程肇基，鄧大松

（1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.上饒師范學(xué)院 文學(xué)與新聞傳播學(xué)院，江西 上饒 334001）

社會(huì)救助改革：從碎片化走向積極整合
——基于上饒市貧困人群的考察

程肇基1，2，鄧大松1

（1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.上饒師范學(xué)院 文學(xué)與新聞傳播學(xué)院，江西 上饒 334001）

社會(huì)救助不是一個(gè)簡單的對(duì)貧困人群施以救助的過程，而是推行一種積極的社會(huì)救助模式?？紤]地情、社情、人情的基本特點(diǎn)，從碎片化走向積極的整合，是當(dāng)下中國社會(huì)救助改革的一個(gè)應(yīng)對(duì)策略。

社會(huì)保障；貧困人群；貧困類型；積極救助；制度整合

我國社會(huì)救助制度伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)改革而發(fā)生巨大變化。從1999年《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》的頒布，到2010年我國基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系，這標(biāo)志著中國社會(huì)救助制度的建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。[1]在新的時(shí)期里，面臨著提高救助功效、完善現(xiàn)行制度和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新任務(wù)，而在實(shí)踐中走向積極的社會(huì)救助，無疑是民生建設(shè)的重要內(nèi)容。上饒市雖屬閩浙皖贛四省交界之地，卻是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)中等農(nóng)業(yè)城市，城市貧困問題比較突出。本文基于上饒市貧困人群的考察，分析社會(huì)救助存在的主要問題，嘗試探索社會(huì)救助的改革路徑。

一、當(dāng)前救助服務(wù)體系呈現(xiàn)出“碎片化”

除臨時(shí)救助外，上饒市社會(huì)救助服務(wù)，最重要的就是由各級(jí)政府提供的各類救助服務(wù)。這些服務(wù)包括低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助等為主的社會(huì)救助和社會(huì)福利。事實(shí)上，現(xiàn)階段上饒市乃至中國城鄉(xiāng)社會(huì)救助建設(shè)仍存在一定的問題，還有相當(dāng)大的提升空間。

1.救助服務(wù)體系處于一種“碎片化”狀態(tài)

所謂“碎片化”，英文為Fragmentation，原意為完整的東西破成諸多零塊?！八槠币辉~是描述當(dāng)前中國社會(huì)救助狀況中的一種形象性的說法。也可將“碎片化”理解為一種“補(bǔ)缺”、“選擇”等零散性制度。我國在實(shí)施社會(huì)救助政策過程中，一些地方盡管也出臺(tái)了許多支持性制度，涉及社會(huì)救助諸如低保、醫(yī)療、敬老院以及臨時(shí)救助等多個(gè)領(lǐng)域。但形成了多部門管理、部門職能分工各行其是、服務(wù)體系處于“碎片化”狀態(tài)。比如，負(fù)責(zé)就業(yè)援助的是勞動(dòng)保障部門，落實(shí)醫(yī)療救助的是衛(wèi)生部門，開展職工幫困的是工會(huì)，落實(shí)教育救助的是教育局，負(fù)責(zé)住房救助的是城建委，民政部門則負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、臨時(shí)救助、災(zāi)民救助和應(yīng)急救助等。[1]這種政出多頭的執(zhí)行機(jī)制和“碎片化”狀態(tài)，直接影響了社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

