國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所 袁 朱

川渝城市群是我國西部少有的幾個城市化相對發(fā)達、人口和城鎮(zhèn)分布密集、綜合實力較強的區(qū)域之一，對西部大開發(fā)起著至關(guān)重要的支撐作用和輻射帶動功能，但現(xiàn)階段發(fā)展水平和質(zhì)量還不高，自然環(huán)境有所局限，未來應(yīng)選擇適合發(fā)展的思路與具有特色的途徑，以促進其健康成長。該區(qū)域包括重慶市和四川省的成都、德陽、綿陽、眉山、資陽、遂寧、樂山、自貢、瀘州、內(nèi)江、南充、宜賓、廣安、雅安市，截至2012年，總面積22.3萬平方公里。

一、基本特征

(一)分布密度。

1.人口集聚程度高。川渝城市群歷來是西部人口稠密的區(qū)域，2012年總?cè)丝?106.1萬人，人口密度409人/平方公里，遠遠高于川渝兩省市、西部平均值，是人口高度集聚區(qū)域，它以川渝兩省近40%的面積容納了其82.6%的人口，以西部約3.2%的面積承載著其25%的人口。

2.經(jīng)濟集聚程度高。川渝城市群區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展較快，2012年，地區(qū)生產(chǎn)總值32 122.1億元。經(jīng)濟密度大(1441.2萬元/平方千米)，是川渝的2.3倍，西部的8.7倍。

3.城鎮(zhèn)分布密集。2012年，川渝城市群擁有27個城市(包括縣級市)，縣城所在鎮(zhèn)65個，其他建制鎮(zhèn)約1600個。由于建制鎮(zhèn)數(shù)量多，城鎮(zhèn)密度很大，達130個/萬平方公里左右。城市密度1.6個/萬平方公里，是西部城市最密集的區(qū)域，占川渝兩省市和西部12省市區(qū)的81.8%和17.6%。

(二)規(guī)模結(jié)構(gòu)。

川渝城市群城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系不盡合理，尚處于初級發(fā)展階段，經(jīng)濟、人口等要素一味地向成都、重慶聚集，而周圍城市的規(guī)模相差甚遠(見圖1)。以下分析采用全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，城市規(guī)模指市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口，城市等級劃分即:≥500萬人為超大城市，100萬～500萬人為特大城市，50萬～100萬人為大城市，20萬～50萬人為中等城市，＜20萬人為小城市。

圖1 川渝城市群城市等級與分布

城鎮(zhèn)空間布局呈現(xiàn)雙核特征。2010年，市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口500萬以上的超大城市占總數(shù)的7.4%(見表1)，占比偏多，其市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口超過總市轄城鎮(zhèn)人口的2/3，首位度過大，集中性極強，具有名副其實的核心地位，而且二者各霸一方，對川渝城市群空間形態(tài)都有著重要的影響。川渝城市群處于極核集聚階段，擴散效應(yīng)明顯不足，限制了大城市的集聚，延遲了特大城市的形成。缺乏100萬～500萬人的特大城市，城鎮(zhèn)體系不完整;大城市占城市總數(shù)的1/3，占比偏小，市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口近1/4，承載人口有限。中小城市多而吸納能力差。中等城市占總數(shù)的44.4%，小城市占14.8%，加之建制鎮(zhèn)更是為數(shù)眾多，而中小城市人口分別占7.7%和0.9%，吸納能力弱小。

表1 川渝城市群城市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口規(guī)模等級構(gòu)成(2010年)

(三)功能結(jié)構(gòu)。

川渝城市群2012年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為11∶53∶37，總體呈“二三一”格局，處于工業(yè)化中期的快速發(fā)展階段。

1.城市間三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯。重慶和成都市的第一產(chǎn)業(yè)比重低于城市群平均值(見表2)，第三產(chǎn)業(yè)比重高于城市群平均值。其他13個地級城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次普遍較低，而且與重慶和成都相距甚遠;近些年注重投資項目，發(fā)展工業(yè)，以此為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大大拉動了當(dāng)?shù)谿DP;而城市服務(wù)功能缺乏，三產(chǎn)比重很低。

