王 偉，葉媛秀

（井岡山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 吉安 343009）

民國時(shí)期河南地政工作在行政管理方面存在的問題

王 偉，葉媛秀

（井岡山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 吉安 343009）

民國時(shí)期河南省政府在河南推行地政工作以失敗告終。其主要原因是行政管理不善，主要表現(xiàn)為行政邊界劃分不合理，縣區(qū)紊亂；地政機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)紊亂，計(jì)劃不周，經(jīng)費(fèi)不足；在土地陳報(bào)與登記方面存在諸多問題，導(dǎo)致地政工作實(shí)施困難，逐漸流于形式，效率低下。從行政管理的角度探究近代河南地政工作行政管理方面存在的問題，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，為今天的農(nóng)村土地管理體制方面改革提供借鑒。

民國時(shí)期；地政工作；行政管理

在國民黨統(tǒng)治中國的20多年里，土地問題至少在形式上從未被忽視過。僅在1936年的《土地法》明定實(shí)施以前，中央的有關(guān)地政法規(guī)及各省市地政單行章程，就不下240余種[1]（P72）。上自中央下至縣區(qū)都設(shè)有專門的地政機(jī)關(guān)。南京政府在抗戰(zhàn)前十年的鄉(xiāng)村改造工作可歸納為土地整理、田賦整頓及租佃改良等三個(gè)方面。土地整理則是任何一種改造鄉(xiāng)村方案的最基礎(chǔ)工作。除地主的隱田之外，土豪劣紳的欺上瞞下正起因于地籍的混亂和地冊的散失，因而它的整理便成為“國計(jì)民生的一個(gè)生死關(guān)鍵”[2]（P457）。國民政府在20世紀(jì)20年代末要求“先行辦理調(diào)查測量登記事宜”，自1934年開始又改為全國范圍內(nèi)的土地陳報(bào)。孫中山認(rèn)為：“中國土地而未經(jīng)科學(xué)測量制圖，土地管理征稅皆混亂不清……故無論如何，農(nóng)地測量為政府應(yīng)盡之第一種義務(wù)?！盵3]（P87233）土地經(jīng)過整理才能夠加以統(tǒng)計(jì)，依據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字才能夠逐漸解決問題。土地整理之目的，從財(cái)政方面看，可以增加田賦；從經(jīng)濟(jì)方面看，可以讓農(nóng)業(yè)得到發(fā)展；從法律方面看，可以使經(jīng)界得以確定。如果學(xué)術(shù)研究僅僅放在分析這些制度本身（哪怕是最主要的）上，那就成了規(guī)章制度的演變史。本文將著重討論河南地政工作行政管理方面存在的問題。為了搞好地政工作，民國時(shí)期河南省政府辦理過土地陳報(bào)、土地整理、土地登記、土地清丈工作，都沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，也可以從行政管理的角度加以研究，探究近代河南地政工作行政管理方面存在的問題，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)。

一、地政機(jī)關(guān)組織的缺陷導(dǎo)致地政工作效率低下

（一）地政機(jī)關(guān)組織設(shè)置存在問題

不論什么組織，貴在內(nèi)部健全，與組織的系統(tǒng)化。河南省地政機(jī)關(guān)，不但內(nèi)部組織不健全，并且組織系統(tǒng)極其紊亂。

1.系統(tǒng)不明顯。前清丈辦事處組織簡單。簡章規(guī)定，該處為民政廳附設(shè)機(jī)關(guān)，不具有獨(dú)立的性質(zhì)。但是從公文形式上來看，則一方面辦事處與民政廳之公文往來都是用公函，另一方面，省政府命令辦事處卻讓民政廳咨轉(zhuǎn)，同時(shí)辦事處呈送省政府也是由民政廳轉(zhuǎn)呈。這樣，組織系統(tǒng)特別含糊。例如，既然隸屬于民政廳，則公文來往就不應(yīng)該用公函而自亂系統(tǒng)。河南省地政籌備處正式改組為河南省地政局，其組織系統(tǒng)隨趨于明朗化，而且直屬于省政府?？墒莾?nèi)部組織仍然為人事所牽制，還不能說健全?！吧钣X河南省地政機(jī)關(guān)，上自省局，下至所屬各處所，對于組織太欠嚴(yán)密，對于系統(tǒng)并覺疏松，致各科執(zhí)掌含混不清，遇有公事，每不知應(yīng)歸何科辦理，互相簽送，拖延時(shí)日，行政效率大受影響。即如鄭州市現(xiàn)在地政機(jī)關(guān)為例?！盵4]（P86477—86478）“關(guān)于地政事項(xiàng)系由第二科第一股所執(zhí)掌。觀上組織系統(tǒng)即可知其在民廳所居之地位矣。查該股辦事人員課負(fù)三，辦事員二，以此寥寥數(shù)人，辦理地政，當(dāng)然不免困難。其職務(wù)卻規(guī)定所管事項(xiàng)很多，而實(shí)際做到者卻少。現(xiàn)土地清丈登記等工作，已有專設(shè)機(jī)關(guān)辦理。該股所進(jìn)行之工作，僅整理縣行政區(qū)域一事?！盵5]（P87169）

