馬 龍,路曉磊,張麗婷,段康弘,宋士林

(1.山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災減災重點實驗室 青島 266033;2.國家海洋局北海海洋技術保障中心 青島 266033)

基于海洋功能區(qū)劃的山東半島藍色經濟區(qū)海洋生態(tài)補償機制探討*

馬 龍1,2,路曉磊1,2,張麗婷1,2,段康弘1,2,宋士林1,2

(1.山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災減災重點實驗室 青島 266033;2.國家海洋局北海海洋技術保障中心 青島 266033)

摘 要:建立山東半島藍色經濟區(qū)海洋生態(tài)補償機制是促進山東沿海經濟發(fā)展、構筑山東海洋生態(tài)文明的重要組成部分。結合山東省開展海洋生態(tài)補償工作的現狀,基于新修編的海洋功能區(qū)劃,初步分析了建立海洋生態(tài)補償機制的重要性,并嘗試建立山東半島藍色經濟區(qū)海洋生態(tài)補償機制整體框架,最后基于海洋功能區(qū)的不同屬性特征對海洋生態(tài)補償標準的界定進行探討,以期為山東省開展海洋生態(tài)補償工作和海洋生態(tài)文明建設提供理論參考。

關 鍵 詞:海洋功能區(qū)劃;山東半島藍色經濟區(qū);海洋生態(tài)補償機制

“十二五”開局之年,我國第一個以海洋經濟為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略—— 《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》正式亮相,這標志著山東半島藍色經濟區(qū)建設正式上升為國家戰(zhàn)略,成為國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。該規(guī)劃為加快推進山東省海洋生態(tài)文明建設指明了方向,也為我們進一步做好海洋生態(tài)環(huán)境保護提出了更高的要求。

伴隨著海洋經濟的蓬勃發(fā)展和破壞海洋環(huán)境現象的時有發(fā)生,海洋生態(tài)補償逐漸成為協調經濟發(fā)展與海洋生態(tài)保護、促使可持續(xù)開發(fā)利用環(huán)境資源的重要選擇,建立健全海洋生態(tài)補償機制已經成為構筑海洋生態(tài)文明的必要組成部分[1]。

1 山東半島藍色經濟區(qū)海洋生態(tài)補償工作開展現狀

目前,山東省開展海洋生態(tài)補償的方式主要包括:傳統的海洋生物資源增殖放流活動、伏季休漁、建設人工魚礁和建設海洋自然保護區(qū),其中尤其以傳統的增殖放流、休漁期保護為主,缺乏其他技術含量高、成效好的方式以及過硬的技術的支持。海洋生態(tài)保護工作的資金基本還是延續(xù)以前的模式,主要來自國家財政資金。

2010年6月12日,山東省財政廳、省海洋與漁業(yè)廳聯合制定印發(fā)了 《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》(以下簡稱 “辦法”),這是我國首個海洋生態(tài)方面的補償和賠償辦法。《辦法》共包括7章26條,主要內容涉及海洋生態(tài)損害賠償和損失補償的界定,海洋生態(tài)損害賠償和損失補償的提出主體和適用范圍,賠償費和補償費的征收、使用管理和用途,補償費的各級分成和減免,對賠償費和補償費征繳和使用的監(jiān)督檢查等方面。 《辦法》的頒布,對深入貫徹實施山東半島藍色經濟區(qū)和黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,加強海洋環(huán)境保護、整治、恢復海洋生態(tài),促進海洋經濟可持續(xù)發(fā)展起到了一定的積極作用。

借此契機,各地市級單位對海洋生態(tài)補償工作都進行了有益的嘗試。為協調東營海洋經濟與海洋生態(tài)之間的矛盾,促使海洋資源環(huán)境可持續(xù)開發(fā)利用,東營市率先開展了海洋生態(tài)補償試點工作,積極編制出臺 《東營市海洋生態(tài)損害賠償和海域使用補償暫行辦法》,開展海洋漁業(yè)資源增值放流工作,開展海洋保護區(qū)規(guī)范化建設,積極征收海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費,用于海洋生態(tài)治理工作。日照市目前已進行了6個建設項目的生態(tài)補償工作,并按照該項目的海洋環(huán)境影響評價報告書及其核準文件確定的數額,采用增殖放流、建設人工魚礁等形式進行生態(tài)補償。