縱觀這些社會(huì)救助的制度制定方面，表現(xiàn)出幾個(gè)特點(diǎn)：一是基層政府占有重要作用。雖然省市級(jí)大多有總體的社會(huì)救助指導(dǎo)意見，但實(shí)質(zhì)性的救助和保障性制度大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和縣區(qū)級(jí)政府制定。二是制度設(shè)計(jì)偏重“事本主義”和“問題導(dǎo)向”原則?；鶎诱闹贫劝才磐鶑?qiáng)調(diào)“看得見”的短期效應(yīng)，對(duì)社會(huì)救助長遠(yuǎn)功能與規(guī)劃設(shè)計(jì)，缺乏戰(zhàn)略遠(yuǎn)見。三是制度之間的銜接性不足，處于一種“碎片化”的狀態(tài)。由此形成一些社會(huì)救助類別之下并列著相互分割的幾個(gè)板塊，分別覆蓋特定的貧困人群。每一個(gè)板塊又進(jìn)一步“碎片化”，資金管理部門只是一個(gè)個(gè)獨(dú)立的縣鄉(xiāng)，同一救助服務(wù)的板塊之間互不聯(lián)通，不同管理部門之間的資金也互不調(diào)劑。以上饒社會(huì)救助為例，上饒市現(xiàn)有的社會(huì)救助服務(wù)體系，是一種基于歷史發(fā)展而形成的“選擇性”制度安排，在建立之初并沒有一個(gè)總體的規(guī)劃，而是針對(duì)特殊群體的需要，逐步設(shè)定特殊政策。諸如，先是將五保老人納入社會(huì)救助服務(wù)體系，而后陸續(xù)建立低保制度、新農(nóng)合、臨時(shí)救助、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、精簡退職職工救濟(jì)以及城鎮(zhèn)低收入家庭住房救助等制度。這一“碎片化”的制度安排，又使得某些保障人群重疊化，保障標(biāo)準(zhǔn)雜亂而又不統(tǒng)一。僅以五保老人為例，五保老人究竟是按照低保標(biāo)準(zhǔn)，還是以五保標(biāo)準(zhǔn)提供救助，有些城市或地區(qū)由于財(cái)政壓力，選擇“就低不就高”的保障標(biāo)準(zhǔn)，最終利益受損的還是弱勢(shì)群體。

社會(huì)救助制度的“碎片化”狀態(tài)，可以說是“瓶頸”式改革的結(jié)果。因此，在中國社會(huì)救助漸進(jìn)改革路徑中，同一社會(huì)救助項(xiàng)目下的不同板塊，具有不同的選擇性制度安排。整個(gè)救助服務(wù)體系看起來似乎是一個(gè)完整的拼版，可不同板塊之間卻少有接口。故而，一方面增加了救助環(huán)節(jié)；另一方面，容易造成救助資源分配不均。

2.社會(huì)救助服務(wù)的水平較低

目前我國已形成了以城鄉(xiāng)居民低保制度為核心，以醫(yī)療、災(zāi)害、教育等專項(xiàng)救助為配套的社會(huì)救助體系。上饒市城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作在2007年以來，實(shí)現(xiàn)了從過去的單純城市低保，拓展為城鄉(xiāng)低保制度全覆蓋。但是，受歷史原因和地方財(cái)政能力的影響，低保人群所能享受的低保金，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于周邊的南平、金華、衢州、黃山4市。據(jù)該市民政部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)低保金的人均月支出分別為，2005年：150元與50元；2006年：170元與60元；2007年：200元與70元；2008年：200元與100元；2009年：240元與100元；2010年：280元與110元；2011年：300元與130元；2012年：350元與170元；2013年：400元與200元，而有的城市則可以拿到2000元左右。

由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著顯著差異，救助效果在不同省份甚至省內(nèi)不同地區(qū)之間也存在很大差異。[2]上饒市相比周邊城市，社會(huì)救助保障水平還是過低，經(jīng)費(fèi)緊張的矛盾還很突出。全市2013年共發(fā)放城鄉(xiāng)低保資金7.42億元，救助貧困人群38萬余人。2013年12月數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市共有城市低保對(duì)象119988人，發(fā)放資金34553.82萬元，人均補(bǔ)差240元；農(nóng)村低保對(duì)象265961人，發(fā)放資金39572.94萬元，人均補(bǔ)差125元。據(jù)2012年12月數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，醫(yī)療救助城市困難群眾144789人，發(fā)放救助資金4552.39萬元；救助農(nóng)村困難群眾324483人，發(fā)放救助資金11107萬元。

上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，上饒市的社會(huì)救助水平偏低是一個(gè)不爭的事實(shí)，救助水平只能維持貧困人群的基本生存。當(dāng)然，從全國來看，社會(huì)救助待遇水平也不高。以2012年民政部網(wǎng)站公布的最低生活保障為例，在全國30多個(gè)主要城市中，低保標(biāo)準(zhǔn)占當(dāng)?shù)鼐用衲耆司芍涫杖氲谋戎兀畹蜑?5%、最高為28%、均值約為20%；實(shí)際人均補(bǔ)差占當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖氲谋戎?，最高?6%、最低為5%。[1]