2.稅契機(jī)關(guān)跋扈。河南省地政推行的絕大障礙，除土地陳報(bào)的推行外，還有稅契機(jī)關(guān)的跋扈。“今河南省稅契機(jī)關(guān)堅(jiān)持己稅之契，于聲請登記時(shí)亦不愿注銷作廢。遂屢與地政機(jī)關(guān)進(jìn)行交涉，故意糾纏，強(qiáng)詞奪理，自圓其說，不顧國家土地立法之精神。要求對于己稅之契，不但不準(zhǔn)注銷，仍須發(fā)還所有人收執(zhí)，以提高人民對于稅契之信仰。”[6]（P14093）“稅契機(jī)關(guān)猶覺未足，仍多方與地政機(jī)關(guān)故意非法為難。一方固希圖將此戳記根本取消，他方復(fù)縱恿業(yè)戶不赴地政機(jī)關(guān)聲請登記。河南民智比較淺陋，故易為其愚弄。因之，土地登記之進(jìn)行，大受影響。”[6]（P14094）

（二）地政工作流于形式，效率低

近代河南地方行政“努力硬干者半，敷衍塞責(zé)者半”[7]（P86735）。河南的行政機(jī)關(guān)“上下每不能一致，上級(jí)機(jī)關(guān)可盡量說官話，不顧下級(jí)機(jī)關(guān)之如何行不通。下級(jí)機(jī)關(guān)固已知其行不通，但每月又敷衍向上級(jí)報(bào)告其成績”[7]（P86780）。

1.工作效率低。20世紀(jì)30年代，河南各縣政府接到財(cái)廳訓(xùn)令，除呈覆外，并且急忙印刷布告，四處張貼，每縣以五十份計(jì)，河南有一百一十二個(gè)縣，即須有布告五千六百份。合計(jì)公文二百四十六次，布告五千六百張。但是實(shí)際效果很差。帖毓歧、趙晉三在河南調(diào)查時(shí)，“曾以私人名義至開封及鄭縣征收所探問，據(jù)云：‘文只言供參考，并未正式改變法令或章則，故非征收所敢依之而變更成規(guī)也?！M(fèi)如彼，實(shí)際效果如此，效率若何，不言可喻矣?！盵5]（P87152-87153）馬秉詳在鄭州調(diào)查時(shí)，“與陳處長談及今后能否遵照指令辦理，遵照辦理實(shí)際上有無困難。陳處長大發(fā)牢騷，謂省局只知發(fā)布命令，不顧該命令之能否實(shí)現(xiàn)。加之，省局對于各種重要業(yè)務(wù)，很少能定計(jì)劃與辦事細(xì)則，遇事即以一命令行之。即算完事。致令所屬機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)退兩難。”[4]（P86491職責(zé)不清，辦事效率低?！罢{(diào)查業(yè)務(wù)在清丈處《辦事細(xì)則》中，為丈務(wù)課職掌之一，且已規(guī)定與清丈工作同時(shí)進(jìn)行，但該處丈務(wù)課長聲言，應(yīng)由登記課另派人員擔(dān)任。此項(xiàng)職務(wù)完由何人執(zhí)行，現(xiàn)尚不明?！盵3]（P87528）