但是,就近三年來的山東省海洋生態(tài)補償實踐,總的來說還存在一系列問題,主要表現在以下幾個方面[2]:① 從國家層面上由于缺乏海洋生態(tài)補償方面的基礎性法律制度支撐,使得地方開展海洋生態(tài)補償工作得不到有效的保障;② 山東省海洋生態(tài)補償機制尚處在探索階段,對海洋生態(tài)系統服務功能價值的認識還不統一,生態(tài)補償金額計算方法還不完善;③ 海洋生態(tài)保護需要多個涉海部門間的協調配合和統籌推進,海洋生態(tài)補償還缺乏長效機制和統籌規(guī)劃;④海洋生態(tài)補償機制單一,補償標準局限性大;⑤ 海洋生態(tài)補償資金投入有限,還未起到統籌經濟發(fā)展和生態(tài)保護的效果。

鑒于上述問題,本文旨在結合海洋功能區(qū)劃制度,從各海洋功能區(qū)的不同屬性出發(fā)對建立海洋生態(tài)補償機制進行了探索,嘗試為山東半島藍色經濟區(qū)進行海洋生態(tài)補償工作提供一種可以借鑒的思路。

2 建立基于海洋功能區(qū)劃的海洋生態(tài)補償機制的重要性分析

2.1 海洋功能區(qū)劃是海洋生態(tài)補償機制建立的重要依據

海洋功能區(qū)劃是深入了解海洋資源、保護海洋環(huán)境的一項基礎性工作,根據海域區(qū)位、自然資源環(huán)境條件、社會經濟發(fā)展需要以及開發(fā)利用現狀科學確定海域功能,并劃定具有最佳功能的海洋功能區(qū),從而指導海域的合理使用[3]。我國建立海洋功能區(qū)劃,目的是系統揭示海洋資源和空間區(qū)域分布規(guī)律以及各地區(qū)海洋開發(fā)需求特征,將海域劃分為適合海洋開發(fā)活動的各類型海洋功能區(qū),并制定相應空間功能管制要求,從而有效發(fā)揮起引導和調控海洋開發(fā)利用活動、配置海域資源的基礎作用。

目前,我國開展海洋工程建設海洋環(huán)境影響評價工作的重要參考依據之一就是海洋功能區(qū)劃。在用海項目申請用海階段,首先需要明確其與現行海洋功能區(qū)劃的定位和要求是否一致,其次明確該用海項目對海洋生態(tài)環(huán)境以及對周邊利益相關者所造成的影響,以及是否滿足海洋功能區(qū)劃對該區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護的要求。作為海洋功能區(qū)劃的最小功能單元,不同的海洋功能區(qū)具有不同的海洋生態(tài)系統服務功能,區(qū)內對海域使用的要求也不盡相同。因此,將海洋生態(tài)補償的實施與海洋功能區(qū)劃相結合,并根據海域的主導功能為補償標準與補償方式的制定提供參考,將會對科學開展海洋生態(tài)補償工作提供重要的技術支撐。

2.2 海洋生態(tài)補償的有效實施將會促進海洋功能區(qū)劃的科學制定,合理界定用海需求

海洋生態(tài)補償機制的建立是為了改善、維護和恢復生態(tài)系統服務功能,調整相關利益者因保護或破壞生態(tài)環(huán)境活動產生的環(huán)境利益及其經濟利益分配關系,以內化相關活動產生的外部成本為原則的一種具有經濟激勵特征的制度[4]。換句話說,是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中,對海洋資源的所有權人或為海洋生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應的費用,其目的是支持與鼓勵保護海洋生態(tài)環(huán)境的行為,增強人們的環(huán)保意識,有效保護海洋生態(tài)環(huán)境,使我國徹底擺脫簡單粗放式的用海方式。