其實(shí)，最低生活保障制度，在實(shí)際救助運(yùn)行中，可以說是一種消極的救助。因?yàn)椋挥挟?dāng)家庭收入低于地方政府規(guī)定的貧困線時(shí)，才有資格享受救助待遇，而且執(zhí)行差額的救助。這種做法只會(huì)直接影響救助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一是導(dǎo)致救助對(duì)象的長期沉淀，進(jìn)而成為永久的貧困人群；二是因隱瞞收入者而被占有救助資源，形成新的社會(huì)不公?，F(xiàn)在，像上饒市等地是以家庭收入和財(cái)產(chǎn)調(diào)查的方式來確定救助對(duì)象，但是，一旦確定下來，在之后多部門管理實(shí)施的專項(xiàng)救助時(shí)，諸如教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)援助以及住房救助等，往往也是將認(rèn)定后的城鄉(xiāng)低保人群，作為專門救助的受益對(duì)象。這種簡單對(duì)接的方法，造成了一旦低保享有，獲益將大大高于低保邊緣家庭。

因此，一方面為了救助最需要救助的人群，有必要對(duì)“窮人”重新定位和動(dòng)態(tài)確認(rèn)。另一方面，鑒于目前這種政出多頭的管理現(xiàn)狀，有必要進(jìn)行重新確定救助管理的職能部門。因?yàn)?，這種政出多頭的救助機(jī)制，容易造成疊加救助或者救助資源分配不合理等問題，不利于社會(huì)資源的整合，而且有可能制造新的社會(huì)不公。

二、社會(huì)救助應(yīng)從碎片化走向積極整合

對(duì)于貧困“救助”的認(rèn)識(shí)，不能認(rèn)為“救助”就是獲得最多的享樂，必須進(jìn)行客觀的認(rèn)識(shí)與分析，并對(duì)引發(fā)貧困的類型作出評(píng)估。一種積極的社會(huì)救助模式，是要能夠健康地持久地遠(yuǎn)行，并能夠發(fā)揮預(yù)想的作用。目前應(yīng)考慮地情、社情、人情的基本特點(diǎn)，從碎片化走向積極的整合。

1.重視頂層制度設(shè)計(jì)，堅(jiān)持過程和目標(biāo)并重

從目前的情況看，系統(tǒng)的頂層制度設(shè)計(jì)滯后于社會(huì)救助的發(fā)展步伐。上述的“碎片化”分析，折射出了在一些地方社會(huì)救助工作中，系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)滯后，導(dǎo)致運(yùn)行實(shí)踐中缺乏系統(tǒng)性的引導(dǎo)。由此可見，只有重視系統(tǒng)的頂層制度設(shè)計(jì)，才能推動(dòng)積極的社會(huì)救助發(fā)展步伐。

首先，刷新救助觀念。人們往往把“救助”、“保障”理解成“免費(fèi)”、“白給”。政府、財(cái)政本身并不產(chǎn)生救助經(jīng)費(fèi)?！案呔戎辈皇且粋€(gè)水平概念，而是一個(gè)結(jié)構(gòu)概念。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，救助水平也會(huì)隨之提高，如果社會(huì)救助支出占GDP的比例是合理的，那么救助水平就是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，也是合理的；如果超出經(jīng)濟(jì)承受能力，片面追求“高救助”水平，那在實(shí)踐中不僅行不通，而且在理論上也是不合理的。所以，貧困救助方式必然多樣化，有免費(fèi)的，也有減費(fèi)的，還應(yīng)該有繳費(fèi)的。歸根結(jié)底，任何福利都是由勞動(dòng)創(chuàng)造的。至于把社會(huì)救助制度等同于社會(huì)救濟(jì)制度，這種認(rèn)識(shí)是有局限的；把“社會(huì)救助”與“高福利”等同起來，是一種誤讀和錯(cuò)判。[3]（p11）

其次，完善救助體系。所謂救助服務(wù)體系處于“碎片化”狀態(tài)，是指某些保障標(biāo)準(zhǔn)雜亂而又不統(tǒng)一。解決這一問題的思路，是要設(shè)計(jì)合理的救助制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的完善體系。在現(xiàn)階段建立與完善我國社會(huì)救助制度應(yīng)該遵從政府承擔(dān)基本責(zé)任的原則、普遍性與特殊困難救助相結(jié)合的原則、制度協(xié)調(diào)性原則以及城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化等原則，[4]并從“整合”和“關(guān)注”兩個(gè)方面入手。在“整合”方面：第一，根據(jù)我國城鄉(xiāng)特點(diǎn)，整合現(xiàn)有的社會(huì)救助保障制度，將物質(zhì)幫助、醫(yī)療服務(wù)、特殊保障與普通保障等相關(guān)制度統(tǒng)合起來，建立比較完整的、制度協(xié)調(diào)的社會(huì)救助體系，提高救助服務(wù)的覆蓋面和保障水平；第二，應(yīng)該多管齊下，避免將基層組織、志愿組織等視為“附屬機(jī)構(gòu)”的片面認(rèn)識(shí)，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)救助服務(wù)，適當(dāng)創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)貧困群體自救，形成多方參與社會(huì)救助服務(wù)供給體系。在“關(guān)注”方面：基于貧困的性質(zhì)和引起的原因，針對(duì)不同貧困人群采取不同的思路和方法，為有特殊需求的貧困人群提供差異化、重點(diǎn)性的救助服務(wù)，防止保障工作的片面性，減少救助工作的盲目性。

