育機(jī)構(gòu)其他層面的利益相關(guān)者，如政府、學(xué)生家長、用人單位、校友等在學(xué)校管理決策中也沒能獲得相應(yīng)的發(fā)言權(quán)。

（三）有失公開透明

信息不對稱現(xiàn)象廣泛存在于各類社會組織中，大學(xué)這一組織也不例外。校內(nèi)不同的部門和主體之間往往缺乏及時(shí)有效的信息溝通，制度執(zhí)行程序中的信息不對稱現(xiàn)象在所難免。雖然絕對的信息公開是不可能實(shí)現(xiàn)的，但在我國大學(xué)中由于程序不公正而造成的信息不對稱現(xiàn)象普遍存在。在政策制定過程中，普通教師和大學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)往往被忽略，只能在政策出臺后被動執(zhí)行，申訴權(quán)等權(quán)益也得不到保障。

三、以章程建設(shè)推進(jìn)大學(xué)治理的程序公正的途徑

科學(xué)決策是決策合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一。決策程序除了可以提高決策效率外，還可以提高決策的科學(xué)性，促進(jìn)決策主體自我完善和自我約束，確保利益相關(guān)主體的利益訴求，保證專家學(xué)者的智慧得以運(yùn)用，并接受群眾監(jiān)督，營造決策的科學(xué)、民主氛圍。

高校章程從性質(zhì)上來講雖然不是國家的法律法規(guī)，但對于高校自身來講具有“內(nèi)部法”的絕對效力，同樣具備法制品質(zhì)。讓章程為大學(xué)決策權(quán)結(jié)構(gòu)中各方利益有效表達(dá)提供制度性、程序性的框架，通過多元利益主體參與以及各主體之間的協(xié)商合作機(jī)制，將決策控制權(quán)按照實(shí)際需要，合理分布于不同的治理主體手中，并使不同主體之間產(chǎn)生權(quán)力依賴和制約關(guān)系。

（一）健全決策中樞程序

高校自主管理的合法性，不等于其實(shí)施的具體管理行為具有合法性。高校自主管理權(quán)的行使是否公正與合理，要依靠相應(yīng)的正當(dāng)程序作為保障。重視程序首先能促使權(quán)力行使方謹(jǐn)慎地做出行政行為，其次能為相對人在權(quán)益可能受到侵害前主動制約權(quán)力濫用提供制度保障。因此，在大學(xué)章程的建設(shè)過程中，在符合法律、不與法律特別是上位法相抵觸，滿足行政合法性原則的前提下，盡可能地完善程序性條款，通過程序公正來保障實(shí)體公正。

第一，明晰學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的分配。通常認(rèn)為大學(xué)這一組織存在兩大權(quán)力體系，即學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，這兩大權(quán)力體系維系著整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行。當(dāng)前，高校改革呼吁去行政化，要求強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力，不妨通過章程建設(shè)來明確行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，處理好兩者之間的關(guān)系。通過章程建設(shè)，明晰學(xué)校的決策系統(tǒng)和決策程序，嚴(yán)格細(xì)致地區(qū)分和界定決策系統(tǒng)的組織形式、議事范圍、議事程序，形成相互制約的機(jī)制，確保各類決策組織分工科學(xué)、責(zé)權(quán)清晰、銜接得當(dāng)、運(yùn)行有序。

作為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的重要途徑——學(xué)術(shù)委員會，要充分發(fā)揮其“教授治學(xué)”的作用，明確規(guī)定學(xué)校學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會以及其他學(xué)術(shù)組織的組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制、運(yùn)行規(guī)則與監(jiān)督機(jī)制，保障學(xué)術(shù)組織在學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學(xué)術(shù)評價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展、教學(xué)科研計(jì)劃方案制訂、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面充分發(fā)揮咨詢、審議、決策作用，維護(hù)學(xué)術(shù)活動的獨(dú)立性。

促進(jìn)高校學(xué)術(shù)權(quán)力的價(jià)值回歸，必須使學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力既相對分離又相互支撐，在校內(nèi)治理中共同發(fā)揮積極作用。近年來，不少高校對此進(jìn)行了有益的探索。例如，復(fù)旦大學(xué)等多所知名高校的校領(lǐng)導(dǎo)先后退出學(xué)術(shù)委員會，以減輕行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù)；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)實(shí)行學(xué)者的職稱評聘分離，學(xué)術(shù)委員會所代表的學(xué)術(shù)權(quán)力負(fù)責(zé)評議，校長代表的行政權(quán)力負(fù)責(zé)聘用；吉林大學(xué)在章程中明晰了黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，建立了校長向?qū)W術(shù)委員會報(bào)告學(xué)術(shù)工作的制度，規(guī)定了校級領(lǐng)導(dǎo)和職能部門管理人員不能擔(dān)任學(xué)術(shù)組織的負(fù)責(zé)人。以上高校都已啟動了大學(xué)章程制定工作，并將各自在校內(nèi)治理方面的改革與探索以章程這一“基本法”的形式固定下來，使學(xué)校的各項(xiàng)改革實(shí)踐有法可依、有章可循，同時(shí)，也為其他高校的章程建設(shè)工作提供了實(shí)踐范本。

