李仙子

（中國(guó)人民銀行延邊州中心支行，吉林延吉 133000）

一、吉林省延邊州城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化水平較高，比全國(guó)平均水平高出15個(gè)百分點(diǎn)

2012年，吉林省延邊州戶籍總?cè)丝跒?18.21萬人，其中，農(nóng)業(yè)人口69.87萬人，占總?cè)丝诘?2.02%；非農(nóng)業(yè)人口148.34萬人，占總?cè)丝诘?7.98%。以人口學(xué)角度講，延邊州城鎮(zhèn)化率由2005年的64.73%到2012年達(dá)到67.98%，比全國(guó)平均城鎮(zhèn)化率52.3%高出15.3個(gè)百分點(diǎn)，比吉林省平均城鎮(zhèn)化率53.70%高出14.2個(gè)百分點(diǎn)。

而且，延邊州轄內(nèi)八個(gè)縣（市）城鎮(zhèn)化率均超過全國(guó)平均城鎮(zhèn)化率52.3%的水平，其中，延吉市的城鎮(zhèn)化率最高，達(dá)86%；安圖縣城鎮(zhèn)化率最低，為53%，但也超過全國(guó)平均水平。

（二）加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市化功能進(jìn)一步增強(qiáng)

近年來，延邊州不斷加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，增強(qiáng)城市化功能。2012年，延邊州完成城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資535.6億元，比上年增長(zhǎng)28.1%，其中，環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資72.3億元，比上年增長(zhǎng)61.5%，超過城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速33.4個(gè)百分點(diǎn)。自2005-2012年七年間，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資由91.68億元增加至544.31億元，增長(zhǎng)約5倍多；其中，環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資由4.17億元增加至71.54億元，增長(zhǎng)16倍以上。

隨著城鎮(zhèn)建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度加大，中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)道路、公共交通、水電氣供應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)覆蓋、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施不斷完善，城市面貌發(fā)生了巨大變化。

（三）整合延龍圖三市資源，擴(kuò)容延吉市中心城市建設(shè)

自2006年延邊州政府提出以“推進(jìn)延龍圖一體化發(fā)展、建設(shè)中心城市的戰(zhàn)略”后，整合延吉、龍井、圖們?nèi)齻€(gè)城鎮(zhèn)資源，加快了延吉市中心城市建設(shè)步伐。

截止目前，延龍圖一體化實(shí)現(xiàn)突破。金融、固話同城運(yùn)行，開通延龍公交，整合有線電視網(wǎng)絡(luò)，朝陽川鎮(zhèn)和州屬新興工業(yè)集中區(qū)劃入延吉市，延吉西部新區(qū)開發(fā)啟動(dòng)，三市建設(shè)發(fā)展納入統(tǒng)籌規(guī)劃，“一核、兩級(jí)、三支點(diǎn)”的圖們江區(qū)域城市群架構(gòu)初步形成。延吉-龍井一級(jí)公路市政化改造工程已通車，延吉大橋、延吉中環(huán)路三期、延吉西出口等重點(diǎn)工程建設(shè)順利推進(jìn)，部分工程已交付使用。

（四）以實(shí)現(xiàn)“8個(gè)同城”入手，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐

按照中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，以大帶小、以城帶鄉(xiāng)、以鎮(zhèn)帶村、以點(diǎn)帶面的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展框架基本形成，積極構(gòu)建中心鎮(zhèn)為骨架的城鎮(zhèn)體系，加快了8個(gè)小城市發(fā)展步伐。加快吉琿客運(yùn)專線建設(shè),琿春市、汪清縣城市污水處理工程現(xiàn)已投入使用。進(jìn)一步抓好城市保障性住房和廉租房建設(shè)，加快城市棚戶區(qū)改造進(jìn)度，以老城區(qū)為重點(diǎn)，完成部分城市供熱、供水、供電管網(wǎng)改造，完善城市垃圾、污水處理設(shè)施，增強(qiáng)城市功能，提升了城市綜合承載能力，傾力打造宜居城市。

（五）經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，提高城鎮(zhèn)居民收入，改善生活水平

隨著特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，有力推動(dòng)延邊州經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展。全口徑財(cái)政收入由2005年的32.3億元增加至2012年的314.1億元，七年間累計(jì)增幅3倍多；城鎮(zhèn)居民可支配收入由2005年的8185元增加至2012年的22013元，七年間累計(jì)增幅1.68倍。

1、城鎮(zhèn)居民收入高于全省平均水平。2012年延邊州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比吉林省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20208元高出1805元延邊州城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)（30.2%）比吉林省城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)35.3%低5.1個(gè)百分點(diǎn)。

