孫阿凡

摘 要：創(chuàng)新型城市已成為目前中國(guó)許多城市建設(shè)的首要目標(biāo)，制度創(chuàng)新作為基礎(chǔ)內(nèi)容，發(fā)揮著制約、保障和促進(jìn)作用。地方政府作為創(chuàng)新型城市建設(shè)的實(shí)施主體，不斷加大制度創(chuàng)新力度應(yīng)成為其今后工作的著力點(diǎn)。為加快創(chuàng)新型城市的建設(shè)，制度創(chuàng)新必須因地制宜、有的放矢，并注意制度的可持續(xù)性和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新；創(chuàng)新型城市；地方政府

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）07-0219-02

建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家是中共十七大、十八大確立的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略核心和提高綜合國(guó)力的關(guān)鍵所在。十八大報(bào)告中提出要加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以提高質(zhì)量和效益為推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)，著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上，十八屆三中全會(huì)提出要深化科技體制改革，建立健全原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的體制，健全技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向作用，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新地位，建立協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系。為落實(shí)上述目標(biāo)，中央先后批準(zhǔn)設(shè)立了57個(gè)全國(guó)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)，并要求在2020年實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)，這就對(duì)各地的創(chuàng)新工作提出迫切要求，不斷加大制度創(chuàng)新力度已成為地方政府的當(dāng)務(wù)之急。

一、制度創(chuàng)新的涵義

“創(chuàng)新”作為一種科學(xué)思想和社會(huì)實(shí)踐方法論，是一個(gè)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中持續(xù)不斷、永無(wú)盡頭的主題，更是增強(qiáng)民族活力與凝聚力的關(guān)鍵所在。創(chuàng)新型城市建設(shè)是創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的重要組成部分，是一個(gè)需要全方位覆蓋、全社會(huì)參與、全過(guò)程聯(lián)動(dòng)的整體創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程，是推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系形成和城市全面協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，國(guó)內(nèi)許多城市的地方政府都紛紛提出把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型城市作為提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的主導(dǎo)戰(zhàn)略方針。

通常，創(chuàng)新型城市是以科技、人力、資本創(chuàng)新為核心要素的一種城市發(fā)展模式，包括知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等要素，而制度創(chuàng)新是重中之重。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)有生產(chǎn)、生活條件下，制度屬于上層建筑范疇，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著直接的促進(jìn)或制約作用，只有不斷創(chuàng)設(shè)新的、更能有效激勵(lì)人們行為的制度才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和變革。也就是說(shuō)，只有通過(guò)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、管理等制度的不斷革新鼎故及永恒不歇的轉(zhuǎn)化演進(jìn)，才能激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，促使科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和社會(huì)資源的合理配置，從而推動(dòng)城市的持續(xù)高效發(fā)展和對(duì)周邊區(qū)域的輻射、引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家及全社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步。

二、制度創(chuàng)新的作用

（一）制度創(chuàng)新可以為創(chuàng)新型城市的發(fā)展提供良好的軟環(huán)境

制度創(chuàng)新在創(chuàng)新型城市中有著重要作用。一方面，自主創(chuàng)新是強(qiáng)國(guó)、強(qiáng)民之道，而制度創(chuàng)新由于直接影響生產(chǎn)力發(fā)展，是促進(jìn)自主創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，也是創(chuàng)新體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保障。因此，制度創(chuàng)新是創(chuàng)新型城市建設(shè)中需要優(yōu)先解決的問(wèn)題。另一方面，制度創(chuàng)新是創(chuàng)新型城市發(fā)展的基本環(huán)境要素。制度、文化、資源創(chuàng)新共同構(gòu)成了創(chuàng)新型城市發(fā)展的基本環(huán)境，只有構(gòu)建起規(guī)范合理、充滿活力的創(chuàng)新制度體系，才能對(duì)創(chuàng)新行為進(jìn)行有效調(diào)節(jié)和激勵(lì)，激發(fā)、保護(hù)創(chuàng)新主體的積極性、主動(dòng)性，并引導(dǎo)創(chuàng)新行為趨向符合社會(huì)發(fā)展的最佳目標(biāo)。同時(shí)，只有政府和各類經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)都規(guī)范運(yùn)行于適宜創(chuàng)新的制度框架內(nèi)，創(chuàng)新型城市的建設(shè)目標(biāo)才有實(shí)現(xiàn)的可能。因此，制度創(chuàng)新是建設(shè)創(chuàng)新型城市的基礎(chǔ)創(chuàng)新。