第二，界定黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長負(fù)責(zé)的權(quán)限。自1989年我國高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制以來，這一領(lǐng)導(dǎo)體制一直是高校的決策“中樞”?！吨腥A人民共和國高等教育法》和有關(guān)法律、法規(guī)也對黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)的職責(zé)范圍做了相應(yīng)規(guī)定。但是，在具體實(shí)踐中，不同高校對于“三重一大”（重大問題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用）等問題存在不同的理解和具體的操作。建立健全決策的程序化，是完善高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)性、程序性和規(guī)范性工作。

2011年教育部發(fā)布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）進(jìn)一步提出：“章程應(yīng)當(dāng)依照法律及其他有關(guān)規(guī)定，健全中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的具體實(shí)施規(guī)則、實(shí)施意見，規(guī)范學(xué)校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則、決策程序，明確支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)的制度規(guī)范?！笨梢?，以《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）為指導(dǎo)進(jìn)行章程建設(shè)，首要任務(wù)之一就是通過規(guī)范議事程序把握黨委和行政的定位，處理好決策與執(zhí)行的關(guān)系。在實(shí)踐層面，江蘇省近期出臺的《堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的若干規(guī)定》提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)重在決策，校長負(fù)責(zé)重在執(zhí)行”，明確界定了黨委書記和校長的職責(zé)，規(guī)范了黨委全委會、黨委常委會和校長辦公會的程序規(guī)則，系統(tǒng)地提出了保障黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制有效實(shí)施的六項(xiàng)工作制度。以上制度建設(shè)成果無疑為高校的章程建設(shè)工作提供了新的思路。

（二）強(qiáng)化決策咨詢程序

民主決策是運(yùn)用民主的方法和程序，保障群眾對決策的參與和監(jiān)督，促進(jìn)決策滿足多數(shù)人的意愿。科學(xué)決策與民主決策的運(yùn)行機(jī)制雖不完全一致，但又相輔相成，共同的目標(biāo)指向使決策更加合理，進(jìn)而推動事業(yè)的發(fā)展。對于大學(xué)這樣存在多元利益主體的機(jī)構(gòu)，更需要充分發(fā)揮師生的主體地位，發(fā)揮師生在民主決策中的積極作用。

第一，高校教代會在決策咨詢中的作用。決策咨詢是現(xiàn)代行政決策體制的重要組成部分，其作用是以建議、參謀等形式為決策機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者服務(wù)，向他們提供科學(xué)的決策方案，并發(fā)揮決策過程中的輔助性作用。行政決策中樞系統(tǒng)的科學(xué)決策，離不開決策咨詢系統(tǒng)向其提供服務(wù)。如果把“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”比喻成“決策中樞系統(tǒng)”，現(xiàn)實(shí)中的教代會就相當(dāng)于“決策咨詢系統(tǒng)”。高校教代會制度是《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等法律法規(guī)賦予廣大教職工參與高校民主管理、行使民主監(jiān)督權(quán)利的基本形式。高校要實(shí)現(xiàn)民主決策、科學(xué)管理，就必須充分利用教代會這個(gè)教職工參政議政的平臺。

第二，通過章程建設(shè)完善教代會制度的構(gòu)想。隨著依法治校理念的深入推進(jìn)，我國高校教代會制度在實(shí)踐中得到了不同程度的創(chuàng)新與發(fā)展。代表性的制度成果有：教代會代表提案責(zé)任制度、院（系）二級教代會制度、教代會代表巡視制度、教代會代表列席重要會議制度、接待教代會代表日制度等。其中，教代會代表提案責(zé)任制度是指代表以提案的方式對學(xué)校改革發(fā)展及教職工關(guān)注的重大問題提出意見建議，并以一定機(jī)制保障落實(shí)提案的責(zé)任人、時(shí)限和成效檢驗(yàn)；院系二級教代會制度是指學(xué)校內(nèi)的院系選舉出各自的代表組成院系教職工代表大會，討論制定本院系的重大決策，以此加強(qiáng)院系層面重大決策的規(guī)范化和制度化；教代會代表列席重要會議制度在不同的高校有著不同的實(shí)施，如中國政法大學(xué)實(shí)行教代會代表列席校長辦公會制度，即校長辦公室根據(jù)不同議題邀請相關(guān)教代會代表參加會議，代表通過列席會議、發(fā)言、提出意見或建議來參與校務(wù)工作并進(jìn)行民主監(jiān)督，這賦予了作為普通教職工的教代會代表更多的參政議政權(quán)。

以上各項(xiàng)制度創(chuàng)新缺乏相關(guān)的法律法規(guī)予以支持，因而不能在更大的范圍推廣。章程建設(shè)正好為教代會制度的改革創(chuàng)新提供了良好的制度平臺，各高校應(yīng)完善學(xué)校章程，在大學(xué)章程中明確教代會職能的法律地位和操作程序，加緊研究建設(shè)教職工代表的選舉、議事、表決、監(jiān)督、責(zé)任追究的程序與規(guī)則，使其制度化、規(guī)范化。在教代會立法現(xiàn)狀短期內(nèi)不可能根本改善的情況下，通過章程完善教代會制度，制定高校的教代會“示范法”，不失為一種理想的途徑。