2.城市間具有一定的職能分工。根據(jù)四川14個地級市轄區(qū)和重慶市轄區(qū)2011年各行業(yè)(不包括農(nóng)業(yè))從業(yè)人員數(shù)值，計算出各市轄區(qū)各行業(yè)的區(qū)位商。通過不同產(chǎn)業(yè)在某一城市(市轄區(qū))的區(qū)位商比較，可以說明各行業(yè)在該城市中的地位，各城市在城市群中的功能差異與分工。重慶的采礦業(yè)、傳統(tǒng)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)均有發(fā)展。成都的產(chǎn)業(yè)層次較高，服務(wù)功能較強，科技服務(wù)突出，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，制造業(yè)具有一席之地。自貢的鹽礦開采及加工、金融業(yè)比較集中。瀘州基本公共服務(wù)和行政管理方面的行業(yè)集中。德陽和綿陽的制造業(yè)、信息服務(wù)業(yè)相對發(fā)達，綿陽的科技服務(wù)功能較強。遂寧、內(nèi)江除公共服務(wù)行業(yè)以外，教育、信息服務(wù)方面也有特色。樂山的采礦和電力燃?xì)馑┙o的區(qū)位商高。南充和資陽的金融業(yè)區(qū)位商高，南充的教育及其他公共管理和服務(wù)業(yè)和資陽的文體娛樂、信息服務(wù)、制造業(yè)(汽車)等也集中分布。眉山和雅安的信息及部分公共服務(wù)業(yè)具有一定優(yōu)勢。宜賓制造業(yè)(造酒、能源)的區(qū)位商高，其次金融、交通運輸?shù)确?wù)業(yè)也較集中。廣安的采礦、信息服務(wù)、金融和教育區(qū)位商高，具有優(yōu)勢。

3.職能分工尚不盡合理。目前，多數(shù)城市職能較綜合，有雷同現(xiàn)象，分工不盡明確，特色不夠顯著。川渝城市群缺乏合理的產(chǎn)業(yè)分工與專業(yè)化協(xié)作、錯位發(fā)展與差異化競爭。兩地中央所屬大企業(yè)、國有企業(yè)和國防科技企業(yè)數(shù)量眾多，非公有制經(jīng)濟薄弱，企業(yè)之間橫向聯(lián)系較少，在招商引資方面存在惡性競爭、產(chǎn)業(yè)趨同化與重復(fù)建設(shè)。城市間協(xié)作意識差，配套能力弱，產(chǎn)品鏈條短，制約了城市生產(chǎn)要素資源的有效配置。

表2 2012年川渝城市群各地級(或以上)城市區(qū)域三次產(chǎn)業(yè)增加值及其占比

(四)空間聯(lián)系。

本研究根據(jù)城市間長途客車和列車來往班次數(shù)據(jù)，運用社會網(wǎng)絡(luò)分析工具，從交通聯(lián)系角度對川渝城市群的空間聯(lián)系進行如下分析。

圖2 長途客車網(wǎng)絡(luò)可視化結(jié)構(gòu)

圖3 列車網(wǎng)絡(luò)可視化結(jié)構(gòu)

1.初步形成聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。以川渝城市群15個地級(或以上)城市長途客車和列車對開班次量作為原始數(shù)據(jù)，采用Ucinet軟件生成了該區(qū)域長途客車和列車網(wǎng)絡(luò)的可視化結(jié)構(gòu)(見圖2、圖3)，并計算得出長途客車網(wǎng)絡(luò)密度(0.7238)、列車網(wǎng)絡(luò)密度(0.3095)，①網(wǎng)絡(luò)密度描述了網(wǎng)絡(luò)中各成員結(jié)點之間關(guān)聯(lián)的緊密程度，定義為網(wǎng)絡(luò)中城市結(jié)點間實際擁有的關(guān)系數(shù)與理論擁有最大關(guān)系數(shù)的比值，可以刻畫網(wǎng)絡(luò)中現(xiàn)存經(jīng)濟聯(lián)系分布與整體完備聯(lián)通圖間的差距程度。目前尚以公路客運為主，高速鐵路、城際客專建設(shè)處于起步階段，鐵路客運網(wǎng)絡(luò)化程度較低?？傮w而言，德陽、綿陽、樂山、資陽、遂寧、眉山和雅安與成都的聯(lián)系更為緊密，南充、廣安、內(nèi)江、宜賓、瀘州、自貢與重慶的聯(lián)系比較頻繁，其實，遂寧、自貢、內(nèi)江與成都和重慶的聯(lián)系大致相同，受力比較均衡。兩個區(qū)域之間的“夾縫”城市實力相對弱，橫向聯(lián)系不明顯，不利于核心城市的功能擴散及區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.空間聯(lián)系不平衡。通過Ucinet軟件進一步計算，可以得到川渝城市群節(jié)點城市交通網(wǎng)絡(luò)中心性的測度結(jié)果(具體數(shù)據(jù)略)。②包括:(1)點度中心度，衡量一個城市與其他城市交往關(guān)系的能力，數(shù)值越高，則該城市結(jié)點處于網(wǎng)絡(luò)較中心的位置。(2)中間中心度，衡量城市在空間經(jīng)濟聯(lián)系上對其他城市的控制，即對資源控制能力的程度，表示結(jié)點成員在多大程度上是網(wǎng)絡(luò)中其他成員的中介，如某結(jié)點城市位于與其他城市點最短路徑上，則該城市具有較高的中間中心度。(3)接近中心度，是用距離概念來測量某一結(jié)點城市的中心程度，數(shù)值越高，則它與其他城市之間的通達性越好，聯(lián)系程度越緊密，受其他節(jié)點的影響控制程度越小，核心作用也越強。處于點度中心度、接近中心度以及中間中心度排位前列的節(jié)點就是在交通及經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)中處于中心位置的城市，重慶和成都的各項指標(biāo)都很突出，而具有次級中心雛形的自貢、綿陽、瀘州、南充等城市的優(yōu)勢還不明顯和穩(wěn)定，隨著排序向后，其他城市的重要性更加減弱，可見，川渝城市群的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)尚不健全，分布不夠均衡。

