國家行政學院經濟學教研部 董小君

改革開放35年來，我國金融改革主要是圍繞經濟改革的內在邏輯，不斷發(fā)生變化與調整。我國經濟快速發(fā)展的一個重要原因就是金融體制改革為其提供了一個基本適應的金融制度安排。通過一系列金融體制改革，基本建立了與社會主義市場經濟體制相適應的金融機構體系、金融市場體系、金融宏觀調控體系和金融監(jiān)管體系，滿足了國民經濟發(fā)展對金融體制改革提出的緊迫要求。金融配置資源和服務實體經濟的能力大幅提升。如果說，上一輪金融改革，是服從于經濟總量導向的經濟體制改革，主要側重于建立金融體系框架，發(fā)展金融規(guī)模(1978～2012年期間經濟總量增長了143倍，相應地，中國的金融資產總量上漲了700多倍);那么，新一輪金融改革，則是圍繞中國經濟轉型升級來展開，重點是要構建制度、完善市場、提高金融資源配置效率與金融服務實體經濟的功能上來。即:新一輪金融改革作用是支持經濟轉型升級，作為經濟改革的重要環(huán)節(jié)需要同時與財稅體制相配合，形成協同效應。黨的十八屆三中全會對中國下一步的金融改革提出了明確方向，未來改革將從以下四個方面向縱深方向推進。

一、放松金融管制:讓市場在金融價格形成中起決定性作用

根據愛德華·肖(E.S.Shaw，1973)和羅納德·麥金農(R.I.Mckinnon，1973)的理論，中國存在以金融管制代替金融市場機制的“金融抑制”現象，主要表現為對利率和匯率的管制。資金價格管制的出發(fā)點是為了能夠迅速動員儲蓄、集中力量“辦大事”的前一階段經濟增長的要求。這種政府干預金融資源配置，造成金融體系內的資本匱乏與資本低效率配置并存現象。針對“金融抑制”，麥金農提出了他的“金融深化”理論，其主要思想是:放松政府部門對金融體系的管制，以金融自由化的方式實現金融深化、促進經濟增長。

我國未來經濟轉型升級與城鎮(zhèn)化進程推進的基石源自有效且富有彈性的金融體系。而目前我國主要金融資源為國有及國有控股金融機構所壟斷，金融資源價格受到政府管制，這造成了資源配置的不公與效率缺失。金融改革本質就是市場化，要讓市場發(fā)揮作用。金融價格形成機制的市場化。利率、匯率和國債是引導資源優(yōu)化配置進而提高全要素生產率的重要市場指標，是引導金融資源配置的有效市場信號，形成市場化的利率匯率水平和國債收益率曲線，對于促進經濟轉型具有深遠意義。三中全會提出“人民幣匯率市場化形成機制，加快推進利率市場化，健全反映市場供求關系的國債收益率曲線?！边@正是從金融抑制走向金融深化，在金融領域發(fā)揮市場決定性作用的具體體現。

一是加快推進利率市場化。利率反映了資金的成本，在過去10年中，中國的利率被人為壓低，一直處在較低的水平上，并以此來維持人民幣匯率基本穩(wěn)定。如果中國利率市場化改革進一步加快，維持匯率穩(wěn)定的成本就可能上升，因為中央銀行在大量購入外匯的同時，也增加中國國內的貨幣供給。中央銀行對利率管制，出于兩個目的:一是保證商業(yè)銀行的息差利潤，二是來阻止國外熱錢的流入?！敖鹑谝种啤痹斐晌覈鴥π罨貓舐蔬^低——有時會低于通脹率，從而使企業(yè)獲得的資本價格相對便宜——人為壓低了企業(yè)的貸款利率，將收入從家庭部門轉移到企業(yè)部門，由此而造成的生產過剩不得不通過出口消化。1996年以來，我國利率市場化改革不斷穩(wěn)步推進。主要進行方式是“先外幣、后本幣;先貸款、后存款;先長期、大額，后短期、小額”。外幣利率的市場化起于2000年9月21日，主要包括兩方面，一是放開外幣貸款利率，二是放開大額外幣存款利率;直到2003年11月，小額外幣存款利率下限才開始放開。存貸款利率的市場化始于1987年1月，商業(yè)銀行可以按照國家規(guī)定的流動資金貸款利率為基準上浮其貸款利率，浮動的幅度最高不能超過規(guī)定利率的20%。至2004年為止已經實現了存款利率“放開下限，管住上限”的既定目標。2013年7月20日全面放開金融機構貸款利率管制，但存款利率上限仍然沒有放開。從國際上的成功經驗看，放開存款利率管制是利率市場化改革進程中最為關鍵、風險最大的改革。