我國現行的填海造地海域使用金征收標準為30～60元/m2,彭本榮等[5]通過建立 “生態(tài)——經濟”模型對廈門填海造地進行經驗估算,得出在廈門每平方米填海造地生態(tài)損害的價值為279元;張慧[6]通過研究青島前灣填海造地對海洋生態(tài)系統服務功能所造成的損害,得出單位面積的生態(tài)系統服務功能價值損失為219.56元/m2。通過上述研究不難發(fā)現,填海造地所造成的生態(tài)損害價值遠遠高于現行的海域使用金征收標準。雖然目前還缺乏統一的海洋生態(tài)系統服務功能損害以及海域使用金征收標準計算方法,但是填海造地海域使用金征收標準偏低與房地產開發(fā)的高額利潤形成的巨大反差,在某種程度上造成了近些年來圍填?；顒拥目涨案邼q并且只重開發(fā)不重保護的局面。因此,通過科學制定海洋生態(tài)補償標準,并加強對海洋生態(tài)補償的監(jiān)督管理,將會對合理界定用海需求起到積極的指導意義,并進一步促進海洋功能區(qū)劃的科學制定。

3 山東半島藍色經濟區(qū)海洋生態(tài)補償機制的整體框架界定

無論如何界定海洋生態(tài)補償機制,如何開展海洋生態(tài)補償工作,說到底都是要解決 “為什么開展海洋生態(tài)補償”、 “海洋生態(tài)補償涉及哪些內容”以及 “如何有效地進行海洋生態(tài)補償”這三個問題。因此,面對上述問題,基于《山東省海洋功能區(qū)劃》,首先需要明確以下內容:

3.1 補償原則

浙江省是我國第一個以較系統的方式全面推進生態(tài)補償實踐的省份。在 《關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》,浙江省確立了建立生態(tài)補償機制的基本原則,即 “受益補償、損害賠償”、“統籌協調、共同發(fā)展”、“循序漸進、先易后難”、“多方并舉、合理推進”的原則。

根據 《海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》,山東省也基本明確了用海補償原則,即—— “用海必補、損害必償”。但是,筆者認為這個原則稍顯寬泛,需要結合生態(tài)保護與經濟長遠發(fā)展再進行細化,因此可以借鑒浙江省所制定的原則,將其作為進行海洋生態(tài)補償的基本原則。

3.2 補償主體和補償對象

《辦法》中明確不僅因違規(guī)建設項目用海造成海洋生態(tài)環(huán)境損害者將受到處罰,因合法建設項目用海導致海洋生態(tài)環(huán)境改變的也要進行損失補償。因此,結合山東半島藍色經濟區(qū)海洋生態(tài)現狀,可把海洋生態(tài)補償主體分為兩種類型:一是政府,主要考慮到政府在整個海洋生態(tài)補償過程中起主導、監(jiān)督及管理作用;二是從事影響海洋生態(tài)環(huán)境開發(fā)建設的單位和個人,如海岸工程和海洋工程項目、港口建設、海上油田溢油、船舶油污、企業(yè)排污等活動。而海洋生態(tài)補償的對象則主要分為三種類型:一是對遭受破壞的海洋生態(tài)環(huán)境進行生態(tài)修復(如,增殖放流、人工漁礁建設)作出貢獻的單位和個人;二是因海洋自然保護區(qū)建設而自身利益受影響的單位和個人;三是由于海洋開發(fā)活動以及產生的污染事故而受到損害的單位和個人。

3.3 補償標準

補償標準一直是制約我國開展海洋生態(tài)補償工作的關鍵問題,許多現行的補償標準缺乏科學依據,沒有體現出因地制宜性,致使其在執(zhí)行過程中出現許多問題和矛盾。針對海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費金額,山東省制定了 《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失補償評估方法》(省標準號:DB37/T1448-2009),并將其納入到用海工程海洋環(huán)境影響評價工作中。但是,在實踐過程中也存在一些問題。