2.工作松懈。機(jī)關(guān)辦公時(shí)間規(guī)定，上午八時(shí)起至十二時(shí)止，下午自一時(shí)半起至五時(shí)止。而各課隊(duì)長則常常午后兩時(shí)后到處。長官尚且如此，難以以身作則。登記課形同虛設(shè)，課長由民政一廳科員兼任，實(shí)際上不負(fù)任何責(zé)任?！霸摍C(jī)關(guān)除測丈人員每日工作較為緊迫，余則工作均欠緊張。土地事業(yè)十分繁重，而豫省又屬初創(chuàng)，以充分之精神，努力工作，猶恐未逮，況松懈乎？”[3]（P87528）“實(shí)在因所中職員多暮氣沉沉，毫無進(jìn)取之念，問其公眾生活，據(jù)多人云：‘間作麻雀戲外，均在家中休息而己?！莿t毫無活動(dòng)精神之舉也。由此可知低級(jí)職員已成特別精巧之處理公文機(jī)器而己。”[5]（P87178-87179）“調(diào)用測量局作業(yè)員，以權(quán)授人，指揮不靈，無力促測量員履行諾言，派遣足數(shù)之作業(yè)人員來清丈。大家執(zhí)行業(yè)務(wù)，以致延誤時(shí)日?！盵3]（P87463-87464）“汜水縣政腐敗，為余此次外出實(shí)習(xí)調(diào)查，印象于腦海中最深者。比如以細(xì)分而論，亦分民政財(cái)政建筑教育各科，而細(xì)察之，全是敷衍局面。不辦其事，真是一塌糊涂，毫無半點(diǎn)建樹可言?！盵8]（P86699-86700）

3.工作流于形式。豫財(cái)政廳舊稱東司，即清代的豫省理財(cái)機(jī)關(guān)。“民國改元后迄今，其名稱、組織、以及主管人員，雖屢次變換調(diào)更，而其實(shí)際辦理事務(wù)之科員，及科員以下之辦事員、雇員等，則更動(dòng)甚少?！m然，其辦理公文之熟練、技巧，誠有獨(dú)到處，未可或非。惟其所辦理者，僅為公文而非公事，僅為官樣文章，而非眾人之事?？此乒膩硗H為匆忙，實(shí)際事件進(jìn)行若何，則不問，只求‘公式上過得去’而己。”[5]（P87145-87146）“覺其所辦理者，僅為奉應(yīng)故事，即所為“應(yīng)付”者是。至所辦事之效果如何，影響如何，不問計(jì)也。”[5]（P87152）對于劃定地價(jià)區(qū)和調(diào)查地價(jià)是否具有此項(xiàng)學(xué)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。“另派專員負(fù)責(zé)，亦未見明示。他如劃定地價(jià)區(qū)，究應(yīng)如何劃定，以何者為標(biāo)準(zhǔn)，采用何種方法，皆為先決問題。此項(xiàng)問題未決，徒以一紙命令而望見諸實(shí)行，實(shí)等于夢想也。河南地政行政之最大缺點(diǎn)，也就在此。”[4]（P86492）“地政機(jī)關(guān)對于糾紛案件，何以如此草率將事，并非審查員未能盡職，乃源于省局考績只重量而不重質(zhì)，所鑄之大錯(cuò)也。”[4]（P86501）“因汜水自由省款舉辦土地清丈后，即著始開辦土地登記，在省中頗得美譽(yù)，實(shí)則一塌糊涂，毫無可觀之處，盡是紙上空談，欺人耳目。”[8]（P86658）

二、地政工作實(shí)施過程中存在的問題

（一）計(jì)劃不周

1.土地整理的方案存在不足。豫省土地整理，始于1932年。李培基負(fù)責(zé)民政時(shí)，開始籌劃，制定土地整理方案。1932年實(shí)施試辦，大多照抄以前的方案。同以前的方案不同，只是測丈方法稍微修改一下。測丈是整理土地中的重要部分，涉及到的方面很多。一旦測丈方法變更，那么整個(gè)方案必然發(fā)生變化。原方案既不適用，新方案又付闕如，那么將來實(shí)施的時(shí)候必然產(chǎn)生矛盾。

考察原方案對土地整理，劃分為兩期，以開封縣為試辦區(qū)，試辦完竣后，如果有成效，則接著同時(shí)在其他一百零九個(gè)縣內(nèi)推行。為了節(jié)省經(jīng)費(fèi)與人才，達(dá)到速效，特采用簡易清丈法，后來變更原方法而采用三角測量法，“所費(fèi)經(jīng)費(fèi)與人才，當(dāng)數(shù)倍于前。而第二期同時(shí)舉辦其他一百零九縣，事實(shí)上實(shí)不可能也。況今日所舉辦區(qū)域，系由開封縣而改為縣之一部分，今縣尚未能測丈完畢耶？就目前情形而論，經(jīng)費(fèi)與人才均感不足?！盵3]（P87511）