利率市場化改革的精髓并不是改變利率，而是轉移利率的決策權，即從央行轉交到金融機構。可以說，利率市場化實際上是對政府放權的倒逼，通過政府與市場的“金融分權”，資金價格(利率)的確定將發(fā)生兩個重大變化:一是利率決定機制的市場化。即指利率的高低、利率的期限結構、利率的風險結構都由金融機構自主定價。在一個市場化的利率體系中，利率水平能夠準確、有效、迅速地反映資金供求雙方的力量的對比，從而能夠實現資金的最優(yōu)配置。二是利率干預機制的市場化。即央行不再通過行政命令來干預利率，而是運用再貼現率或公開市場操作等貨幣政策工具，改變金融市場資金的供求平衡，來引導市場利率。

存款利率市場化會通過四條不同的路徑提高資金配置效率。一是提高我國城鄉(xiāng)居民資產性收入的水平，拉動內需。截至2013年5月底，我國個人存款余額為44.17萬億元。照此存款余額計算，利率市場化完成后，如果存款利率提高1個百分點，那么存款利息每年能多出4417億元。這些新增居民收入可用于擴大居民消費。二是利率上升有助于降低儲蓄率，因為金融抑制降低了儲戶的回報(拉迪，2008)，在低利率的環(huán)境下，中國儲戶需要進行更多的儲蓄，才能積累所需的應急資金(內伯，2011)。三是貸款利率上升有助于抑制產能過剩。以銀行信貸為主的金融資源有相當比例配置在效率低下的部門，而大量成長性良好的市場化企業(yè)往往缺乏金融支持。金融資源的錯配和扭曲加劇了傳統(tǒng)部門的產能過剩，抑制了市場化企業(yè)的成長。四是利率市場化能夠緩釋“金融脫媒”。近年來，我國影子銀行爆發(fā)式增長與存款利率上限管制高度相關。由于銀行存款利率被壓制在一個很低的水平上，我國居民存款利息率比起物價水平一直處于負利率狀態(tài)，為了將手中的閑置資金盤活，居民選擇了比市場利率高的銀行個人理財產品以及信托產品。

利率市場化是一個國家金融市場化過程中的關鍵一步，這一過程充滿風險。世界銀行研究發(fā)現，在調查的44個實行利率市場化的國家中，有近一半的國家在利率市場化進程中發(fā)生了金融危機，如東南亞、拉美地區(qū)、日本等。在這里，建立存款保險制度和金融市場退出機制等配套改革，是利率市場化穩(wěn)步推進的關鍵。這也是三中全會所要求的。

二是完善人民幣匯率市場化形成機制。所謂人民幣匯率市場化，就是指人民幣與外匯的兌換比率，由外匯市場上外匯(或人民幣)的供給和需求關系決定。1979～1994年，人民幣匯率制度經歷了由單一固定匯率到官方匯率與市場匯率并存的雙軌匯率制度，再到有管理的浮動匯率制度的沿革演變。東南亞金融危機的爆發(fā)，對人民幣匯率制度而言是一個轉折點。正是因為人民幣不貶值的承諾，使中國的匯率制度從有管理的浮動，轉向實際上釘住美元的匯率制度。2005年7月21日，我國開始實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節(jié)、有管理的浮動匯率制度。人民幣匯率不再釘住單一美元，而是按照我國對外經濟發(fā)展的實際情況，選擇若干種主要貨幣，賦予相應的權重，組成一個貨幣籃子。

