陳繼偉

(黃淮學(xué)院社會(huì)管理系 河南駐馬店 463000)

公共管理價(jià)值取向初探

陳繼偉

(黃淮學(xué)院社會(huì)管理系 河南駐馬店 463000)

公共管理包含傳統(tǒng)公共管理(公共行政)和現(xiàn)代公共管理兩個(gè)不同范式。其中，傳統(tǒng)公共管理(公共行政)以效率原則為核心價(jià)值取向，而現(xiàn)代公共管理也就是我們所說(shuō)的新公共管理在追求效率的基礎(chǔ)上更注重公平正義等民主價(jià)值觀。針對(duì)公共管理價(jià)值取向出現(xiàn)的不同觀點(diǎn)，談?wù)勎覍?duì)公共管理價(jià)值取向的認(rèn)識(shí)。

公共管理；傳統(tǒng)公共管理；新公共管理；價(jià)值取向

在現(xiàn)代公共管理被定義為：非營(yíng)利性的，政府和其他民間公共組織所策劃的有效調(diào)控公共利益分配的有意義的活動(dòng)。

一、傳統(tǒng)公共行政的效率取向

傳統(tǒng)的公共管理(公共行政)的效率原則從始至終都主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)值觀。在美國(guó)自威爾遜以來(lái)，公共行政的終極目標(biāo)一直都是效率。因此，在我國(guó)有人認(rèn)為效率就是美國(guó)公共行政管理主義的主要價(jià)值取向。懷特認(rèn)為，在政府和其他組織的處置下，各種資源能夠以最有效的方式利用，公共計(jì)劃能夠經(jīng)濟(jì)、迅速并且圓滿的完成才是公共行政的最終目的。泰羅管理理論的科學(xué)性也主要體現(xiàn)在以效率為基礎(chǔ)并進(jìn)行研究。同樣，政府為了能夠使行政機(jī)關(guān)具有高效的工作效率，設(shè)計(jì)了森嚴(yán)的等級(jí)制度，即官僚制理論，這也是公共行政管理的另一基礎(chǔ)。

二、新公共管理的價(jià)值取向

由上世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著對(duì)傳統(tǒng)的額公共管理模式理論的摒棄以及進(jìn)行改革創(chuàng)新的需要，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政府改革運(yùn)動(dòng)中提出了新的公共管理的主導(dǎo)方向。新的公共管理運(yùn)動(dòng)在實(shí)務(wù)屆和公共行政管理理論學(xué)屆擺脫了傳統(tǒng)的管理主義過(guò)度依賴官僚機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)向理性的通過(guò)經(jīng)濟(jì)理性主義對(duì)管理主義加以新的定義，且進(jìn)行持續(xù)性的探究并最終導(dǎo)致公共行政改革的全球性的浪潮，由于這一運(yùn)動(dòng)現(xiàn)代公共管理理論也應(yīng)運(yùn)而生。

不同的是傳統(tǒng)的公共行政管理一味的追求效率，而新公共管理理論則由效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向績(jī)效優(yōu)先，以私營(yíng)管理模式和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，重視管理者的責(zé)任和最終結(jié)果，最終達(dá)到政府施政管理的基本的價(jià)值取向的“3E”目的：即效能(Effectiveness)、效率(EffiCiency)、經(jīng)濟(jì)(Economy)?！?E”被列為新公共管理理論所追求的價(jià)值，是市場(chǎng)化的公共管理模式：在思想上偏向結(jié)果取向，更加重視責(zé)任和具有更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)性；在內(nèi)部正價(jià)注重成本績(jī)效以及績(jī)效；在外部更加關(guān)注顧客和“PPP”(Pub1iC-Private，Partnership)；在方式上最大程度的讓渡市場(chǎng)，采用合同外包及出售等方式；使組織結(jié)構(gòu)小型化且具有更大的彈性。

三、新公共管理運(yùn)動(dòng)的價(jià)值取向的扭曲

不可否認(rèn)的是新公共管理運(yùn)動(dòng)給當(dāng)代西方政府管理所產(chǎn)生影響是非常深刻的。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共管理水平得到了極大的改善，同社會(huì)及經(jīng)濟(jì)也得到了極大的發(fā)展，在更大程度上滿足公共服務(wù)體系的需求，同時(shí)也在更加關(guān)注對(duì)公共部門(mén)的效率。新公共管理運(yùn)動(dòng)中，政府以績(jī)效及結(jié)果為目標(biāo)取向的行為在更大程度上偏離了政府的公共性要求，直接給公共利益造成了受損，降低了公共福利，造成了公共責(zé)任的缺失，嚴(yán)重的損壞了群眾根基。