制度創(chuàng)新之所以如此重要，主要原因是制度創(chuàng)新可以降低創(chuàng)新型城市建設(shè)成本。在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)分權(quán)與行政集權(quán)相結(jié)合的中國(guó)式分權(quán)模式下，地方政府作為中央與個(gè)人、團(tuán)體的聯(lián)系中介，起著上傳下達(dá)、承上啟下的橋梁作用。一方面，地方政府通過(guò)與個(gè)人和團(tuán)體的服務(wù)與管理直接接觸，能夠及時(shí)了解基層自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖及對(duì)新制度的預(yù)期希望；另一方面，地方政府是中央政府政策的傳達(dá)者和執(zhí)行者，中央政策能否貫徹落實(shí)，關(guān)鍵是地方政府是否全力推行，能否轉(zhuǎn)化誘致性變遷為中央的強(qiáng)制性變遷。現(xiàn)實(shí)中，任何制度創(chuàng)新都存在風(fēng)險(xiǎn)，而降低風(fēng)險(xiǎn)的最好方法是先在局部范圍內(nèi)進(jìn)行試驗(yàn)，當(dāng)實(shí)踐證明新制度安排的收益大于舊制度，并具有可行、普遍性時(shí)，中央政府才可能采納并使其獲得法律地位，在更大范圍推行實(shí)施。地方政府制度創(chuàng)新的局部性、試驗(yàn)性、低成本以及風(fēng)險(xiǎn)范圍小恰好可以滿足這一需求。

（二）有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

制度創(chuàng)新有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，推動(dòng)社會(huì)全面發(fā)展。目前中國(guó)地區(qū)差異較大，東、西部地區(qū)之間、沿海與內(nèi)陸城市之間服務(wù)、收入懸殊，導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)展水平的不平衡，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的滯后制約著小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，突破這一瓶頸既是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的前提，也是維持國(guó)家穩(wěn)定的根本保證。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，內(nèi)生性制度設(shè)置對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至關(guān)重要，哪個(gè)地區(qū)獲得制度上的優(yōu)勢(shì)就相應(yīng)獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上的優(yōu)勢(shì)。制度優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)由政府決定，表現(xiàn)為政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定者和強(qiáng)有力的推進(jìn)者，其制定的制度對(duì)國(guó)家、地區(qū)發(fā)展起著決定作用，可以激發(fā)人們參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)資源的合理配置。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，地方制度創(chuàng)新和調(diào)控可以轉(zhuǎn)化為外來(lái)的經(jīng)濟(jì)、文化支持和保障，引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、制度創(chuàng)新中地方政府應(yīng)該注意的問(wèn)題

地方政府作為制度創(chuàng)新的重要主體，可充分利用對(duì)當(dāng)?shù)匦畔⒄莆兆钊牡鼐壉憷麃?lái)降低權(quán)力制度創(chuàng)新中的風(fēng)險(xiǎn)和成本，進(jìn)而提高制度安排的質(zhì)量和效益。但作為利益主體，又常存在追求收益最大化的動(dòng)機(jī)和短期行為傾向，導(dǎo)致可能出現(xiàn)與國(guó)家大政方針相悖的所謂“制度創(chuàng)新”。為避免這一弊病的產(chǎn)生，地方政府需要注意以下幾方面：

（一）制度創(chuàng)新要因地制宜，注意適用性和可行性

制度是在一定歷史條件下為滿足人類社會(huì)生產(chǎn)生活的需要而制定的社會(huì)規(guī)范體系，有特定而具體的適用環(huán)境和對(duì)象，如果貿(mào)然創(chuàng)新，必然會(huì)出現(xiàn)脫離現(xiàn)實(shí)、水土不服、難以實(shí)施的現(xiàn)象，不僅無(wú)法促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而會(huì)適得其反，甚至對(duì)現(xiàn)有秩序起到破壞和束縛作用，導(dǎo)致制度創(chuàng)新成本大于收益，得不償失。這就要求地方政府應(yīng)在本區(qū)域產(chǎn)生潛在制度需要時(shí)再進(jìn)行創(chuàng)新探索，如果沒(méi)有相應(yīng)需要，則不必為了“創(chuàng)新”而創(chuàng)新制度。同時(shí)，要把握好制度創(chuàng)新的方向，摸準(zhǔn)制度創(chuàng)新的脈搏，掌握制度創(chuàng)新的時(shí)機(jī)，制定出實(shí)事求是、符合本地實(shí)際、行之有效的新制度、新機(jī)制，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)低成本的創(chuàng)新型城市建設(shè)。