(五)生產(chǎn)生活生態(tài)空間利用。

1.城鎮(zhèn)化空間快速而低效擴張。近10年以來，川渝城市群城鎮(zhèn)空間需求增長強勁，擴張迅速。2000～2010年，15個地級(或以上)城市建城區(qū)面積年均增長速度為8.79%(見表3)，占市轄區(qū)面積由2000年的2.3%增加到2010年的4%，人均建成區(qū)面積由55.1平方米增加到83.9平方米。然而，若干市區(qū)縣土地利用規(guī)劃滯后于城鎮(zhèn)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃指標(biāo)常常被超前突破，土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化。行政主導(dǎo)型投資過熱也是造成城鎮(zhèn)空間快速擴張的原因，而且還造成土地粗放利用和城鎮(zhèn)空間的低效擴張，建設(shè)用地多以外延拓展為主，利用不夠充分，產(chǎn)出效益較差。2008年上海、北京、天津GDP的土地產(chǎn)出率都在每平方公里2450萬元以上，重慶只有373萬元/平方公里，成渝城鎮(zhèn)密集區(qū)平均536萬元/平方公里。①譚敏:《成渝城鎮(zhèn)密集區(qū)空間集約發(fā)展綜合協(xié)調(diào)論》，2011年博士論文。其中以工業(yè)用地的利用最為明顯。

表3 川渝城市群市轄區(qū)和建成區(qū)面積的變化 平方公里

2.耕地同步減少。與建設(shè)用地快速增加同步，耕地資源的持續(xù)減少是川渝城市群近10年左右土地利用格局演變的主要特征，建設(shè)用地擴張屬于耕地高消耗類型，占用耕地情況嚴(yán)重。從1996年和2008年普查數(shù)據(jù)看，川渝兩省市耕地面積(大部分位于城市群區(qū)域)由916.9萬公頃減少到818.3萬公頃，年均下降8.2萬公頃，速度約為1%，人均耕地面積從2000年的0.082下降到2011年的0.075公頃，相當(dāng)于全國平均水平的83.3%，臨近國際公認(rèn)的耕地警戒線水平。更為嚴(yán)重的是城鎮(zhèn)擴展占用的城鎮(zhèn)邊緣耕地常常質(zhì)量優(yōu)良，挖掉大片良田、園林導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。農(nóng)村土地利用和集約化程度也不高，經(jīng)營粗放，耕地撂荒，居民點布局散亂，占地多。

3.生態(tài)空間保護有待加強。長江水系各城市建設(shè)具有防洪功能擋墻式岸線，使原有沿江岸線的生態(tài)功能退化。城市建設(shè)忽視復(fù)雜的地形地貌，導(dǎo)致對山體和水系破壞、對自然生態(tài)系統(tǒng)及其功能程度不等的損傷等問題，綿陽、雅安、樂山、宜賓等盆周山地是重要的水資源補給區(qū)和森林生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性保存最完整的區(qū)域，能礦資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)擠占了寶貴的生態(tài)空間，給水土保持、森林和生物多樣性的保護埋下隱患?？傮w而言森林生態(tài)功能減退，原始林、混交林、成熟林的比例不斷下降，森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性較差;林相單一，生物多樣性和抵御蟲害能力、水土保持功能不佳。

二、發(fā)展條件

(一)優(yōu)勢條件。

1.戰(zhàn)略地位重要。川渝城市群位于我國西南地區(qū)，是東西結(jié)合、南北交匯的節(jié)點和走廊，相對廣大西部內(nèi)陸區(qū)位條件得天獨厚。東出三峽，進入湘鄂，沿著長江而下，可與發(fā)達的長三角直接聯(lián)系;西鄰青藏高原，成為內(nèi)地進出西藏的門戶和西藏的后方基地;南望云貴高原，往東南方向連珠三角抵南海，往西南方向下東南亞、南亞;北依秦巴山地，接陜甘寧青新之氣，對西部大開發(fā)特別是云貴藏青甘等省區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有依托作用。該區(qū)域地處長江流域上游區(qū)段，三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)、川滇森林生態(tài)及生物多樣性功能區(qū)、秦巴生物多樣性功能區(qū)等分布于此，流域生態(tài)系統(tǒng)保護、水源涵養(yǎng)和水土保持、生物多樣性保護等生態(tài)功能突出，直接關(guān)系到長江流域中長期生態(tài)安全。