再次，整合救助財(cái)力。推行“積極的社會(huì)救助”，就是主張政府、社會(huì)以及個(gè)人合理分擔(dān)救助責(zé)任。既不由政府完全承擔(dān)社會(huì)救助支出，也不過分地推給個(gè)人和市場(chǎng)，而是強(qiáng)調(diào)由政府和其他機(jī)構(gòu)以及個(gè)人，合作承擔(dān)社會(huì)救助與保障責(zé)任。同時(shí)，把加大社會(huì)保障的投資，作為“基本原則”。這既是從碎片化救助轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫日鲜骄戎谋厝悔厔?shì)，也是實(shí)現(xiàn)積極的社會(huì)救助的價(jià)值追求。

上饒是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中等農(nóng)業(yè)城市，貧困問題比較突出。而且老少邊貧地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，具有一個(gè)共同特點(diǎn)：越到基層財(cái)政越困難。因此，破解現(xiàn)實(shí)難題的思路是，要從體制機(jī)制建設(shè)上做工作，盡量加大省級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入，并堅(jiān)持逐年將新增財(cái)力向絕對(duì)貧困群體傾斜。[5]建立并完善以省級(jí)財(cái)政投入為主的資金保障機(jī)制，落實(shí)配套資金比例，諸如城市低保、農(nóng)村低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、臨時(shí)救助、精簡職工救濟(jì)等財(cái)政投入的比例。

必須認(rèn)識(shí)到，與其他任何社會(huì)制度一樣，社會(huì)救助不是一個(gè)簡單的使用公共資源對(duì)弱勢(shì)群體施以救助的過程。積極的社會(huì)救助首先需要對(duì)貧困影響因素、社會(huì)救助觀念、救助責(zé)任分擔(dān)等方面有充分的了解，然后在此基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困引起的原因而設(shè)計(jì)系統(tǒng)性的救助制度。只有這樣，才能使救助制度更具有針對(duì)性，效果也更加持久。當(dāng)然，在積極的社會(huì)救助戰(zhàn)略中，除了制度層面具有系統(tǒng)而長效以外，還必須講究制度的針對(duì)性和實(shí)效性，針對(duì)不同貧困的類型采取不同的具體對(duì)策，保證制度的實(shí)施效果。

2.從碎片化走向積極整合

積極的社會(huì)救助模式，應(yīng)該能夠健康持久地運(yùn)行，并能發(fā)揮預(yù)想的作用。2011年11月中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議決定，將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家貧困救助標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在中國農(nóng)村貧困人口標(biāo)準(zhǔn)，僅相當(dāng)于國際貧困線確定的最低貧困人口標(biāo)準(zhǔn)的1/5，相當(dāng)其貧困標(biāo)準(zhǔn)的1/10；相當(dāng)于美國貧困人口標(biāo)準(zhǔn)的1/50。*http：//baike.baidu.com/link?url=wnY673YGNFFG87HnSZ2HyDysC7fJy.由于客觀上存在絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困和特殊貧困這三種貧困問題，因此，社會(huì)救助工作應(yīng)將解決需求差異、群體差異、地域差異的貧困問題作為救助的目標(biāo)定位。

第一，針對(duì)絕對(duì)貧困人群，需要重點(diǎn)關(guān)注。絕對(duì)貧困又叫生存貧困，是指?jìng)€(gè)人和家庭依靠其勞動(dòng)所得和其他合法收入，不能維持其基本的生存需要，這樣的個(gè)人或家庭就稱之為絕對(duì)貧困人群。當(dāng)前，在農(nóng)村貧困人口中，相當(dāng)一部分是因殘疾或大病等原因失去了勞動(dòng)能力的人群。對(duì)于他們，自助式扶貧的邊際效益幾乎為零。*國家統(tǒng)計(jì)局《2005年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，貧困人口不僅廣泛地分布在深山區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、地方病多發(fā)區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，在非貧困甚至是富裕地區(qū)也大量存在。很明顯對(duì)于這一類型貧困人群來說，政府救助是幫助他們脫離困境的唯一渠道。當(dāng)然，政府在給錢給物以外，還必須建立起具有預(yù)防貧困功能的社會(huì)保障制度。