2、城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平提高，生活質(zhì)量明顯提升。2005-2012年七年間，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出由5630元增加至16956元，增長(zhǎng)2倍多；人均住房面積由每人21.25平方米增加至33.56平方米；每百戶城鎮(zhèn)家庭擁有電冰箱由28臺(tái)增加至96臺(tái)；擁有洗衣機(jī)由57臺(tái)增加至94臺(tái)；擁有熱水器由1臺(tái)增加至90臺(tái)。

（六）城鎮(zhèn)就業(yè)容量擴(kuò)大，有效緩解了就業(yè)壓力

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)就業(yè)功能不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)就業(yè)貢獻(xiàn)度穩(wěn)步提高。2011年城鎮(zhèn)就業(yè)人口53.9萬人、2012年城鎮(zhèn)人就業(yè)人口60.4萬人；2013年11月末，就業(yè)人口66萬元。

城鎮(zhèn)就業(yè)容量擴(kuò)大，有效地緩解了城鎮(zhèn)就業(yè)壓力，在城鎮(zhèn)人口大幅增加的同時(shí)，失業(yè)率保持平穩(wěn)下降態(tài)勢(shì)，2011年延邊州登記失業(yè)率3.82%、2012年登記失業(yè)率2.89%。

二、延邊州在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中面臨的主要問題

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)較慢，對(duì)城鎮(zhèn)化拉動(dòng)作用有待提升

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的城鎮(zhèn)人口增加，而是城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展帶動(dòng)人口流入與就業(yè)。從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律看，技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消化和吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。但延邊州產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)作用不明顯，無法創(chuàng)造和吸引就業(yè)崗位，而且，目前延邊邊州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化水平不高，對(duì)城鎮(zhèn)化推動(dòng)有限，難以使更多的農(nóng)村人口成為真正的城市市民。

從三次產(chǎn)業(yè)對(duì)就業(yè)的吸引看：2012年末，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比為39.6%，比2005年下降15.1個(gè)百分點(diǎn)；第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比為19.9%，比2005年提高3.9個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比為50.4%，比2005年提高11.1個(gè)百分點(diǎn)。這說明，自2005年以來，延邊州第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，緩解了城鎮(zhèn)就業(yè)難的問題，但從第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重看，其發(fā)展明顯落后于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從延邊州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，仍以第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍較緩慢。2012年末，延邊州生產(chǎn)總值中，三次產(chǎn)業(yè)比例分別為：第一產(chǎn)業(yè)占比為8.9%，比2005年下降4.3個(gè)百分點(diǎn)；第二產(chǎn)業(yè)占比為51.5%，，比2005年提高14.9個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)占比為39.6%，比2005年下降10.9%。這說明，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)明顯緩慢，在生產(chǎn)總值的比重明顯下降，而第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)明顯加快。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式單一，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)加大

一是城鎮(zhèn)化建設(shè)資金融資模式單一。一是城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，而財(cái)政投入一直是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，但是從延邊州情況看，政府財(cái)力薄弱，投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)之中的資金十分有限。這就是說，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口大部分通過外部來融資來解決，如地方政府投融資平臺(tái)貸款或者是發(fā)行地方債券，但這些外部融資最終都會(huì)形成地方債務(wù)。

2012年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為11.95億元，其中用于城鎮(zhèn)化建設(shè)（水利設(shè)施、水氣熱及管網(wǎng)建設(shè)、污水處理、拆遷舊城改造和保障房建設(shè)、其他市政基礎(chǔ)設(shè)施等）貸款10.23億元，占比為85.61%。而且，地方政府融資平臺(tái)貸款方式看，信用貸款占比為40.51%、保證貸款占比為43.09%、抵押貸款占畢業(yè)6.40%。可見，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施貸款基本以政府信用獲得融資。2012年末，延邊州共有8家地方政府融資平臺(tái)企業(yè)，負(fù)債總計(jì)為11.92億元，比上年增加1.47億元、增長(zhǎng)14.03%，從地方融資平臺(tái)負(fù)債結(jié)構(gòu)看，銀行貸款約占六成。而地方融資平臺(tái)貸款的還本付息主要是依賴地方政府土地出讓收入和政府財(cái)政補(bǔ)貼。從延邊州2012年政府平臺(tái)貸款情況看，還款來源為土地出讓收入的占比為40%以上。以土地出讓收入和地方政府補(bǔ)貼作為主要城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的來源，這本身具有不穩(wěn)定性，而且在短期內(nèi)加大城鎮(zhèn)化建設(shè)更可能帶來地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。

二是缺乏多元化的投融資機(jī)制。延邊州還未形成多元化的投融資機(jī)制，雖然地方政府不斷創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬融資渠道，引導(dǎo)社會(huì)化資金介入城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是與快速擴(kuò)大的城鎮(zhèn)規(guī)模相比，公共服務(wù)體系建設(shè)與城鎮(zhèn)軟環(huán)境承載能力明顯滯后，出現(xiàn)了交通擁堵、污染加劇的情況。