(一)一方面:在效率方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上取得了片面性的勝利。為了及時(shí)處理出現(xiàn)的繁雜社會(huì)事務(wù)，政府逐步退出難以應(yīng)付的管理領(lǐng)域，把權(quán)力拋向社會(huì);另一方面，將市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)入到自身管理的過(guò)程，利用市場(chǎng)所具有的效率性原則去應(yīng)對(duì)這些繁雜的問(wèn)題。新公共管理的依據(jù)性理念是:政府應(yīng)該建造選擇舞臺(tái)就像市場(chǎng)一樣，并且在這里，單個(gè)單元可以依據(jù)自身的利益去做出正確的抉擇。信公共管理運(yùn)動(dòng)堅(jiān)持視公民如顧客堅(jiān)持顧客導(dǎo)向，以最終達(dá)到顧客滿意為宗旨。為權(quán)利的掌握著和被服務(wù)對(duì)象所不能容忍的是：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所要達(dá)到的利益最大化目標(biāo)與公共管理的邊界相重合。顧客所強(qiáng)調(diào)的容易造成公共管理者用顧客與企業(yè)的關(guān)系來(lái)代替公民與政府之間的關(guān)系，因此公共利益被簡(jiǎn)潔化，表層話，最終導(dǎo)致公眾利益受到損失。

(二)從新公共管理歷年所追求的價(jià)值取向看，以政府為主體的公共管理逐步體現(xiàn)出來(lái)了單純的“管理公共事物”的一般行為。從普通角度來(lái)講，評(píng)判政府活動(dòng)性質(zhì)及分析基本價(jià)值的工具是公共性。將公共性拋棄之后，管理本身缺失了合法性、必要性，公共行政就迷失了應(yīng)有的方向和宗旨。由市場(chǎng)信號(hào)的反饋來(lái)確定當(dāng)代政府管理的事務(wù)，由顧客的要求確定當(dāng)代政府行為的重點(diǎn)，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)公共利益的動(dòng)作，這是新公共管理的一向主張。換種說(shuō)法也就是，公共管理運(yùn)動(dòng)過(guò)分的重視管理，依舊破除不了官僚制理論一向追求效率的思想的影響，一味的去追求經(jīng)濟(jì)效益，而導(dǎo)致政治層面對(duì)民主、公平、正義等終極價(jià)值的有效回應(yīng)的缺失，導(dǎo)致民主與價(jià)值的背離，這將必然受到抨擊。

(三)對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行應(yīng)有的反思。公共管理與企業(yè)管理具有極大的區(qū)別，公共管理的價(jià)值取向是多元化的，公共管理必須能夠保障社會(huì)基本價(jià)值可以實(shí)現(xiàn)。民主憲政是當(dāng)代公共管理的基礎(chǔ)，注重強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)、公共利益、社會(huì)公正、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值。但是新公共管理把“3E”(經(jīng)濟(jì)、效率、效能)作為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)度化的追求效率，“憑單制”、“使用者付費(fèi)制”等唄用到了公共服務(wù)體系，目標(biāo)價(jià)值取向極其單一，從而將公共行政捍衛(wèi)民主與公平的政治責(zé)任忽視，這也就導(dǎo)致與公共行政價(jià)值觀相矛盾。以此為基礎(chǔ)，公共管理迷失了應(yīng)有的方向，沒(méi)有能力捍衛(wèi)民主政治價(jià)值，最終導(dǎo)致公共性缺失。

四、規(guī)范公共管理的價(jià)值取向

綜上分析的學(xué)者對(duì)公共管理價(jià)值的取向分析，公共管理在實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是合理調(diào)整社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)和權(quán)威性分配社會(huì)利益，不但將結(jié)果和效率的經(jīng)濟(jì)意義納入考慮范圍，更應(yīng)該把注意力放在社會(huì)公正、民主價(jià)值取向、責(zé)任和倫理的實(shí)現(xiàn)的過(guò)程和結(jié)果中。公共管理的價(jià)值分析應(yīng)該以后者為基礎(chǔ)，并貫穿于政策制度的制訂與執(zhí)行整個(gè)過(guò)程之中。因此，重建公共管理的規(guī)范性價(jià)值基礎(chǔ)是現(xiàn)代公共管理的重要任務(wù)之一。主要包括以下幾點(diǎn):

(一)注重公共性。公共管理的公共性保證了其管理方式的價(jià)值屬性，其基本任務(wù)是為公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。一方面由于繁雜的公共事務(wù)隨著社會(huì)發(fā)展大量增加，公共性也隨之明顯，公共權(quán)力僅僅可以更有效地解決公共問(wèn)題，管理公共事務(wù)，保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，這樣才可以具有更加合法性的基礎(chǔ);另一方面，及時(shí)處理公眾對(duì)政府效率所提出的要求，才具有及時(shí)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的可能性。