所謂“重點(diǎn)關(guān)注”，是指基于失去了勞動(dòng)能力的絕對(duì)貧困人群問題，為他們的特殊需求提供差異化、重點(diǎn)性的救助服務(wù)。因此，針對(duì)這部分絕對(duì)貧困人群，政府要重點(diǎn)關(guān)注，積極開展社會(huì)救助活動(dòng)，加大社會(huì)救助的力度，努力讓所有絕對(duì)貧困人群，得到精神和物質(zhì)諸方面及時(shí)而有效的關(guān)愛。

第二，針對(duì)相對(duì)貧困人群，給錢更要給技術(shù)。與絕對(duì)貧困對(duì)應(yīng)的是相對(duì)貧困，它是指與社會(huì)平均水平相比其收入水平少到一定程度的那種社會(huì)生活狀況，各個(gè)社會(huì)階層之間和各階層內(nèi)部的收入差異。社會(huì)救助的最終目的應(yīng)該是讓社會(huì)救助對(duì)象，在緩解了生活危機(jī)后離開社會(huì)救助，而不是在社會(huì)救助體系內(nèi)不思進(jìn)取長期依靠社會(huì)救助。應(yīng)該說，貧困是個(gè)相對(duì)的歷史概念，在現(xiàn)代社會(huì)里，貧困不僅是指缺少維持人的生存所必須的最起碼的物質(zhì)條件，而且還包括缺少獲得這些條件的機(jī)會(huì)和能力。[6]

怎樣才能更好地起到提高和推動(dòng)社會(huì)救助的積極作用，亦即社會(huì)救助怎樣才能成為一個(gè)“蹦床”而不是“吊床”。需要我們從對(duì)一般貧困人群也是給錢給物的救助中解脫出來。因?yàn)橛绊懯杖氩罹鄶U(kuò)大的主要因素之一，是在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下的要素分配，勞動(dòng)者依靠本身素質(zhì)、技能等的高低，獲得差異性收入，高素質(zhì)、高技能的勞動(dòng)者收入顯然就高。[7]（p153）之所以成為一般貧困人群，是因?yàn)樗麄兾茨鼙皇袌?chǎng)特別是勞動(dòng)力市場(chǎng)所包容的結(jié)果。市場(chǎng)制度的正義性盡管具有形式性，但卻是現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的制度性特質(zhì)。所以，針對(duì)這一人群，救助的目標(biāo)是通過增強(qiáng)他們適應(yīng)市場(chǎng)的能力來實(shí)現(xiàn)：輸血更要造血，給錢更要給技術(shù)。

對(duì)此，政府在這方面可以發(fā)揮重要的作用。針對(duì)文化知識(shí)與科學(xué)技術(shù)缺乏而導(dǎo)致的貧窮：一方面，要發(fā)展教育事業(yè)，普及科技知識(shí)。比如，要鼓勵(lì)城市知識(shí)下鄉(xiāng)與科技下鄉(xiāng)，發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)聯(lián)姻，進(jìn)行“對(duì)口”扶貧。另一方面，建立教育培訓(xùn)制度，創(chuàng)新教育培訓(xùn)目標(biāo)。諸如組織就業(yè)培訓(xùn)，傳授科學(xué)技術(shù)與操作技能，使其掌握一定的勞動(dòng)技能。促使這一貧困群體由培訓(xùn)技術(shù)的操作者向覺悟高、懂科學(xué)、善經(jīng)營的新型職業(yè)人群轉(zhuǎn)變。