因此,筆者認為在確定生態(tài)補償標準時,必須考慮以下因素的綜合作用和影響:① 環(huán)境行為的性質和程度;② 生態(tài)環(huán)境所屬的區(qū)域和地區(qū);③生態(tài)環(huán)境受影響的范圍和程度;④ 生態(tài)環(huán)境恢復的難易程度等。此外,海洋生態(tài)補償標準的界定還應涉及海洋生態(tài)保護方的投入、受益方的獲利、生態(tài)破壞的修復成本、生態(tài)系統服務功能的價值等因素。海洋生態(tài)補償標準的下限應是海洋生態(tài)保護方的投入、海洋生態(tài)破壞的機會成本及修復成本三者的總和;補償標準的上限則是海洋生態(tài)系統服務功能的價值。由于目前我國開展海洋生態(tài)系統服務功能價值的研究還尚在探索階段,因此相關方法還有待進一步確定,而且最終海洋生態(tài)系統服務功能價值的量化需要由國家法定的專業(yè)評估機構來進行?？偠灾?應該在國家制定統一的標準后,各地根據社會、經濟、環(huán)境條件確定相應的地方標準。

3.4 資金來源

按照 “誰開發(fā)、誰保護,誰收益、誰補償”的原則,海洋生態(tài)補償的資金來源將主要分為兩部分:一部分主要是由海洋開發(fā)利用的受益者或海洋生態(tài)的破壞者進行支付,另一部分生態(tài)補償資金仍需通過中央政府財政轉移支付的方式,用于開展當地海洋自然保護區(qū)建設以及其他常態(tài)化的生態(tài)補償工作。

3.5 補償方式和途徑

目前,山東省開展生態(tài)補償的方式主要是通過開展海洋生物資源增殖放流活動、建設人工魚礁以及建設海洋自然保護區(qū)。筆者認為,應轉換長期以來以政府為主導的行政補償方式,綜合運用政策補償、實物補償、資金補償、技術和智力補償等多種方式與手段,采取財政轉移支付、生態(tài)保護專項、環(huán)境稅費制度等方式,將新型補償方式與傳統補償方式相結合。

3.6 補償的落實監(jiān)督管理

海洋行政主管部門作為海洋生態(tài)補償落實者和監(jiān)督者,應當將生態(tài)補償納入到海洋工程、海岸工程項目建設的申請審批、日常監(jiān)督和竣工驗收工作中,并貫穿其始終。在申請審批階段,需要海洋開發(fā)利用者進行海洋生態(tài)損害評估,并明確其進行海洋生態(tài)補償的資金保障力度;在施工過程中進行跟蹤監(jiān)測,評價是否滿足海洋生態(tài)影響評價要求;在竣工結束后,還要進行后評價工作,并將海洋生態(tài)補償的工程實施、資金使用與生態(tài)效益納入定期考核與績效評估,實施監(jiān)督。

此外,由于海洋生態(tài)補償費數額巨大、政策性強,應當由專門的機構征收管理,保證?？顚Ｓ?。同時,審計部門也要加強海洋生態(tài)補償費使用情況的審計和監(jiān)督,保證補償資金在各級財政的監(jiān)督下封閉運行,做到分級管理,不擠占、不平調、不挪用,使海洋生態(tài)補償制度真正實現抑制不合理的用海需求,保護海洋生態(tài)環(huán)境,保護社會成員共同利益的目標。