(二)以效率為基礎(chǔ)，加倍注重公平。公共管理所追求的雙重價(jià)值是公平與效率。其公共性原本就含有公平的要求，在當(dāng)代所追求的公平是發(fā)展的公平、有效率的公平，是公平與效率相輔相成相互制約的公平。由于價(jià)值取向是不同的，效率與公平缺一不可，在公共管理中的地位同等重要。且，只有當(dāng)二者在整體上保持動(dòng)態(tài)的發(fā)展，社會(huì)才會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展和進(jìn)步。公共管理的有效性在于合理分配公共物品，平衡社會(huì)各種利益沖突，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)快速穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展。在社會(huì)的進(jìn)步過(guò)程中的積極作用是非常大的。

在加快建立社會(huì)保障制度，保證公平與正義方面：和諧所要面對(duì)的是失衡，想要社會(huì)和諧穩(wěn)定就必須克服社會(huì)的失衡。構(gòu)建和諧社會(huì)，建立服務(wù)型政府，克服失衡是一切工作的出發(fā)點(diǎn)與重心，以社會(huì)公平與正義為基礎(chǔ)，加快建立健全的社會(huì)保障制度。在當(dāng)代的中國(guó)，建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)該作為構(gòu)建和諧社會(huì)的核心舉措，準(zhǔn)確的定位政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的作用。這樣才可以更快的促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。政府應(yīng)首先考慮自身改，加大力度推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，積極有效的提高政府民主行政、科學(xué)行政和依法行政的能力，真正發(fā)揮其在構(gòu)建和諧社會(huì)中的主導(dǎo)作用。

(三)注重民主和正義。民主政治矯正了公共管理唯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從的功利路線。正如“重建民主的公共行政”該論文所揭示的那樣，如果公共行政不能緊緊依靠基于民主管理身份的基礎(chǔ)上的民在行政革新來(lái)獲得合法性，而只是盲目的追求經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性、高效率和工具理性思維的目標(biāo)和方法，那么我們的公共行政就進(jìn)入了誤區(qū)。應(yīng)當(dāng)在追求行政改革創(chuàng)新的過(guò)程中尋找更多點(diǎn)公平、公正、民主、正義，利用現(xiàn)狀已有的基礎(chǔ)，建立真正的公共行政民主制度。

(四)建立制度化的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的制度化?，F(xiàn)階段和諧社會(huì)的構(gòu)思必須以有制度、有原則的公共服務(wù)體系為依托。政府職能部門(mén)則要保證公共服務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)法律權(quán)威，社會(huì)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村城市化進(jìn)度的日益加快，社會(huì)公眾對(duì)公共行政的要求也日益增高，要求可持續(xù)發(fā)展的、公正的、高效的、長(zhǎng)久性的公共服務(wù)，其根本基礎(chǔ)就是公共服務(wù)必須制度化。換言之，政府的權(quán)利既是社會(huì)公眾的權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)是在為公共服務(wù)而存在的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到社會(huì)公眾的監(jiān)督，并受社會(huì)輿論的約束。政府要把“以民為本，服務(wù)大眾”作為其工作核心，社會(huì)的公共服務(wù)制度化才能得以規(guī)范。

綜上，公共服務(wù)在社會(huì)生活中的比重越來(lái)越大，人們對(duì)公共服務(wù)的要求越來(lái)越高，公共服務(wù)的制度化應(yīng)越來(lái)越精細(xì)，這是大勢(shì)所趨。另外也要認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)的公平性、公正性、民主性等在公共價(jià)值上也有所不足，需要加強(qiáng)。

[1]任慧穎.現(xiàn)階段我國(guó)公共管理價(jià)值理念淺析[J].管理科學(xué)(雙月刊),2002(1).

[2]彭和平,等,譯.國(guó)外公共行政理論精選[M].北京:中共中央黨校出版社,1997.

[3]陳干全.論公共管理的基本原則與價(jià)值取向[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2003,43(1).

[4]王樂(lè)夫,陳干全.公共管理的公共性及其與社會(huì)性之異同析[J].中國(guó)行政管理,2002(6).

Public management value orientation

Chen Ji-wei
(HuangHuai University Institute of Social Management, Zhumadian Henan, 463000, China)

Traditional public administration contains public management, public administration and the two different modern public management paradigm. Among them, the traditional public administration (public administration) as the core value orientation according to the efficiency principle, the modern public management also is what we call the new public management in the pursuit of efficiency on the basis of pay more attention to fairness and justice and other democratic values. In view of the different aspects of the value orientation in public management, talk about my understanding of the value orientation of public management.

public management; traditional public administration; the new public management; value orientation

D630

A

1000-9795（2014）08-000341-02

［責(zé)任編輯：鮑 雨］

陳繼偉(1976-)，男，河南駐馬店人，黃淮學(xué)院社會(huì)管理系教師，公共管理碩士，研究方向：政治和公共管理。