第三，針對(duì)“特殊”貧困人群，需要分類救助。根據(jù)貧困的性質(zhì)和引起的原因不同，可以將貧困分為環(huán)境型、災(zāi)禍型、懶惰型、愚昧型、惡習(xí)型等“特殊”貧困類型，[8]針對(duì)不同類型應(yīng)采取不同的思路和對(duì)策。針對(duì)由于自然環(huán)境惡劣而導(dǎo)致的貧困，脫貧對(duì)策可以有以下四種：一是加大投資力度，改變自然環(huán)境。通過強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)縮小地區(qū)差異的目的。二是針對(duì)有些難以改變的惡劣環(huán)境，實(shí)行移民搬遷?？梢哉f，造成地區(qū)貧困問題，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題。三是改革戶籍制度，讓勞動(dòng)者自由流動(dòng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍制度在限制人口流動(dòng)的同時(shí)，也限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)差別。[9]設(shè)計(jì)出合理的勞動(dòng)者充分流動(dòng)制度范式，可以在一定程度上緩解因?yàn)槭杖敕峙洳罹鄶U(kuò)大的問題。四是以開發(fā)式扶貧為主，逐步取代農(nóng)村社會(huì)保障。針對(duì)由于生性懶惰而導(dǎo)致的貧困，解決的辦法應(yīng)該多管齊下：一是從思想工作上做文章，要加大按勞分配原則的宣傳力度；二是扶貧要扶志，把幫助其“造血”作為主要任務(wù)；三是適當(dāng)創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)，使懶惰者不能或不愿再懶惰下去。由于惡習(xí)而導(dǎo)致貧困，是指奢糜無度、肆意揮霍錢財(cái)并沾染上不良習(xí)慣而使生活處于“特殊貧困”狀態(tài)。[8]對(duì)待惡習(xí)型貧困，預(yù)防比治理更重要。它既需要有良好的社會(huì)環(huán)境，對(duì)聚眾賭博等違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊；又需要當(dāng)事人提高認(rèn)識(shí)與道德修養(yǎng)，增強(qiáng)對(duì)腐朽生活方式誘惑的抵抗力。[10]

在實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的諸多領(lǐng)域中，民生建設(shè)意義重大而深遠(yuǎn)。習(xí)近平在黨的第十八屆中央政治局常委首次中外記者見面會(huì)上說：“我們的人民熱愛生活，期盼有更多的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！边@就是對(duì)民生建設(shè)的中國夢(mèng)的概括。顯然，社會(huì)救助是民生建設(shè)的核心成分。只有做好了社會(huì)救助工作，才利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。（本文未注明的數(shù)據(jù)由江西省上饒市民政局提供，特此致謝?。?/p>

[1]段美枝.我國社會(huì)救助制度的再設(shè)計(jì)——以國外社會(huì)救助制度改革路徑為視角[J].現(xiàn)代營銷，2013，（10）.

[2]徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變[J].中國社會(huì)科學(xué)，2007，（3）.

[3]汪行福.分配正義與社會(huì)保障[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003.

[4]關(guān)信平.論我國農(nóng)村社會(huì)救助制度的目標(biāo)、原則及模式選擇[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（6）.

[5]薛保社.推進(jìn)新型城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的思考[J].北方經(jīng)濟(jì)，2008，（9）.

[6]周亞平，付 建.“富饒的貧困”與“東部主義”[J].晉陽學(xué)刊，2014，（1）.

[7]何建華.分配正義論[M].北京：人民出版社，2007.

[8]謝維營.貧困的類型探析[J].延安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002，（1）.

[9]王曉娟.推進(jìn)戶籍改革，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)[N].中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2013-08-02.

[10]詹世友.政治與美德的互動(dòng)與互成[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)報(bào)），2013，（6）.

（責(zé)任編輯：郭榮華）

ReformofSocialAssistanceFromFragmentizationtoActiveIntegration——Based on the Investigation of the Poor Colony From Shangrao City，Jiangxi Province

CHENG Zhaoji1，2，DENG Dasong1

（1.Social Security Research Center，Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072；2.School of Literature & Journalism on Administration，Shangrao Normal University，Shangrao，Jiangxi 334001，China）

Social assistance is not only a process to aid people who are in poverty，but to carry out a pattern of active social assistance.Considering the basic characteristis of particular ares,from fragmentiztion to active integration and giving full play to initiation are strategies of the reform of China’s social assistance.

social security；poor colony；poverty types；positive assistance；institution integration

2014-03-20

國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目“中國補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究”（編號(hào)：70533040）

程肇基（1962-），男，江西德興人，武漢大學(xué)博士研究生，上饒師范學(xué)院教授。研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理與教育心理。 鄧大松（1949-），男，廣西泉州人，武漢大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。研究方向?yàn)楸ｋU(xiǎn)與社會(huì)保障學(xué)。

D616

A

1000-579（2014）03-0021-05