原方案分呈鄂豫皖剿匪總司令部與內(nèi)政部，送后不久，而總司令部又令斥其辦法過于機(jī)械；至內(nèi)政部指令應(yīng)遵照內(nèi)政會(huì)議土地測量原則，從小三角測量入手。以前所采取的經(jīng)緯線測量法，今則遵照部令改為三角測量法?？砂l(fā)現(xiàn)實(shí)施計(jì)劃對原方案所修改的重要部分為測丈方法?！拔y丈方法為整理工作中之重要原則，原則既經(jīng)變更，則原方案勢必全部動(dòng)搖。而計(jì)劃所修正者，僅限于試辦區(qū)域之業(yè)務(wù)。其他部分，未有修訂，似欠完備?！盵3]（P87269-87270）總之，“原方案僅為計(jì)劃土地整理之肇始，而現(xiàn)在清丈的遵照之部分甚少。然原方案既多未遵行實(shí)施，現(xiàn)在之新計(jì)劃又如何耶？原方案是河南整個(gè)的？抑系局部的？”[3]（P87261-87262）

2.辦理土地清丈工作計(jì)劃存在的缺點(diǎn)：首先，調(diào)用河南測量局的作業(yè)員，原額為二十人，等到后來用圖根測量時(shí)，忽然增加到三十人，這另加的十個(gè)人，不熟悉原計(jì)劃如何調(diào)用，且為期僅三十四日，是原計(jì)劃沒有規(guī)劃到的?！皽y量局自有其工作，其人員仍不能調(diào)之即來，不用即去。后實(shí)際測量時(shí)，測量局原允于1932年11月1日調(diào)來之二十人，尚缺半數(shù)，此更增加之十人。自亦無著，此似為業(yè)務(wù)進(jìn)行延期之因?！盵3]（P87460）其次，原計(jì)劃征用作業(yè)員僅為十六人。在1933年11月19日，同時(shí)開始《二千分一城關(guān)測圖》、《調(diào)查城關(guān)草圖》及《清丈城關(guān)戶地圖》三種業(yè)務(wù)，并且都是由征用的十六人擔(dān)任。因此必須有四十八人才能同時(shí)進(jìn)行，但是這三項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)際上應(yīng)該一個(gè)接一個(gè)辦理，絕對不能同時(shí)進(jìn)行。“據(jù)此似又為日期計(jì)劃之錯(cuò)誤。果系錯(cuò)誤，則三項(xiàng)業(yè)務(wù)次第舉行時(shí)（實(shí)際必如此），則延期必矣。此又為計(jì)劃之不周，因而延期之三因?！盵3]（P87461）“業(yè)務(wù)進(jìn)行延遲，不遵原定計(jì)劃，作業(yè)員不足定數(shù)，因循時(shí)日，不謀補(bǔ)救?！盵3]（P87463）

一切事業(yè)，鮮有缺少計(jì)劃而能發(fā)展，以致成功的。要想事業(yè)成功，須制定完善計(jì)劃，然后根據(jù)人力和財(cái)力，逐步推行。就會(huì)容易實(shí)施，收獲也大。因此計(jì)劃有無，對于事業(yè)成功與否，關(guān)系甚大?！坝诮裰?，一切事業(yè)皆趨向于計(jì)劃之一途。于此更足見計(jì)劃之重要，且合世界潮流矣。上述事業(yè)如此，地政又怎能例外，況地政工作，經(jīng)緯萬端，繁重異常，尤須先立計(jì)劃，然后推行，方易收效?！盵6]（P14138）

（二）經(jīng)費(fèi)不足

經(jīng)費(fèi)是一切事業(yè)之母，地政推行，何能例外，尤以測量登記的經(jīng)費(fèi)較多。經(jīng)費(fèi)支配得當(dāng)與否，與事業(yè)成果的好壞，更有著莫大的關(guān)系。考查開封、鄭州兩市的測丈登記經(jīng)費(fèi)，都是屬于臨時(shí)挪撥，并不是事先指定的撥款。事先籌集地政經(jīng)費(fèi)，是整理土地的先決條件。經(jīng)費(fèi)若事先無相當(dāng)籌集，那么地政很難進(jìn)行?！敖窈幽系卣性谠囖k期中，但并非普遍推行。一方面因部令甚嚴(yán)，不得不辦。他方面因人力財(cái)力兩感缺之短期間，只能擇重要區(qū)域先試舉辦，故對全省地政經(jīng)費(fèi)尚無整個(gè)之妥善籌劃。今所辦汴鄭兩市和汜水一縣測量登記之經(jīng)費(fèi)，亦無的款，尚未編入省府常年預(yù)算，純屬臨時(shí)挪用性質(zhì)，前途殊屬危險(xiǎn)?！盵6]（P14135）