2.自然資源豐富。川渝城市群及其周邊區(qū)域水資源、天然氣、鋁土、釩鈦、鹽鹵等礦產(chǎn)資源、生物資源、旅游資源富集，品種多，儲量大，具有較大開發(fā)潛力。水資源總量位居全國前列;水能資源蘊藏量巨大，可開發(fā)水能資源約占西部的33%和全國的27%。天然氣儲量和產(chǎn)量居全國之首，四川盆地天然氣儲量占全國的60%。稀土儲量居全國第二，鋁土礦、硫鐵礦儲量分別占全國的1/4以上，銅礦儲量占全國1/3，磷礦儲量占全國2/3，錳礦、鉛鋅礦儲量分別占全國的1/5，且多種資源的組合配套好。該區(qū)域是平原丘陵生態(tài)系統(tǒng)向高山高原生態(tài)系統(tǒng)急劇轉(zhuǎn)化地帶，是我國生物多樣性的重要富集區(qū)域和世界25個生物多樣性熱點地區(qū)之一、我國乃至世界珍貴的生物基因庫之一;動植物種類最多、最齊全，擁有國家一二級保護動物17種和72種，魚類種類約為全國淡水魚種數(shù)的2/5、長江魚類的2/3;擁有4000多種植物資源，其中國家重點保護植物50多種。自然景觀豐富多彩，擁有世界遺產(chǎn)和世界級地質(zhì)公園6處，是具有國際影響力的旅游資源富集帶。

3.地理環(huán)境良好。川渝城市群坐落于四川盆地腹地及長江黃金水道沿岸，四川盆地自然環(huán)境良好，自古富庶，早有“天府之國”的美譽。區(qū)內(nèi)河流眾多，雨量充沛，氣候溫和，水熱資源匹配，土地肥沃，物產(chǎn)豐富，地形地貌以平壩和丘陵為主，地質(zhì)條件可以滿足城鎮(zhèn)密集建設(shè)與發(fā)展的客觀需求，是西部地區(qū)僅有的適于人口和城鎮(zhèn)集聚發(fā)展、空間尺度適中的區(qū)域之一。

4.歷史文化厚重。先秦時期以重慶為代表和以成都為中心的巴、蜀二國，在2000多年的發(fā)展歷程里，曾創(chuàng)造了繁榮并領(lǐng)先的輝煌歷史和燦爛文化，在中國上古三大文化體系中占有重要地位，給川渝城市群合作發(fā)展提供了重要依托和厚實的積淀。川渝兩地文化背景和歷史脈絡(luò)相近相通，淵源悠久，彼此聯(lián)系千絲萬縷。1997年前，川渝同屬一省，在社會文化、經(jīng)濟生活各個方面都緊密相關(guān)，經(jīng)濟布局上也體現(xiàn)著互補性。因此，當(dāng)下的行政區(qū)劃不應(yīng)該也不能割裂川渝的天然聯(lián)系。

5.形成了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)與人口規(guī)模。目前，川渝城市群是西部的經(jīng)濟高地，地區(qū)生產(chǎn)總值占川渝總量的91%，占西部地區(qū)的28.2%。人均GDP為35 275元，明顯高于川渝兩省市和西部平均值。這里還是西部城鎮(zhèn)和人口集中分布區(qū)域，總?cè)丝谡即ㄓ鍍墒∈械?2.6%，占西部地區(qū)的25%;2010年，區(qū)域城鎮(zhèn)化率46%，市轄區(qū)城鎮(zhèn)化率66%，也高于川渝兩省市和西部整體情況。中心城市的競爭實力得以增強，國家級高等院校和科技研發(fā)力量等優(yōu)質(zhì)要素向重慶、成都等地集聚。交通基礎(chǔ)設(shè)施條件大為改善，初步形成了鐵路、公路、水運、航空、管道、信息六位一體的現(xiàn)代立體高效通道網(wǎng)絡(luò)，長江上游—成渝—寶成水陸結(jié)合的綜合通道，既可以與長江中下游聯(lián)系，也可以通過渝化鐵路更便捷地連接珠三角，成為西部乃至全國陸上、水上、空中聯(lián)系的重要紐帶。

(二)不利條件。

1.生態(tài)環(huán)境容量有限。四川盆地的范圍與容量有限，盆周山地的承載能力較小，況且，川渝城市群地處長江上游生態(tài)屏障的重要組成區(qū)域，生態(tài)環(huán)境容量是有限的。由于多年來經(jīng)濟和人口的膨脹，帶來不容忽視的生態(tài)壓力與環(huán)境污染。近年來發(fā)生在西邊盆周山地及鄰近區(qū)域的幾次地震就說明生態(tài)環(huán)境約束日益明顯，那里并不適宜大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)與人的居住，或者說已不能承受簡單粗獷的開發(fā)方式，需要以科學(xué)的態(tài)度來審視和評價當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載力到底多大，能夠集聚多少人口和城鎮(zhèn)，怎樣進行空間布局。