（三）交通擁堵等城市病開始出現(xiàn)給居民生產(chǎn)生活帶來壓力

隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，居民消費(fèi)水平提高、消費(fèi)結(jié)構(gòu)日趨升級(jí)，城鎮(zhèn)機(jī)動(dòng)車保有量快速增加，已經(jīng)出現(xiàn)部分城市病“堵車”。目前，延吉市機(jī)動(dòng)車保有量13.5萬多輛，人均道路面積不足6平方米。近三年來，延吉市區(qū)堵車現(xiàn)象是越來越嚴(yán)重，這對(duì)延吉市這個(gè)近50萬人口的小城市帶來了交通擁堵的煩惱和困擾。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策建議

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，絕對(duì)不是簡(jiǎn)單地從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，遵循城市發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。包括堅(jiān)持城鎮(zhèn)化的科學(xué)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，不斷提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平；加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高管理和服務(wù)水平；因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民等等。具體而言，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）加快發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化不僅是人口聚集，更應(yīng)該有較大規(guī)模產(chǎn)業(yè)，才能帶動(dòng)一系列配套服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而擴(kuò)大就業(yè)，才能形成真正意義上的城鎮(zhèn)化。為此，一要應(yīng)結(jié)合本地區(qū)域優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)際，發(fā)展高科技、高附加值的特色產(chǎn)業(yè)和環(huán)保型的綠色產(chǎn)業(yè)。如，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度，向產(chǎn)業(yè)鏈上游發(fā)展，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，而且發(fā)展城鎮(zhèn)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、娛樂等服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，從而增加就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民收入的穩(wěn)步提高。通過發(fā)展生產(chǎn)和生活性服務(wù)業(yè)，吸納更多的人口向城鎮(zhèn)集聚；同時(shí)還要搞好城鎮(zhèn)化建設(shè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城市功能完善，提高城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)質(zhì)量，建設(shè)“宜居”城市。

二是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化相輔相成，要繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性作用不可忽視。所以，積極推動(dòng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)集約化、組織化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。而且大力發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售服務(wù)的工業(yè)與服務(wù)業(yè)，滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的相互聯(lián)系，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）建立多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展融資機(jī)制

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大、建設(shè)周期和投資回報(bào)周期長(zhǎng)。從積極穩(wěn)妥的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展出發(fā)，必須建立符合發(fā)展要求、可持續(xù)、穩(wěn)定可靠的融資機(jī)制與之匹配，政府在搞好規(guī)劃、加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)，主要應(yīng)為全社會(huì)的投資活動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境。

一是政府財(cái)政在融資過程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)和杠桿作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)有實(shí)力的民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使民間資本成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。

二是建立政府、企業(yè)和個(gè)人三方共同參與的多元化融資機(jī)制，通過市場(chǎng)機(jī)制為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資拓寬渠道。

三是積極創(chuàng)新項(xiàng)目融資模式，借鑒城市棚戶區(qū)改造的成功做法，有效發(fā)揮政府引導(dǎo)職能，統(tǒng)籌整合地方財(cái)政、土地、金融和政策等各類資源，將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目有機(jī)組合，提升社會(huì)資金向公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的積極性，為引導(dǎo)商業(yè)金融和社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件。

（三）制定完善的城鎮(zhèn)規(guī)劃且強(qiáng)化落實(shí)，發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用

一是新型城鎮(zhèn)化必須規(guī)劃先行，不斷完善區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，堅(jiān)持有序?qū)嵤┓媳镜貐^(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。規(guī)劃一旦制定，就不得擅自變更，真正做到規(guī)劃一張圖、歸口一家管，建設(shè)一盤棋，切實(shí)落實(shí)規(guī)劃，而且政府應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃的執(zhí)法手段，積極支持規(guī)劃執(zhí)法，嚴(yán)肅查處違章建筑等影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙，保證城鎮(zhèn)化規(guī)劃貫徹落實(shí)。

二是要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的引導(dǎo)調(diào)控作用，確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（村鎮(zhèn)）建設(shè)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃精準(zhǔn)對(duì)接，科學(xué)指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，確保規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，確保合法合規(guī)推進(jìn)實(shí)施，防止盲目造城，處理好人和地、產(chǎn)業(yè)與環(huán)境、城市與生態(tài)的關(guān)系，不斷提高城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量和效益。

三是著力發(fā)展公共交通事業(yè)、拓寬城市道路、對(duì)交通繁華街道進(jìn)行重新規(guī)劃，要求再建公共場(chǎng)所增設(shè)停車場(chǎng)地，逐步解決“停車難、行車堵”等問題，規(guī)范和凈化城鎮(zhèn)交通出行環(huán)境?！?/p>