經(jīng)費(fèi)開支沒有保證?！笆【肿罱P(guān)于經(jīng)費(fèi)支配，亦漫無計(jì)劃，領(lǐng)六七兩月份經(jīng)費(fèi)，只發(fā)放六月份，而扣發(fā)七月份，其原因乃在汜水開辦登記時(shí)，其經(jīng)費(fèi)概算將估計(jì)應(yīng)收登記費(fèi)之成數(shù)列入預(yù)算之內(nèi)。不想自開辦登記以來，登記費(fèi)收入之成數(shù)大減。”[4]（P86499）“辦理人員之十分努力，每以有限之經(jīng)費(fèi)，能辦業(yè)務(wù)增加之事業(yè)。其他地方辦理地政情形，業(yè)務(wù)增加，經(jīng)費(fèi)自然增加，可是河南情形殊為異樣。河南地政經(jīng)費(fèi)向無的款，概仰財(cái)政機(jī)關(guān)臨時(shí)撥支。在財(cái)政機(jī)關(guān)極不愿多有支出，每每原定之?dāng)?shù)，亦不如期撥支，致增加地政推行之困難。如因業(yè)務(wù)增加，而欲增加經(jīng)費(fèi)，烏有可能。”[4]（P86456—86457）“至經(jīng)費(fèi)來源亦無整個(gè)計(jì)劃。本多想出一筆經(jīng)費(fèi)辦一處清丈登記。經(jīng)費(fèi)用完，工作亦即停頓。待經(jīng)費(fèi)有辦法，再行接辦。仿佛如赤貧者度日一般，今天不知明天飽饑。如此欲地政得推行順利，烏有可能。”[4]（P86451）

經(jīng)費(fèi)開支大，政府籌資困難。河南土地整理，“此項(xiàng)浩大之經(jīng)費(fèi)，地方政府如何籌措，實(shí)為絕大問題。查江浙之測丈費(fèi)多半取之于田賦附加。豫省災(zāi)荒跌至，農(nóng)村破產(chǎn)之時(shí)，如亦效法江浙，則人民將何以堪！如不直接間接取諸民，則經(jīng)費(fèi)恐終無他項(xiàng)之來源！”[9]（P13623-13624）“值此豫省災(zāi)荒跌至，財(cái)政枯竭之時(shí)，而欲整理全省土地經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，至難想出妥善解決辦法。則因民窮財(cái)竭，無力負(fù)擔(dān)，一旦試行，或因此激起民變，亦未可知。如想出一筆經(jīng)費(fèi)辦一個(gè)地方，亦非長久之計(jì)。但即此少數(shù)經(jīng)費(fèi)，省府亦無法籌撥?！盵6]（P14137）“而全省整個(gè)計(jì)算，至少亦需二千余萬元也。以豫省之貧瘠，加以連年災(zāi)荒跌至，財(cái)政常常困難之時(shí)，籌措此項(xiàng)巨款，豈非難事哉？”[3]（P87235-87236）“恐所謂辦法，亦只能增加人民負(fù)擔(dān)而己。當(dāng)豫省災(zāi)荒跌至，財(cái)政枯竭之時(shí)，而欲整理全省土地，經(jīng)費(fèi)上殊難想出妥善辦法?！盵3]（P87517）

（三）土地陳報(bào)存在的問題

1.土地陳報(bào)辦法不經(jīng)濟(jì)。所謂不經(jīng)濟(jì)者，就是花費(fèi)大而效益差。浙江辦理陳報(bào)，用洋數(shù)百萬，除造具若干之圖冊與田額清出萬余外，其他收益很少。江寧繼辦結(jié)果，也只能剔除田賦上得積弊，使田賦有所增加。河南也存在類似的情況，土地陳報(bào)的效果在財(cái)政上有若干補(bǔ)助，而人民不能直接享有若干利益?！爸^陳報(bào)之利益，保障人民產(chǎn)權(quán)，明悉土地之位置狀況，減輕及平均地賦，金融流通與易于企業(yè)等，其所冊籍既未能盡確而作行政之依據(jù)，以上之利益而較未陳報(bào)前所獲者亦愈有限也。如僅為清理田賦積弊，耗費(fèi)若許之人力財(cái)力，乃小題大做，得不償失！”[9]（P13642）