2.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平仍然偏低。川渝城市群地處內(nèi)陸，地理位置相對偏遠，遠離沿海港口和現(xiàn)實開發(fā)熱土，參與全球經(jīng)濟的能力較弱，拓展對外開放難度較大，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和對外開放水平等仍然偏低，技術(shù)創(chuàng)新能力不足。2012年，人均GDP比全國平均水平低3050元;外向型經(jīng)濟發(fā)展較晚，步履緩慢，進出口總額1113.1億美元，只占全國總量的2.9%，人均進出口額不到全國均值的一半。城鎮(zhèn)化進程也還有較長的路要走，2010年，城鎮(zhèn)化水平低于全國平均值近4個百分點。

3.城市群合作治理欠缺。發(fā)展市場經(jīng)濟的時間、深度、效果都亟待擴展和強化，公平競爭、規(guī)范有序的市場體系還未最終形成。川渝城市群原本是“一家”，隨著重慶直轄，便跨越兩個省市行政單元，行政成本大增，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的難度上升。該區(qū)域政府間的合作意識淡薄，大多停留在概念層面，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容特別是合作治理的體制機制。相反，地方保護和壁壘限制了市場范圍，造成對資金、技術(shù)和人才等資源的激烈競爭。

4.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯。除幾個大中型城市外，川渝城市群的廣大區(qū)域呈落后狀態(tài)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)面臨著矛盾和挑戰(zhàn)。2012年，各地市農(nóng)民人均純收入一般7000元上下，人均生活消費支出4000～5000元左右，大多數(shù)低于全國平均水平。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大，農(nóng)村的交通運輸、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)還比較落后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展任務(wù)繁重。

三、發(fā)展思路

(一)總體思路。

——生態(tài)優(yōu)先。樹立生態(tài)立市立群和環(huán)境優(yōu)先的理念，使城市化與資源集約利用、生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)協(xié)同發(fā)展，推動綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟，走出一條西部特色城市化道路，建設(shè)長江上游生態(tài)文明型城市群。貪大求全式的過度開發(fā)退出那些極為敏感或不堪重負(fù)的區(qū)域，并人為地進行生態(tài)建設(shè)修復(fù)。節(jié)約集約利用水、土地、能源、礦產(chǎn)等資源，減少對生態(tài)環(huán)境的占用和破壞。大力保護環(huán)境，治理污染，特別是水體環(huán)境保護和水污染的治理。

——緊湊布局。既為加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展留足空間和提供保障，也要有效化解城鎮(zhèn)作為資源消耗主力之一所帶來的負(fù)面影響。推行緊湊型、集約型城市化模式，盡可能在地勢平緩、地質(zhì)構(gòu)造適宜的區(qū)域集聚人口和城鎮(zhèn)。

——開放融合。搭建對外開放平臺，暢通南向、東向、西北向?qū)ν獯笸ǖ溃纳茖ν忾_放的區(qū)位條件，構(gòu)筑內(nèi)陸地區(qū)對外開放高地，特別是向西大開放的基地和交通樞紐，重慶率先建設(shè)成長江上游綜合交通樞紐和國際貿(mào)易大通道及對外開放的重要門戶。加強與東盟、南亞、中亞和港澳臺等周邊區(qū)域的經(jīng)濟技術(shù)交流，大力發(fā)展對外貿(mào)易，促進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)“走出去”，探索內(nèi)陸地區(qū)對外開放合作新路子。積極引進國內(nèi)外投資，重慶建成內(nèi)陸出口商品加工基地和擴大對外開放的先行區(qū)。加強與主要經(jīng)濟區(qū)合作，積極發(fā)展面向西北地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系;大力開拓東盟市場，構(gòu)建面向東南亞、南亞重要出口基地和物流基地;加強與長江三角洲地區(qū)的合作;參與泛珠三角合作。

——網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。重視促進區(qū)域一體化建設(shè)，密切和搞活城鎮(zhèn)間的經(jīng)濟聯(lián)系，完善網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，最終形成高整合度的多中心協(xié)同發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化、開放性城鄉(xiāng)互動系統(tǒng)。培育重要節(jié)點城市，加強網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。強化內(nèi)部聯(lián)系軸線。加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(二)優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。

1.根據(jù)資源環(huán)境承載力確定開發(fā)與保護的空間結(jié)構(gòu)。必須打破行政界線，站在更高的層次和更寬廣的范圍里審視川渝城市群區(qū)域的自然屬性、開發(fā)內(nèi)容、功能地位，特別是流域、山地等生態(tài)系統(tǒng)的重大意義;根據(jù)資源環(huán)境承載力中的“短板”因素統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)不同空間的土地利用、開發(fā)強度、人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等;制定城市群層面的空間管制規(guī)劃，劃定生態(tài)紅線及保護區(qū)等重要生態(tài)功能單元、生態(tài)廊道、生態(tài)保育區(qū)和城鎮(zhèn)建成區(qū)綠地，維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和完整性。