盡管1994年中國就建立了以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度，但是，長期存在著較大的經常賬戶順差，造成中國銀行間外匯市場的美元供給持續(xù)大于需求，從而不斷推低美元價格，表現為人民幣對美元匯率的單邊升值。人民幣匯率升值不利于出口增長，國家為了實現較高的經濟增長率，就必須有較快的出口增長，要有較快的出口增長率，就必須維護人民幣匯率基本穩(wěn)定。在這種情況下，人民銀行不得不進入外匯市場購買美元，以平衡供求、穩(wěn)定價格(王宇，2013)。①王宇:《中國利率匯率市場化進程加快》，載于《西部金融》2013年第8期。人民銀行為購買美元而被動投放基礎貨幣。外匯儲備增加越多，人民幣的發(fā)放增長越快。因為，官方儲備是由貨幣當局購買并持有的，其在貨幣當局賬目上的對應反映就是外匯占款。當國家外匯儲備迅速增長時，為了保證人民幣匯率的穩(wěn)定，貨幣當局必須使用金融工具，如正回購、發(fā)行央行票據等手段來對沖過多的外匯占款。而近年來，面對外匯儲備的迅速增加，央行除了正回購、發(fā)行央行票據來對沖外匯占款之外，已沒有足夠的金融工具可用，也沒有有效的資產來對沖過多的外匯占款，顯示出對外匯儲備超常增長的無奈，甚至在某種程度上陷入了進退兩難的境地。這樣一種貨幣供給方式既影響了貨幣政策獨立性，也造成潛在的通脹壓力。人民幣匯率市場化，人民幣匯率彈性增強，即匯率的穩(wěn)定性降低，則有利于改變人民幣單邊升值的局面，促進人民幣雙邊波動的形成，對于改善我國的外貿進出口狀況、抑制通貨膨脹和資產泡沫等都具有積極意義有利于解決這些問題。近年來，隨著人民幣匯率雙向浮動，中國經常賬戶順差開始減少，國際收支正在向均衡的方向調整。

三是健全反映市場供求關系的國債收益率曲線。國債是我國債券市場的主體和核心。對一個國家來說，國債是政府一項重要的融資工具。對于投資者來說，國債又是一項重要的投資工具。國債要成為調節(jié)市場組合、規(guī)避市場風險的一個重要手段，必須有一個反映市場供求關系的國債收益率曲線。由于我國金融市場還不夠發(fā)達、利率還沒有完全市場化等原因，我國國債收益率曲線無法完全體現市場信息，無法及時、準確地預測未來經濟的發(fā)展。

黨的十八屆三中全會的決定把健全反映市場供求關系的國債收益率曲線提升到一個新的高度，這表明在利率市場化進程中，央行和財政部正努力把國債收益率作為市場基準利率來培育。

在利率市場化較為發(fā)達的國家，國債收益率曲線是幾乎所有金融產品的定價基礎。作為金融市場的定價基準，國債收益率不僅是市場利率的基準，也是國家宏觀調控的重要工具。在發(fā)達國家市場，央行不能放任中長期利率價格的變動，一般會通過公開市場操作來買賣國債，形成市場對中長期利率的預期，不同時期的收益率繪成曲線，構成一個國家的中長期基準市場利率。以美國市場為例，由于美元是世界貨幣，國際上的交易慣例是按照評級來的，美聯儲也是按照市場化的手段來對美國國債收益率進行調整。美國國債收益率上升，常常表明經濟整體發(fā)展狀況良好，資金會從國債市場流出，反之則是資金從股票、黃金等其他資本市場流入國債市場，顯示出經濟處于相對弱勢的階段。國債收益率曲線是整個經濟面的“脈搏”。一年期以內的國債收益率反映的是資金面，十年期以上國債收益率反映的是經濟基本面，中間期限則是政策面和經濟面結合的反映。

二、建立多層次金融體系:滿足不同類型實體經濟的金融需求

無論是英美的市場主導型金融體系，還是德日銀行主導型金融體系，都是適合本國經濟快速發(fā)展的金融體制。新中國成立以來，我國的金融體系是基于推行國家工業(yè)化和“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展策略”的內生出來的一種制度安排，這是一種供給主導型的制度安排。這種金融制度安排不是基于解決實體經濟融資難題的一般邏輯發(fā)展的，其目的是為發(fā)展重工業(yè)籌措、配置資金。為了動員和支配全國的金融資源，改革開放初期，全國建立了一個以四大國有銀行為主體，以行政區(qū)劃為網點分布原則的強大的金融部門，自上而下地將觸角延伸到各個民間部門，重新集聚財富，將儲蓄所轉化為投資。

在這種金融縱向分割的格局下，什么樣的實體經濟能獲得資金支持呢?國家通過其主導的高度集中的間接融資體系和直接融資體系，吸收了絕大部分的社會金融剩余，然后通過傾斜性的信貸政策與資本市場準入政策，將稀缺的金融資源分配給公有經濟部門。從所有制性質看，正規(guī)金融安排的動員儲蓄目的，必然與社會非正規(guī)金融安排可能產生的儲蓄分流發(fā)生沖突。于是，在政策設計者眼中，正式金融安排和非正式金融安排是水平競爭，而非垂直合作關系。統(tǒng)計顯示，目前國有或國有控股銀行占有金融資源比例過高，民營金融資源占比很小;大中型金融機構比例過高，小型金融機構比例偏低。在這樣的融資體系下，能夠獲得正規(guī)金融體系支持的往往是重資產的大企業(yè)，輕資產的服務業(yè)、農業(yè)、科技企業(yè)等的金融需求難以得到滿足。信貸資金投放一直存在“重大輕小”的問題，主要體現為信貸投放集中于政府項目、國有企業(yè)、大型企業(yè)與傳統(tǒng)行業(yè)，這些企業(yè)是稅源產業(yè)，這種融資結構可能會影響民營經濟、小微企業(yè)和“三農”的融資可得性和融資成本，而這些企業(yè)又往往是實體經濟中最活躍的部分，是真正的富民產業(yè)。