2.陳報(bào)數(shù)字水分很大，值得懷疑。“陜縣原來糧冊畝分只二千余頃，合計(jì)二十萬畝。今陳報(bào)結(jié)果為九千余頃，合計(jì)九十萬余畝，較前溢增畝分，幾近四倍有奇。但此結(jié)果是否可靠殊成問題。復(fù)據(jù)河南省陸地測量局測得陜縣面積為七千方里，合計(jì)2625000畝，此數(shù)與陳報(bào)結(jié)果相較差數(shù)殊屬驚人。今試除去山川道路三千方里，其余之四千方里仍合計(jì)一百五十萬畝，亦較陳報(bào)結(jié)果，幾相差一倍。于此可證陳報(bào)結(jié)果仍不可靠也。尤為奇者，其所陳報(bào)之畝分，皆為有整無零一律整畝而無分厘毫之小數(shù)，不近事實(shí)可想而知。至于其所編之坵號(hào)圖幅畝分共面積比例之非理，更不值一述?！盵6]（P14086）

（四）土地登記中存在問題

1.審查工作流于形式，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)糾紛。開封鄭州兩市土地登記，幾乎為形式審查，根本談不上實(shí)質(zhì)審查。雖然要因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，不必追求精密，增加業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，當(dāng)然堅(jiān)持一定的適度原則。萬不可過分草率，導(dǎo)致登記毫無效果，又增加人民產(chǎn)權(quán)的糾紛。“過去率多不繳驗(yàn)原契，另具保證書或抄白文契。于是審查工作幾變?yōu)閷Ρ９ぷ鳎彶橹饬x矣。”[6]（P14104）

2.土地登記手續(xù)繁瑣?！安殚_封、鄭州兩市辦理土地登記所用之簿冊，計(jì)主要簿冊十六種外，還有輔助書表十二種。于此亦可見登記手續(xù)之繁重矣。因此手續(xù)較繁，所費(fèi)亦多?！盵6]（P14105）

3.考績標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。鄭汴兩市對登記人員考績辦法，不但不能達(dá)到預(yù)期的目的，即使事業(yè)能夠迅速成功，實(shí)際效果大打折扣?！凹慈鐚彶橐豁?xiàng)，在開封城關(guān)區(qū)規(guī)定，每員每日審查二十二件為及格，超過此規(guī)定者有獎(jiǎng)金，不足此規(guī)定者處罰金。于是使審查人員不得不草率將事。只求審查件數(shù)之加多，不計(jì)內(nèi)容實(shí)質(zhì)之如何。此種重量不重質(zhì)之考績辦法，實(shí)不啻獎(jiǎng)勵(lì)工作人員趨于虛偽之一途?！盵6]（P14131）

三、行政邊界劃分不合理

民國時(shí)期，行政邊界劃分不合理主要表現(xiàn)在村界的劃分不明確，縣區(qū)紊亂，這也給河南的地政工作帶來了很大的困擾。村莊邊界具有兩重意義，一為地理方位，一為產(chǎn)權(quán)觀念。鄉(xiāng)間所存在的“村界”意識(shí)，則兼有這兩種意義，即村民基于土地占有權(quán)歸屬而對本村落四至地理空間界限的認(rèn)同，和村落成員對上述地理空間內(nèi)耕地、山林、水域的監(jiān)護(hù)權(quán)[10]。