4 基于山東省海洋功能區(qū)劃的海洋生態(tài)補償標準探討

根據新修編的 《山東省海洋功能區(qū)劃(2010～2020年)》,結合山東省海洋自然環(huán)境和自然資源特征、海域開發(fā)利用現狀、環(huán)境保護及海洋經濟戰(zhàn)略發(fā)展需求,劃分了農漁業(yè)區(qū)、港口航運區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、礦產與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、海洋保護區(qū)、特殊利用區(qū)、保留區(qū)共8個類別329個海洋基本功能區(qū)。每個海洋功能區(qū)都具有不同的屬性特征,因此需要結合不同的用海要求進行相應的海洋生態(tài)補償工作。海洋生態(tài)補償工作的整體框架如前所述,但是針對補償標準而言,需要結合各海洋功能區(qū)的基本屬性以及主要用海類型界定適宜的參考指標,具體詳見表1所述。

(1)農漁業(yè)區(qū):是指適于拓展農業(yè)發(fā)展空間和開發(fā)利用海洋生物資源,可供圍墾,漁港和育苗場等漁業(yè)基礎設施建設,海水增養(yǎng)殖和捕撈生產,以及重要漁業(yè)品種養(yǎng)護的海域。區(qū)內要求保護水產種質資源、重要經濟漁業(yè)品種及其產卵場、越冬場、索餌場和洄游通道等重要漁業(yè)水域。該區(qū)內用海方式主要為圍海養(yǎng)殖和開放性養(yǎng)殖。因此,相應的參考指標主要考慮對海洋環(huán)境造成的影響、海域開發(fā)利用率、水產品經濟產值等。

(2)港口航運區(qū):是指適于開發(fā)利用港口航運資源,可供港口、航道和錨地建設的海域。區(qū)內主要用于港口建設、海上航運及其他直接為海上交通運輸服務的活動。區(qū)內新建和鄰近海洋生態(tài)敏感區(qū)的港口應根據周邊海洋功能區(qū)的環(huán)境質量要求提高水域環(huán)境質量標準。該區(qū)內主要的用海方式為填海造地、構筑物、港池、專用航道、錨地及其他開放式用海。因此,相應的參考指標主要考慮從對海洋環(huán)境造成的影響、占用海域資源情況、港口經濟效益等。

(3)工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū):是指適于發(fā)展臨海工業(yè)與濱海城鎮(zhèn)的海域。區(qū)內的臨海、臨港工業(yè)和城鎮(zhèn)開發(fā)建設應體現集中集約用海的要求,保障國家和地方重大建設項目的用海需求,優(yōu)化產業(yè)結構,提高海域空間資源的使用效能。區(qū)內要求加強功能區(qū)環(huán)境監(jiān)測與評價,注重對毗鄰功能區(qū)的保護,防止海岸工程、海洋工程污染海域環(huán)境。根據周邊海洋功能區(qū)的環(huán)境質量要求,可適當提高工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)水域環(huán)境質量標準,降低區(qū)域活動對區(qū)域環(huán)境質量的影響。該區(qū)內主要的用海方式為填海造地。因此,相應的參考指標需要考慮對海洋環(huán)境造成的影響、占用海域資源情況、工程投資與填海收益等。

(4)礦產與能源區(qū):是指適于開發(fā)利用礦產資源與海上能源,可供油氣和固體礦產等勘探、開采作業(yè),以及鹽田和再生能源等開發(fā)利用的海域。區(qū)內要加強礦產與能源開發(fā)利用活動監(jiān)視監(jiān)測,防止海岸侵蝕、溢油等災害和影響的發(fā)生。該區(qū)內主要的用海方式為鹽業(yè)、人工島式油氣開采、平臺式油氣開采等,因此相應的參考指標主要考慮對海洋環(huán)境造成的影響、資源開發(fā)投資與效益以及生態(tài)保護投入等。

(5)旅游休閑娛樂區(qū):是指適于開發(fā)利用濱海和海上旅游資源,可供旅游景區(qū)開發(fā)和海上文體娛樂活動場所建設的海域。區(qū)內禁止破壞自然岸線、沙灘、海岸景觀、沿海防護林等工程項目建設,整治損傷自然景觀,修復受損自然、歷史遺跡,養(yǎng)護海濱沙灘浴場。該區(qū)內主要為開放式用海,包括浴場、游樂場等,因此相應的參考指標主要從當地旅游開發(fā)與投資及相應產值進行考慮。