未來的金融改革的關鍵是要牢牢把握金融服務實體經濟的本質要求。三中全會提出“金融改革的思路是，構建更具競爭性和包容性的金融業(yè)，為實體經濟提供多樣化的競爭性金融供給?！苯鹑陬I域改革的目標，是要建立一個市場導向、高效而富彈性的金融體系。

多層次金融市場的含義非常豐富。由于實體經濟本身是多層次的，有大中小不同規(guī)模的企業(yè)，又有處于不同成長階段的企業(yè);需要金融服務的人群也是多層次的，有富裕階層，也有低收入人群。因此，服務于不同實體經濟不同人群的金融市場也需要多層次的，金融機構是多層次的，股票市場是多層次的。具體包括三個方面:

一是降低金融行業(yè)準入門檻，建立多層次間接融資體系。就是要從政策上打破金融領域國有壟斷的現狀，金融體系首先要進一步對開放，讓更多民營資本進入原本壁壘較高的金融領域，金融企業(yè)將更加多元化，要讓大中小金融機構功能互補，為大中小不同層次的實體經濟提供金融服務，發(fā)揮民營經濟的競爭力，提高金融服務實體經濟的質量和效率，使金融體系更加富有彈性和活力。這也是我國改革紅利預期。

二是推動資本供給制度的改革，建立多層次的直接融資體系。近年來，我國直接融資雖然在社會融資規(guī)模中的占比逐漸提高，但仍然是典型的銀行主導型金融體系。間接融資占比高的經濟體，貨幣總量也會相對較多。美國的直接融資大概占80%左右，銀行貸款相對少，最后形成M2相對少。而我國間接融資相對較高，這就形成了大量企業(yè)存款，一方面?zhèn)€人儲蓄存款增加，一方面是企業(yè)存款增加，M2必然相對比較高。在未來的經濟發(fā)展中，隨著直接融資和影子銀行的發(fā)展，規(guī)?？刂品椒ǖ恼{控效率難以提高，而且與實體經濟的需求會有差距。

在資本市場上，不同的投資者與融資者都有不同的規(guī)模大小與主體特征，存在著對資本市場金融服務的不同需求。投資者與融資者對投融資金融服務的多樣化需求決定了資本市場應該是一個多層次的市場體系。從世界上許多經濟發(fā)展比較成功的國家的經驗教訓看，經濟結構、產業(yè)結構的調整本質上是一個資本供給制度的改革和調整問題，也就是構建有利于資本向高效配置方向流動的市場平臺，這一任務不能依賴間接融資體系，而只能依靠發(fā)達、完善的資本市場體系。因此，建立多層次的資本市場才能提高金融資源的利用效率。目前，我國資本市場已由場內市場和場外市場兩部分構成。其中場內市場的主板(含中小板)、創(chuàng)業(yè)板(俗稱二板)和場外市場的全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)(俗稱新三板)、區(qū)域性股權交易市場、證券公司主導的柜臺市場共同組成了我國資本市場體系。只有豐富的金融市場層次結構才能滿足中小企業(yè)多樣化的融資和股權、債權轉讓的需求，更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。

圖1 基于滿足實體經濟需求的“需求主導型”金融制度安排

三是建立多層次普惠金融體系，滿足貧困和低收入者的金融需求。普惠金融是聯合國和世界銀行近年來大力推行的一種理念，是指一個能有效為社會所有階層和群體提供服務的金融體系?，F階段，普惠金融本質內涵，就是金融服務要覆蓋所有的人，尤其是那些低收入和貧困人群，只有這部分特定目標客戶的金融服務解決了，這個體系才是一個健全和完善的金融體系。