村界的確定對于村落社區(qū)結(jié)構(gòu)和國家征稅體制均有著重要的意義。在近代河南乃至整個(gè)華北農(nóng)村，因一定程度上的土地自由買賣，地權(quán)變動(dòng)較為頻繁，一村之人可能在數(shù)村有地，而一村周圍之地其主人可能散居數(shù)村，故村莊的地理邊界（如以某河、某路為界）相對固定，而其產(chǎn)權(quán)邊界則變化無定。豫省土地因自然變化很大。如果沿用各縣原有田畝，有的被水沖去，面積日減?。挥械奶锏乜拷鼭q灘，面積日大。也有的田畝過去因水沖沙壓而豁免糧賦，現(xiàn)在已經(jīng)恢復(fù)舊觀成為膏腴之地。地籍散失，田賦不能因其面積的變遷而加以增減?！坝秩缰觅I地畝，每有糧不過割，或過割而不實(shí)者，結(jié)果有地?zé)o糧，有糧無地，轉(zhuǎn)移數(shù)次，糧亦無著。官廳所有糧冊、戶名類多失實(shí)，或?yàn)樽嫔吓f名，或?yàn)榛视级豢傻?。因冊籍不?shí)無法稽考，以致吏役為奸，或隱匿短報(bào)，或篡改科則，或移易戶名，或移荒易熟，種種流弊，不可枚舉?！盵9]（P13596）“其糾紛原因，多為界址不明與契據(jù)遺失。此項(xiàng)積存糾紛案件，暫無妥善之解決辦法，致各業(yè)戶無法聲請登記，實(shí)有影響于登記行政效率極大。”[4]（P86500）地界不明，致使清丈工作存在困難?！扒逭蓵r(shí)欲使業(yè)戶一一到場指界，殊不知事實(shí)情形極為復(fù)雜。屆時(shí)業(yè)戶有因事外出者，或在家之婦孺而不能負(fù)者，或僅有管理人，或佃戶因之交契不能即時(shí)呈驗(yàn)地界又不明者，亦有業(yè)戶事忙無暇顧及者，困難多端，不克枚舉。事實(shí)如此，縱利用行政力量令保甲長嚴(yán)催業(yè)戶一一到場指界，恐難辦到?！盵4]（P86513）

縣區(qū)的紊亂，是各省的一般現(xiàn)象。因此民國時(shí)期國民黨政府內(nèi)政部曾通令各省厲行整理，其大意謂：“我國自滿清以降，遞及民國，所有府廳州縣均改為縣治，而原有之界域，一仍舊慣。究其缺點(diǎn)，厥有數(shù)端?；蛘呷澜诲e(cuò)界限不清，對于抽收捐稅，每當(dāng)發(fā)生爭執(zhí)；一遇命盜案件，又以管轄難明，互相推諉，以致人民不免紛擾，土匪難以肅清?；蛘呒卓h境內(nèi)距乙縣數(shù)里，甚至數(shù)十里，忽有乙縣轄地一段，如所謂插花地?！盵5]（P87170）豫省縣區(qū)紊亂情形，較各省為尤甚，據(jù)20世紀(jì)30年代，鄭世璿在河南汜水縣調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，“插花地發(fā)生之縣份，有數(shù)十縣之多。而未調(diào)查出者，當(dāng)不知有多少。民政廳在省府傳部令后，即積極進(jìn)行整理。經(jīng)界不清。以全縣劃為十八清查區(qū)。每清查區(qū)以舊有鄉(xiāng)鎮(zhèn)為準(zhǔn)，對于縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)界未有切實(shí)勘定，并無標(biāo)志，以資識(shí)別，以致人民指東為西，弊病滋生?！盵8]（P86647）“甲縣對于此地不能行使管轄權(quán)，而此地居民趕赴乙縣，賦役亦感重大不便。或者地方異動(dòng)而轄境轉(zhuǎn)小，或者號(hào)稱難治而轄境轉(zhuǎn)大。面積或畸或狹。窮鄉(xiāng)僻壤，則數(shù)縣不管；繁市巨鎮(zhèn)，則數(shù)縣共管。人民之保護(hù)不同，負(fù)擔(dān)各異?？h政府發(fā)號(hào)施令，亦難免有不實(shí)之感?，F(xiàn)在全國推行自治，縣為自治單位。如疆不齊，于劃分自治區(qū)時(shí)，尤易發(fā)生窒礙?！盵5]（P87171）

河南各地居民之土地犬牙交錯(cuò)，而且有“飛地”或稱“插花地”，各村所爭者是對某塊土地的征收攤款權(quán)，而不是以此河還是彼路作為兩村的分界線。攤款不僅使村界得以劃定，而且促成了村民資格的認(rèn)定。據(jù)旗田巍研究，取得一村村民的資格，除舉家遷居該村之外，另一重要條件便是向該村繳納“村費(fèi)”[11]（P107）。這里的“村費(fèi)”與“攤款”幾乎同義。在靠近城市的村莊或大的集鎮(zhèn)，一些村民并無土地或土地甚少，他們經(jīng)營小作坊或店鋪，因?yàn)樗麄內(nèi)匀焕U納攤款（即“白地?cái)偪睢保?，仍被承認(rèn)為本村村民。

民國時(shí)期，行政邊界劃分不合理，給河南省政府辦理的土地陳報(bào)、土地整理、土地登記、土地清丈等地政工作帶來了麻煩，說明地政工作在行政管理方面不合理，也不科學(xué)。