(6)海洋保護區(qū):是指專供海洋資源、環(huán)境和生態(tài)保護的海域。區(qū)內要加強用?；顒颖O(jiān)督與環(huán)境監(jiān)測,維護、恢復、改善海洋生態(tài)環(huán)境和生物多樣性,保護自然景觀,提高保護水平。加強海洋保護區(qū)功能區(qū)運行質量的監(jiān)控、管理,整治區(qū)內的不合理用海工程,并對受損的海洋生態(tài)系統進行修復。因此,相應的參考指標主要從海洋保護區(qū)自身資源及環(huán)境特征進行考慮。

(7)特殊利用區(qū):是指供軍事及其他特殊用途排他使用的海域。為便于海域使用管理,排污傾倒要達標排放,同時要在特定的水動力條件強、水體交換快的海域進行,將對海洋自然環(huán)境的影響降到盡可能小的程度。要加強海洋特殊利用功能區(qū)的監(jiān)控、管理,嚴查非法排放、嚴禁超標排放。該區(qū)內主要為海底電纜管道、透水構筑物、取排水口、污水達標排放、傾倒用海,因此相應的參考指標主要考慮對海洋環(huán)境的影響及工程經濟效益。

(8)保留區(qū):是指為保留海域后備空間資源,專門劃定的在區(qū)劃期限內限制開發(fā)的海域,主要包括由于經濟社會因素暫時尚未開發(fā)利用或不宜明確基本功能的海域,限于科技手段等因素目前難以利用或不能利用的海域,以及從長遠發(fā)展角度應當予以保留的海域。由于對保留區(qū)限制開發(fā),因此暫不考慮對該區(qū)內進行海洋生態(tài)補償。

表1 基于山東省海洋功能區(qū)劃的海洋生態(tài)補償標準主要參考指標

5 展望

當前,我國海洋事業(yè)呈現出全面發(fā)展的良好勢頭,加強海洋生態(tài)文明建設正面臨著難得的歷史機遇。但是與此同時,海洋生態(tài)文明建設也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn),建設海洋生態(tài)文明的任務依然十分艱巨。為此,國家海洋局積極應對,在 《關于開展 “海洋生態(tài)文明示范區(qū)”建設工作的意見》中明確指出要推動沿海地區(qū)海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設,力爭到 “十二五”末建成10個～15個國家級海洋生態(tài)文明示范區(qū),之后又陸續(xù)制定了《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設管理暫行辦法》和 “海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設指標體系 (試行)”,力爭進一步引導沿海地區(qū)正確處理經濟發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護的關系,推動沿海地區(qū)發(fā)展方式的轉變和海洋生態(tài)文明建設。

面對我國現存海洋環(huán)境狀況與海洋經濟快速發(fā)展形成的鮮明對照,生態(tài)補償被一致認為是協調經濟發(fā)展與環(huán)境保護、促使可持續(xù)開發(fā)利用環(huán)境資源的有力措施?！逗Ｑ笊鷳B(tài)損害評估技術指南 (試行)》的出臺,更是為建立完善的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、規(guī)范海洋生態(tài)損害評估工作做出了有益的嘗試。今后,海洋生態(tài)補償機制還應納入國家生態(tài)補償的總體框架體系中,統籌生態(tài)保護與經濟發(fā)展,并建立生態(tài)補償長效機制。此外,堅持規(guī)劃用海,嚴格實施海洋功能區(qū)劃,全面提升海洋功能區(qū)劃的科學性、前瞻性,以生態(tài)友好、環(huán)境友好的方式開發(fā)使用海洋,維護、保持海洋生態(tài)系統基本功能[7]。

參考文獻

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[7] 劉賜貴.加強海洋生態(tài)文明建設促進海洋經濟可持續(xù)發(fā)展[J].海洋開發(fā)與管理,2012,29(6):16-18.

* 基金項目:山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災減災重點實驗室開放基金資助項目(2011019).