中國經濟中，小微企業(yè)和分散的農戶在經濟中的占比很大，民營經濟的小型化和分散化特征十分明顯。為此，建立一個多元多樣多層次的小微金融體系十分必要。解決好中國小微企業(yè)、個體戶、農戶這樣龐大的草根經濟體的融資需要，解決我們歷史上沉積了很長時間的草根經濟體融資難的問題，根本的出路就是建設有中國特色的草根金融體系。解決這個難題，只靠某一個機構、某一個地區(qū)在某一個時段采取某一些措施來做是不夠的，必須依靠政府的支持和社會各方面的配合。只有建立一個完整的草根金融體系，才能為草根金融體系提供及時、有效、普遍更好的融資服務。

三、構建開放型金融體制:加快實現人民幣資本項目可兌換

在過去的20年當中，在某種意義上存在一定程度的國內市場的保護，這造就了中國發(fā)展速度非?？?，但是中國和國際市場接軌程度還不夠，這也影響了一部分企業(yè)未來的生存和發(fā)展。一個更為開放的金融體系，將有助于提高金融服務效率，進一步滿足實體經濟轉型發(fā)展的資金需求。對內方面，有望降低金融行業(yè)準入門檻，加強多層次資本市場建設(如前所述);對外方面，則將逐步推進人民幣資本項目可兌換以增強人民幣匯率的彈性。

資本賬戶和經常賬戶被認為是國際收支的兩個要素。中國1996年就實現了經常賬戶的可兌換。但資本賬戶開放卻明顯不足。國際經驗表明一國在經常賬戶實現完全可自由兌換10年之后，資本賬戶往往也會走向可自由兌換。一般而言，資本項目開放之后，資本流動速度加快、資本流動規(guī)模擴大、資本流動方向的不確定性增強，容易形成和放大對國內金融市場和實體經濟的沖擊。因此，中國政府對資本賬戶采取謹慎態(tài)度，對資本賬戶開放的路徑遵循這么幾個原則:一是先長后短。先放開對長期資本項目的限制后放開短期資本和證券投資的自由化。二是先實后虛。即先開放實體經濟投資，后開放虛擬經濟投資。三是先債后股。即先開放債券市場，后開放股票市場。四是先入后出。即先開放資本流入，后開放資本流出。1996年我國取消了經常項目管制后，原有一個大膽的設想，要在2000年實現人民幣完全可兌換。但1997年發(fā)生的亞洲金融危機，讓我國重新審視了這個問題。過早地開放資本市場，等于親手推倒了一面抵御市場風險的“防火墻”。

資本項目可兌換是指一個國家不僅可以在國際收支經常性往來中將本國貨幣自由兌換成其他貨幣，而且還可以在資本和金融項目上進行自由兌換。因此，資本賬戶開放包括兩個方面的內容，一是資本賬戶項目下的貨幣可兌換，即國家對居民和非居民資本交易的支付和轉移不予限制，允許把本國貨幣自由兌換成國際通用的貨幣。二是資本市場的開放，主要是指人民幣證券投資交易市場的開放。資本賬戶的貨幣可兌換是貨幣國際化的必要條件，資本市場開放是貨幣國際化的必然要求。因此，我們要從便利國外直接投資(FDI)和便利國外證券投資(FPI)兩個方面推進資本賬戶開放:

一是轉變跨境資本流動管理方式，便利國外直接投資(FDI)，實現企業(yè)走出去戰(zhàn)略。近年來，為了便利企業(yè)走出去，我國不斷轉變外匯管理方式。2006年以來，先后擴大境內企業(yè)境外直接投資外匯來源，取消購匯額度限制，實現了境外直接投資“按需供匯”。2007年8月，取消經常項目外匯賬戶限額管理，境內機構可根據經營需要自行保留經常項目外匯收入，有進口支付需求的企業(yè)還可提前購匯。2009年，進一步完善對國外直接投資的外匯管理，將境外直接投資外匯資金來源審查和資金匯出核準兩項行政審批改為事后登記，簡化國外直接投資的審核程序和手續(xù)。2012年，進一步放松企業(yè)開立外匯賬戶以及資金運用的限制，強化銀行在直接投資外匯管理中的作用，提高了直接投資便利化程度。

下一步，需要進一步轉變外匯管理方式，推動對外投資便利化。關鍵要減少外匯管理中的行政審批，從重行政審批轉變?yōu)橹乇O(jiān)測分析，從重微觀管制轉變?yōu)橹睾暧^審慎管理，從“正面清單”轉變?yōu)椤柏撁媲鍐巍薄?/p>