2.城鎮(zhèn)化空間小幅擴展。在人口密度、經(jīng)濟密度和城鎮(zhèn)密度已經(jīng)較高的情況下，川渝城市群未來城市化空間應(yīng)總體控制，小幅擴展，著力于提高空間利用效率。根據(jù)川渝兩省市的主體功能區(qū)規(guī)劃，以現(xiàn)有工業(yè)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)較好的重慶主城區(qū)、成都都市區(qū)、德陽、綿陽、宜賓、瀘州市區(qū)等為一級或二級中心，依托長江黃金水道及主要陸路交通干線，大體使重慶一小時經(jīng)濟圈、成都全市域、綿德成眉樂、川南、渝廣南一帶以及資陽、內(nèi)江、自貢、遂寧等市區(qū)和部分市縣成為產(chǎn)業(yè)、人口和城鎮(zhèn)的主要集聚地。

3.構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體的農(nóng)業(yè)空間格局。按照川渝兩省市的主體功能區(qū)規(guī)劃，以基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，構(gòu)建以盆地中部平原淺丘區(qū)、川南低中山區(qū)、盆地東部丘陵低山區(qū)、盆地西緣山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體的農(nóng)業(yè)空間格局。推進發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培育一批現(xiàn)代畜牧業(yè)重點縣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地強縣和林業(yè)產(chǎn)業(yè)重點縣。努力提高農(nóng)用土地產(chǎn)出效益。

4.嚴(yán)格劃定和保護生態(tài)空間。爭取擴大綠色生態(tài)空間范圍。處于盆周邊緣山地的大多縣市自然條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，須大力實施生態(tài)保護和建設(shè)重點工程、防災(zāi)減災(zāi)工程。我國亞熱帶西部——四川盆地原始常綠闊葉林的主要分布區(qū)，須切實加大生物多樣性保護的力度。以長江、嘉陵江、岷江等主要江河水系為骨架，全面推進長江上游生態(tài)屏障建設(shè)。

(三)形成產(chǎn)業(yè)功能分工協(xié)作。

1.加強裝備制造、高技術(shù)、國防工業(yè)等方面的分工協(xié)作。加強重大裝備的研發(fā)和制造，提升關(guān)鍵零部件配套、加工和集成水平，加快建設(shè)全國重要的重大裝備制造業(yè)基地，形成以重慶和成都為中心，沿長江、成綿樂、成南(遂)渝、成內(nèi)渝線集聚發(fā)展的空間格局。立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，加強協(xié)作配套，推進產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)全國重要的汽車摩托車整車及零部件生產(chǎn)研發(fā)基地，形成以重慶、成都為主體，周邊地區(qū)協(xié)作配套的發(fā)展格局。整合資源，完善創(chuàng)新和服務(wù)平臺，建設(shè)國家重要的電子信息產(chǎn)業(yè)基地，以重慶兩江新區(qū)等園區(qū)為主體，建設(shè)國家重要的筆記本電腦、通信產(chǎn)品等生產(chǎn)基地;依托成都、綿陽、廣安、遂寧、自貢、樂山高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，重點發(fā)展軟件、集成電路、網(wǎng)絡(luò)通信、數(shù)字視聽和數(shù)字醫(yī)療等。依托成都民用航空產(chǎn)業(yè)國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，在重慶、成都、綿陽重點發(fā)展航空航天產(chǎn)業(yè)集群。

2.注重現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的合作。依托交通和通信基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，合作共建以重慶、成都為樞紐，以區(qū)域性中心城市為節(jié)點，以物流園區(qū)為載體，以第三方物流企業(yè)為支撐，“水陸空”結(jié)合的現(xiàn)代綜合物流體系。提升重慶、成都區(qū)域性金融中心功能，構(gòu)建輻射西南地區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的金融產(chǎn)業(yè)體系，共同爭取設(shè)立區(qū)域性地方銀行。鞏固和提升重慶、成都的區(qū)域性商貿(mào)中心地位，依托“中國西部國際博覽會”、“中國重慶投資洽談暨全球采購會”等品牌，提升國際會展功能。以重慶、成都為核心，打造區(qū)域性旅游集散中心，積極開發(fā)長江三峽國際黃金旅游帶，以重慶—遂寧—南充為主的人文遺跡旅游帶，以綿陽—成都—樂山—宜賓—瀘州為主的歷史文化旅游帶，以成都—內(nèi)江—自貢為主的自然風(fēng)光旅游帶。

3.密切特色農(nóng)產(chǎn)品種植的合作。建設(shè)川西平原和沿長江、成遂渝、成內(nèi)渝、渝廣南發(fā)展帶的優(yōu)質(zhì)稻、玉米、小麥、蔬菜生產(chǎn)基地、成都、眉山、資陽、南充、廣安等地的優(yōu)質(zhì)柑橘基地，以及優(yōu)質(zhì)商品豬和肉(奶)牛、肉羊生產(chǎn)基地等。