四、結(jié)語

孫中山提出了“民族、民權(quán)、民生”的三民主義，主張平均地權(quán)，解決好農(nóng)村的土地問題。民國時(shí)期，國民黨為了維護(hù)在河南的統(tǒng)治，在河南推行的地政工作最終失敗，根本原因在于社會(huì)制度的腐敗，此外，還有行政管理不善的原因。民國時(shí)期河南省政府對行政邊界劃分不合理，縣區(qū)紊亂；地政機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)紊亂，計(jì)劃不周，經(jīng)費(fèi)不足，在土地陳報(bào)與登記方面存在諸多問題，導(dǎo)致地政工作實(shí)施困難，逐漸流于形式，效率低下，地政工作在行政管理方面不合理，也不科學(xué)。從行政管理的角度探究近代河南地政工作行政管理方面存在的問題，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，在農(nóng)村土地管理體制方面進(jìn)行改革，讓土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)科學(xué)化，政府要注意行政管理的科學(xué)化，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，以便讓市場在資源配置中起決定性作用。

[1]朱子爽.中國國民黨土地政策[M].上海：國民圖書出版社，1943.

[2]許紀(jì)霖，陳達(dá)凱.中國現(xiàn)代化史[M].上海：生活·讀書·新知上海三聯(lián)書店，1995.

[3]趙晉三，帖毓歧.河南省試辦土地清丈辦事處實(shí)習(xí)報(bào)告（民國二十年代中國大陸土地問題資料）[M].臺(tái)北：成文出版社有限公司，（美國）中文資料中心，1977.

[4]馬秉詳.鄭州實(shí)習(xí)調(diào)查日記（民國二十年代中國大陸土地問題資料）[M].臺(tái)北：成文出版社有限公司，（美國）中文資料中心，1977.

[5]帖毓歧，趙晉三.河南財(cái)政廳民政廳及其他機(jī)關(guān)實(shí)習(xí)總報(bào)告（民國二十年代中國大陸土地問題資料）[M].臺(tái)北：成文出版社有限公司，（美國）中文資料中心，1977.

[6]馬秉詳.開封鄭州兩市辦理土地登記之研究（民國二十年代中國大陸土地問題資料）[M].臺(tái)北：成文出版社有限公司，（美國）中文資料中心，1977.

[7]孟光宇.洛陽實(shí)習(xí)調(diào)查日記（民國二十年代中國大陸土地問題資料）[M].臺(tái)北：成文出版社有限公司，（美國）中文資料中心，1977.

[8]鄭世璿.河南汜水實(shí)習(xí)調(diào)查日記（民國二十年代中國大陸土地問題資料）[M].臺(tái)北：成文出版社有限公司，（美國）中文資料中心，1977.

[9]趙晉三.河南土地整理問題（民國二十年代中國大陸土地問題資料）[M].臺(tái)北：成文出版社有限公司，（美國）中文資料中心，1977.

[10]折曉葉.村莊邊界的多元化——經(jīng)濟(jì)邊界開放和社會(huì)邊界封閉的沖突與共生[J].中國社會(huì)科學(xué)，1996，（3）.

[11]從翰香.近代冀魯豫鄉(xiāng)村[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1995.

（責(zé)任編輯：吳贅）

ProblemsintheAdministrativeManagementoftheLandAdministrationWorkinHenanProvinceDuringthePeriodoftheRepublicofChina

WANG Wei，YE Yuanxiu

（School of Marxism，Jinggangshan University，Jian，Jiangxi 343009，China）

During the period of the Republic of China，Henan provincial government carried out the land administration work in Henan，and finally failed.The main reason was administrative mismanagement.The main performance was unreasonable，the divisions of the administrative boundaries，counties and districts were in disorder；the land administration organization system was in disorders；poor planning and insufficient funds.There were many problems in the land report and registration，leading to the result that the land administration work was hard to be put into effect，gradually becoming a mere formality of low efficiency.The paper explores the problems in the administrative management of the land administration work in Henan Province in modern times from the perspective of administrative management，and summarizes the historical experience so as to provide references for the reform of the rural land management system today.

period of the Republic of China；land administration work；administrative management

2013-12-15

王 偉（1972-），男，河南息縣人，歷史學(xué)博士，井岡山大學(xué)講師。研究方向?yàn)橹袊鐣?huì)史。 葉媛秀（1966-），女，江西吉安人，井岡山大學(xué)教授。研究方向?yàn)橹袊鐣?huì)史。

K263

A

1000-579（2014）03-0087-06