二是推動資本市場雙向開放，便利國外證券投資(FPI)，實現引進來和走出去更好地結合。只有加快開放資本賬戶，由市場均衡資本的流進和流出，才能把中國國內經濟和國際經濟聯系起來。現階段，中國的資本賬戶開放不是一個資本流進的問題，而是一個資本流出的問題。加快資本賬戶開放，是解決中國資本流出關鍵。2002年，我國引入合格境外機構投資者(QFII)制度，鼓勵境外中長期投資者在境內進行證券投資，拓寬國內企業(yè)對外金融投資渠道，這是“引進來”的制度安排;2006年4月，實行合格境內機構投資者(QDII)制度，拓寬境內機構和個人對外金融投資渠道，這是“走出去”的制度安排。但QFII和QDII是在貨幣沒有實現完全可自由兌換、資本項目尚未開放的情況下，有限度地允許境內投資者投資境外證券市場的一項過渡性的制度安排。為了推動人民幣在國際市場的雙向流動，2011年12月，推出人民幣境外機構投資者(RQFII)制度，是境外機構用人民幣進行境內投資的制度，2013年10月，開展人民幣合格境內機構投資者(RQDII)試點，中國大陸居民可通過RQDII在國內購買基金產品，間接投資新加坡資本市場。開展RQFII、RQDII試點與人民幣國際互換一樣，是人民幣國際化進程中的重要步驟。

從中國金融改革看，擴大QFII、RQFII投資額度，吸引外國資金入市有著深遠的意義。QFII在準入方面選取的是大型的、管理完善的企業(yè)，企業(yè)治理比較好，持股周期更長。因此，QFII能穩(wěn)定中國股市。RQFII的背景與人民幣的國際化有關，所以一定與未來匯率機制的改革、資本項下的進一步開放密切聯系在一起?，F階段，要繼續(xù)擴大QFII、RQFII的投資額度，增加投資便利性。目前QFII、RQFII賬戶持股市值占A股流通市值可能只有1.5%、1.6%的比例，我們希望在現有基礎上可以達到乘以10或者乘以9的規(guī)模。還將研究QFII2與RQFII2的可行性，試點開展QDII2，這意味境內外高凈值個人投資者跨境投資也有望開閘(郭樹清，2013)。①郭樹清:《推動QFII擴容市值占比目標16%》，載于《第一財經日報》，2013年1月15日。

根據國際貨幣基金組織關于資本項目交易分類標準，共七大類40項，目前我國實現可兌換和部分可兌換的項目為30類，占全部資本交易項目的80%左右。從整體上看，我國距離實現人民幣資本項目可兌換的目標已經不是很遠了。

四、彌補市場失靈:在公共品融資與系統(tǒng)性風險防范上發(fā)揮政府作用

(一)在公共品融資方面，發(fā)揮政策性金融作用。

三中全會《決定》提出推進政策性金融機構改革，但并沒有明確朝哪個方向改。之前，業(yè)界更多提法是政策性銀行向商業(yè)化轉型，如國家開發(fā)銀行已率先探索“開發(fā)性金融”——介乎商業(yè)性金融和政策性金融之間，試圖將政策性目標和市場運作結合起來。這次三中全會《決定》提出要推進政策性金融機構改革，筆者認為，回歸政策性金融本質和完善政策性金融服務體系應該是政策性金融機構改革的兩大方向。

一是政策性金融機構要有合理定位。從性質上看，政策性金融具有市場和政府雙重屬性，其提供的金融產品具有準公共產品的特征，體現出政策性目標和盈利性目標的統(tǒng)一。目前，發(fā)達國家的政策性金融更多地體現公益性和公平性原則，服務對象主要是農業(yè)、住房、中小企業(yè)等;而發(fā)展中國家的政策性金融更多地體現開發(fā)性和公共性原則，服務領域和對象更為廣泛。1994年我國先后成立的國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行，成立初衷，其職能是清晰的，主要是支持那些國家需要發(fā)展，商業(yè)性金融不愿或不能介入的項目。2007年我國政策性銀行商業(yè)化轉軌后，其政策性業(yè)務呈不斷萎縮趨勢。在準公共品尤其是城市基礎設施建設融資中，由于政策性金融的退出，大量政策性業(yè)務要么由地方財政承擔，要么由商業(yè)性金融負擔。由地方財政承擔，不可避免產生土地財政問題，加大了地方債務風險;由商業(yè)性金融承擔，既增加了城市建設融資成本，也增加了商業(yè)銀行風險。由于城市基礎設施具有建設周期長、回收期長、非營利的特性，通過商業(yè)銀行和資本市場融資相對困難較大，雖然適于政府財政投資來完成，但由于財政資金具有無償性、強制性等特點，在運營過程中，效率配置資金較為低下。政策性金融作為介于財政資金直接投入與商業(yè)性資金融通之間的資金融通方式，政府依托國家信用支持，調動和引導更多的社會資金進入，起著“四兩撥千斤”的乘數效應。因此，我們要明確，在現代市場經濟國家中，商業(yè)性金融機構是金融體系的主體，政策性金融只是“配角”。但是，在一些特定領域，如在支持落后地區(qū)發(fā)展、城市基礎設施建設、幫扶弱勢群體等領域，政策性金融卻發(fā)揮著決定性的“主角”作用。