(四)完善城鄉(xiāng)建設(shè)體系與布局。

1.健全城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系。發(fā)揮雙核引領(lǐng)作用，強化成都、重慶的綜合實力、創(chuàng)新功能與合作，提升其聚集、帶動和輻射能力。選擇培育特大城市和大城市，增強承接超大城市的擴散和輻射能力及對區(qū)域經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)能力，綿陽、南充、瀘州、樂山、自貢等城市作為次一級增長中心，應(yīng)適當(dāng)擴大城市規(guī)模，完善城市功能，加強與周邊中小城鎮(zhèn)的聯(lián)系互補。重視發(fā)展并完善中小城市功能，擴大集聚人口的規(guī)模，加強與上一級城市和下一級城市或城鎮(zhèn)的銜接傳遞與交流協(xié)作?？傊?，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步形成以特大城市和大中城市為主體、小城市和城鎮(zhèn)合理發(fā)展、連接鄉(xiāng)村的梯度分布城鎮(zhèn)體系，將中心地區(qū)的結(jié)構(gòu)升級依次擴散到外圍。

2.優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。在充分發(fā)揮重慶、成都兩個特大城市的中心作用和輻射、擴散潛能的基礎(chǔ)上，以高速公路、城際列車及黃金水道為軸線，主要形成五條城鎮(zhèn)密切關(guān)聯(lián)、密集分布的次級條帶，推動川渝城市群的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。成德綿樂是四川省城鎮(zhèn)發(fā)展主軸，相對成形和成熟，周邊城市應(yīng)與成都市規(guī)劃進行銜接，形成分工合理、聯(lián)系緊密、良性互動的具有國內(nèi)外競爭力的產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)集聚軸帶。成都與重慶之間的聯(lián)系軸帶南北兩條已現(xiàn)雛形，一是長江沿線，包括重慶、江津、瀘州、宜賓等城市，進一步增強內(nèi)聚性，培育成為長江上游、川渝城市群南部重要的產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)集聚軸帶;二是川東北向渝西北過渡軸帶，包括成都、南充、廣安、合川、重慶等，著力提高資源就地加工和開發(fā)利用水平，加快建設(shè)西部重要的能源化工基地和農(nóng)產(chǎn)品深加工基地。成都與重慶之間另外兩條次級城市帶分布于經(jīng)濟聯(lián)系薄弱的中間區(qū)域，一條是成內(nèi)渝城市帶，包括成都、資陽、內(nèi)江、自貢、永川、重慶等城市，另一條是成遂渝城市帶，包括成都、遂寧、重慶，注重成都和重慶進行產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面對接，力爭取得合作共贏的新成果，培育成為連接雙核的新興產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)集聚軸帶。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。堅持以城帶鄉(xiāng)，加快城鄉(xiāng)一體化步伐，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。深入推進重慶、成都國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)，為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供示范。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和管理，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)共建共享，推動城鎮(zhèn)交通、供水、電力、電信、環(huán)保等公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村延伸;建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)、社會保障、社會救助等社會框架和保障體系，促進城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等方面享受同等待遇。

(五)強化城市群的協(xié)調(diào)治理。

1.建立政府間聯(lián)合的組織制度。以政府間合作為主導(dǎo)，聯(lián)系并引導(dǎo)其他的治理模式和活動，為民間組織發(fā)展提供有利的環(huán)境條件，同時加強以規(guī)范性、自律性建設(shè)為主的間接管理，妥善處理各方利益。建立健全聯(lián)合制度與機構(gòu)，兩省市主要領(lǐng)導(dǎo)定期參加聯(lián)席會議，磋商事關(guān)城市群發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，研究確定區(qū)域合作的總體要求和重點事項;15個城市組成市長級別的協(xié)調(diào)機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)落實共同意志的合作事項，制定城市群發(fā)展總體規(guī)劃，推進各專項規(guī)劃的出臺并實施。

2.培育多方主體參與城市群治理。增強公眾在城市群建設(shè)和管理上的知情權(quán)，倡導(dǎo)多主體廣泛參與、自下而上的治理活動，大力發(fā)揮民間力量的潛能、政府和市場之間橋梁紐帶作用。通過契約加強各類企業(yè)、區(qū)域性行業(yè)協(xié)會、商會、研究機構(gòu)、公民社團、非營利組織等互動合作和高效運轉(zhuǎn)，解決跨區(qū)域政府共同關(guān)注的公用事業(yè)建設(shè)、環(huán)境保護和公共衛(wèi)生、公共安全等問題;促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化及合理布局，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等;利用發(fā)展論壇等平臺，為政府決策提供咨詢。

3.合作共建重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。交通通訊、水利基礎(chǔ)設(shè)施、能源保障等方面均要體現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的要求，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)配。在項目的立項、實施上，城市各方聯(lián)手合作，建設(shè)以重慶、成都為樞紐的內(nèi)暢外聯(lián)、通江達海抵邊的水陸空結(jié)合的交通網(wǎng)絡(luò);共享長江水道資源;降低城市群內(nèi)部交通收費標(biāo)準(zhǔn)。巴山蜀水的傳奇需要川渝共同維護，及時啟動重點生態(tài)工程，實施天然林資源保護二期工程、新一輪退耕還林工程、新的長江上游防護林工程、地質(zhì)災(zāi)害綜合治理專項工程及生物多樣性保護、森林經(jīng)營等工程。