二是要健全政策性金融服務體系。目前，國際上政策性金融機構有四類:經濟開發(fā)政策性金融機構、農業(yè)政策性金融機構、進出口政策性金融機構、住房政策性金融機構，但我國只有前三類。由于我國住房政策性金融服務的缺失，無法體現實現政府在住房市場上的公共性職能。住宅是特殊性商品，具有福利性，因而住房的分配和消費具有特殊的社會意義。這種特殊性質，決定了住房制度安排不能完全仍由市場機制來決定。目前各國普遍在商業(yè)性住房金融外，實行公共住房政策和與之相配套的政策性住房金融，如美國聯邦國民抵押協會和政府國民抵押協會、日本住房金融公庫、法國土地信貸銀行、韓國住房銀行、加拿大抵押貸款和住房公司等。就連一些新興經濟體也成立了政策性住房金融機構，如印度的住房開發(fā)金融公司、泰國政府住房銀行、巴西國家住房銀行等，這些政策性住房銀行以優(yōu)惠利率向低收入人群建造住房提供長期貸款。當前，我國住房公積金制度對中低收入家庭的保障作用沒有完全體現，低收入家庭住房融資十分困難。為了改變目前以商業(yè)銀行為主的局面，我國應該建立專門的政策性住房金融機構，并以此為主體解決普通消費者的住房金融需求，實現“居者有其屋”的目標。

(二)完善金融監(jiān)管協調機制，防范系統(tǒng)性金融風險。

黨的十八屆三中全會明確提出，落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協調機制。界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任。

這次危機后，有效識別和防范系統(tǒng)性金融風險，已成為各國關注的焦點和重點問題。金融危機之后，各國監(jiān)管機構強化了對系統(tǒng)性風險的管控，加大了審慎監(jiān)管的力度，針對不同金融市場、機構和產品的監(jiān)管措施相應出臺。金融監(jiān)管協調機制是完善金融監(jiān)管體制的重要環(huán)節(jié)，是防范系統(tǒng)性金融風險的重要措施，其制度化建設直接關系到金融業(yè)整體的安全和穩(wěn)定。

本次金融危機凸顯了金融監(jiān)管協調的重要性，危機以來加強金融監(jiān)管協調機制建設已成為國際共識和發(fā)展趨勢。從體制層面上看，主要有三種方式:第一種是建立跨部門的協調機制，如美國的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會、印度的金融穩(wěn)定和發(fā)展委員會。第二種是以央行或其內設機構為核心，如英國的英格蘭銀行及其附屬機構金融政策委員會，法國、俄羅斯等國的央行負責監(jiān)管協調。第三種是成立超主權的協調機制，在聯盟范圍內統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則和防范系統(tǒng)性金融風險。比如歐洲系統(tǒng)性風險委員會、歐洲金融監(jiān)管者體系以及近期建立的銀行業(yè)單一監(jiān)管機制。

近年來，我國金融監(jiān)管協調機制在防范系統(tǒng)性金融風險和維護國家金融安全上起到了一定的作用，但由于缺乏有力的法律和制度保障，協調機制僅僅停留在原則性框架層面，未能實現協調作用最大化。在實踐中，無論從法律建設還是制度安排上都存在著一些問題。在制度層面，各監(jiān)管主體的職責分工不夠清晰，對監(jiān)管邊界的新業(yè)務和新產品因缺乏監(jiān)管主體，往往處于監(jiān)管空白狀況，缺乏有效、權威的爭議解決機制。金融危機以來，我國不斷完善金融監(jiān)管協調機制，2013年8月15日，經國務院批準，由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外匯局參加的金融監(jiān)管協調部際聯席會議制度正式建立。①《國務院關于同意建立金融監(jiān)管協調部際聯席會議制度的批復》(國函［2013］91號)，中國政府網，http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/20/content_2470225.htm。黨的十八屆三中全會也進一步明確提出完善金融監(jiān)管協調機制的要求。