4.合作共享社會與管理資源。在制度設(shè)計層面下功夫，逐步實現(xiàn)川渝城市群管理制度對接。探索建立城市群內(nèi)人口合理流動機制，實行均等、統(tǒng)一互通的醫(yī)保、社保、戶籍等社會管理制度。四川的高等教育和職業(yè)教育學(xué)科門類齊全，在全國也具有重要地位，而重慶在應(yīng)用型、技能型人才培訓(xùn)方面有較大優(yōu)勢，要積極探索開放型、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式，整合共享人才培訓(xùn)優(yōu)質(zhì)資源。加強信息資源共享，合作共建統(tǒng)一、公開的信息平臺。共同監(jiān)督，聯(lián)合執(zhí)法，保證市場合作的成效。

四、政策措施

(一)充分發(fā)揮空間規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

城市群發(fā)展是綜合性問題，迫切需要協(xié)調(diào)各部門職能，整體規(guī)劃，有序推進。全國城鎮(zhèn)化工作會議提出“建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革”，空間規(guī)劃對川渝城市群未來發(fā)展將起著指導(dǎo)性作用。首先，根據(jù)全國和重慶市、四川省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，劃定哪些縣可以開發(fā)，哪些縣限制開發(fā)，哪些縣需要保護;在此基礎(chǔ)上，制定以縣域為單位的空間規(guī)劃，進一步劃定哪些范圍適于城鎮(zhèn)建設(shè)，哪些范圍適于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，哪些范圍適于生態(tài)保護等;隨后，在不同用途的范圍內(nèi)分別制定專項規(guī)劃。政府通過空間規(guī)劃，合理供給城市用地，壓縮工業(yè)用地數(shù)量。

(二)促進形成區(qū)域統(tǒng)一市場。

加快轉(zhuǎn)變政府職能，減少和規(guī)范行政審批，擴大縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限，支持重慶兩江新區(qū)在行政管理體制改革上先行先試。加大國有大中型企業(yè)改革力度，支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展，培育壯大一批在全國有影響的民營企業(yè)。強化市場合作，從制度上破除妨礙生產(chǎn)要素和商品自由流動的壁壘，制定減免稅收、價格控制等政策措施;減少市場運行的交易成本，構(gòu)建統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和市場執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，促進商品、資金、勞動力、技術(shù)信息的交流，實現(xiàn)各種要素的優(yōu)化組合和功能互補，充分發(fā)揮市場機制在區(qū)域資源配置中的決定性作用。

(三)進一步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。

進一步加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，繼續(xù)提升區(qū)域內(nèi)外部通達性，健全城鎮(zhèn)生產(chǎn)與生活基礎(chǔ)設(shè)施。區(qū)域內(nèi)的交通主要包括成都、重慶雙核間、雙核至其他城市間的快速通道(城際鐵路和高速公路網(wǎng))。區(qū)域的外向通道包括干線鐵路和高速公路，即增強沿江鐵路運力，重慶到昆明的鐵路和泛亞鐵路接軌，從呼和浩特經(jīng)陜西、四川至云南再到越南河口的高速公路和東南亞接軌等。提高長江干流航道通航等級，發(fā)展鐵水聯(lián)運。

(四)創(chuàng)新人口落戶城鎮(zhèn)的制度措施。

川渝城市群雙核之外的其他大中小城市城鎮(zhèn)的人口規(guī)模有待大幅擴充，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，為其盡快落地提供便利、有效的制度措施。推動戶籍制度改革的各項政策落到實處，全面放開大中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，確保有意愿的農(nóng)民工順利落戶。實施鼓勵農(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶的土地權(quán)益處理的配套政策。創(chuàng)新基本公共服務(wù)向城鎮(zhèn)常住人口覆蓋的體制機制，把進城落戶農(nóng)民納入社會保障體系，逐步消除與戶籍掛鉤的基本公共服務(wù)制度。加大力度建設(shè)公共租賃住房(含廉租住房)，盡最大可能定向幫助農(nóng)民工解決部分實際困難。

(五)開拓多元化投融資渠道。

政府應(yīng)盡快搭建能有效發(fā)揮各方面作用、可持續(xù)的投融資平臺。大幅調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐年增加各級財政對省際、市際、縣際等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接投入;加大對基本公共服務(wù)的支出力度，按照黨的十八屆三中全會“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”的思路，隨著中央在社會保障、基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)?dān)負(fù)更多責(zé)任，省市政府騰出的財政資源可以更好地彌補市縣基本公共服務(wù)的不足。創(chuàng)新融資方式，在“防控債務(wù)風(fēng)險”的同時，有限度地使用地方債券發(fā)行管理手段;運用政策性金融工具的保障和撬動作用;鼓勵、吸引社會資本參與城鄉(xiāng)交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，將政府補貼、項目特許經(jīng)營權(quán)、土地開發(fā)權(quán)益等與建設(shè)項目有機組合。

略)