在監(jiān)管目標協調方面，要重點處理好以下三方面的協調:一是宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管的協調。宏觀審慎管理(a System of Prudent Macro Management)是與微觀審慎監(jiān)管相對應的一個概念，是對微觀審慎監(jiān)管的升華。微觀審慎監(jiān)管更關注個體金融機構的安全與穩(wěn)定，宏觀審慎管理則更關注整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，是一種自上而下的監(jiān)管模式。國際金融危機重大教訓之一是，不能只關注單個金融機構或單個行業(yè)的風險防范，還必須從系統(tǒng)性角度防范金融風險，而宏觀審慎政策正是針對系統(tǒng)性風險的良藥。宏觀審慎管理是危機后的防范系統(tǒng)性金融風險的新的管理理念。對于中國而言，宏觀審慎政策在中國是一個相對較新的概念。本次危機后，宏觀審慎監(jiān)管也必將成為國內金融監(jiān)管發(fā)展的趨勢和方向。人民銀行發(fā)布2009年第三季度中國貨幣政策執(zhí)行報告，首次提出“要將宏觀審慎管理制度納入宏觀調控政策框架”。2011年5月，中國銀監(jiān)會也在對外發(fā)布的《中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標準指導意見》中提出了將宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管相結合的監(jiān)管改革思路，并在參照Basel III的基礎上初步明確了資本充足率、杠桿率、流動性、貸款損失準備等監(jiān)管標準。

二是貨幣政策與金融監(jiān)管政策協調。執(zhí)行貨幣政策與實施金融監(jiān)管是相輔相成的關系，貨幣政策是根本，金融監(jiān)管是保證，二者的關系不能割裂開來。加強金融監(jiān)管可以縮短貨幣政策的時滯性;加強金融監(jiān)管，可以防范金融風險對貨幣政策傳導機制造成的嚴重影響。中國的經濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展是金融穩(wěn)定的基礎和前提。貨幣政策作為保持經濟平穩(wěn)增長的中央宏觀調控工具，要求金融監(jiān)管與之相互協調。為了保證貨幣政策實施的效果，需要對金融機構和金融市場的主體是否執(zhí)行了貨幣政策進行監(jiān)督和檢查。同時也需對一些監(jiān)管措施對貨幣政策調控的影響做出判斷和評估。

三是中央和地方金融監(jiān)管協調。黨的十八屆三中全會要求，必須界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任。過去中央和地方金融監(jiān)管分工采取的主要是一種垂直體系，凡是跟金融相關的業(yè)務和金融機構的監(jiān)管全部交給專門的中央政府設立的監(jiān)管機構負責。這種中央金融監(jiān)管部門和大型金融機構的垂直管理體制，決定了絕大部分的金融調控資源掌控在中央手中，金融資源配置效率遞減趨勢明顯。將來，在金融監(jiān)管和風險處置上，地方話語權將進一步提高，這是經濟發(fā)展的必然趨勢，是調動地方積極性、激發(fā)地方活力的一種發(fā)展模式。在分層管理架構中，地方金融協調部門的權責應該有哪些?央行行長周小川在《十八屆三中全會輔導讀本》中對如何界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任作了進一步說明:堅持中央金融管理部門對金融業(yè)的統(tǒng)一管理，引導地方政府遵循“區(qū)域性”原則履行好相關職能。在國家層面金融監(jiān)管機構集中關注風險體系，地方金融監(jiān)管集中關注金融服務。構建以中央統(tǒng)一監(jiān)管為主、地方金融監(jiān)管為輔，中央側重業(yè)務監(jiān)管，地方側重金融管理的新格局。即中央與地方協力監(jiān)管大型金融機構及其分支，地方集中精力監(jiān)管地方金融機構和創(chuàng)新性金融機構，既有統(tǒng)一又有分工，既有分責又有協作，既有合作又有監(jiān)督。

［1］《國務院關于同意建立金融監(jiān)管協調部際聯席會議制度的批復》(國函［2013］91號)，中國政府網，http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/20/content_2470225.htm。

［2］郭樹清:《推動QFII擴容 市值占比目標16%》，載于《第一財經日報》，2013年1月15日。

［3］王宇:《中國利率匯率市場化進程加快》，載于《西部金融》2013年第8期。

［4］楊慶芳、韓嬪月:《我國國債收益率曲線分析》，載于《華北金融》2013年第9期。