（二）制度創(chuàng)新要有新思路

一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，除了受當(dāng)?shù)刈匀毁Y源、歷史條件、交通狀況和國(guó)家政策等因素的影響外，當(dāng)?shù)卣袩o(wú)改革創(chuàng)新意識(shí)也十分重要，尤其對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，要徹底改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的“等、靠、要”思維定式，要充分認(rèn)識(shí)到僅靠“輸血”、外援是難以從根本上改變本地區(qū)落后面貌的，地方政府只有實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新意識(shí)的徹底覺(jué)醒和創(chuàng)新行動(dòng)的具體實(shí)施，才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)科學(xué)發(fā)展。創(chuàng)新觀念的建立，既要求地方政府官員要自覺(jué)培養(yǎng)成創(chuàng)新制度的敏銳性，增強(qiáng)制度創(chuàng)新的自覺(jué)性，又要求工作人員要具有相應(yīng)創(chuàng)新工作的素質(zhì)。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，要求地方政府官員和工作人員不能不考慮本地實(shí)際而一味單純模仿發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新，一定要有自己的新見(jiàn)解、新思路，要善于提出與本地區(qū)實(shí)際情況相適應(yīng)的新制度。

（三）制度創(chuàng)新要注意制度實(shí)施的可持續(xù)性

當(dāng)前地方政府面臨的問(wèn)題之一是制度創(chuàng)新的可持續(xù)性不足，許多極具實(shí)際價(jià)值的制度創(chuàng)新由于不科學(xué)的政績(jī)考核體系等原因的影響往往曇花一現(xiàn)，缺乏持續(xù)性。但制度具有極強(qiáng)的時(shí)效性，忽視特定歷史時(shí)效特點(diǎn)的制度往往是無(wú)效制度。因此，制度創(chuàng)新既要避免時(shí)過(guò)境遷、不合時(shí)宜的老制度的延續(xù)，也要謹(jǐn)防割斷歷史延續(xù)性的創(chuàng)新，這樣，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和持之以恒的成效。保持制度創(chuàng)新的可持續(xù)性，地方政府官員要以歷史唯物主義史觀武裝頭腦，充分認(rèn)識(shí)到任何制度的產(chǎn)生和發(fā)展都離不開(kāi)長(zhǎng)期的歷史延續(xù)集成，只有在借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上考慮新制度的影響，才能制定出既不割斷歷史、也不拘泥于以往的制度。同時(shí)，還要善于登高望遠(yuǎn)，綜觀全國(guó)、全世界發(fā)展趨勢(shì)，立足當(dāng)前，著眼未來(lái)，不僅要看到制度對(duì)當(dāng)前本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的積極性，還要看到對(duì)今后制度創(chuàng)新可能帶來(lái)的負(fù)面影響，不趕時(shí)髦，不搞應(yīng)景型制度創(chuàng)新，從而制定出既符合當(dāng)今時(shí)代要求，又經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的新制度。

（四）制度創(chuàng)新要注重創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成

任何制度相互間都是互相依賴、互相制約、縱橫聯(lián)系的，這就是所謂的制度體系。目前中國(guó)大多數(shù)地方政府在選擇創(chuàng)新型城市建設(shè)模式時(shí)，都優(yōu)先選用政府主導(dǎo)型發(fā)展模式為主、市場(chǎng)導(dǎo)向型發(fā)展模式為輔的混合模式。該模式要求政府發(fā)揮核心帶頭作用，通過(guò)制定明確的創(chuàng)新型城市發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞增加城市創(chuàng)新資源供給、完善創(chuàng)新機(jī)制、提高創(chuàng)新積極性、提升創(chuàng)新能力等目標(biāo)而進(jìn)行制度供給，制定、頒布促進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)的政策措施，推動(dòng)創(chuàng)新資源要素的集中，支持、鼓勵(lì)創(chuàng)新主體之間形成互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，營(yíng)造有利于創(chuàng)新的氛圍，引導(dǎo)全社會(huì)參與創(chuàng)新型城市建設(shè)。同時(shí)，各創(chuàng)新主體在利益需求和競(jìng)爭(zhēng)壓力下，也會(huì)自發(fā)尋求技術(shù)上的突破和科技創(chuàng)新，尋找和選擇最適宜的創(chuàng)新路徑和模式。鑒于這種情況，地方政府在制度創(chuàng)新中要揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，選擇若干有優(yōu)勢(shì)和關(guān)鍵的創(chuàng)新支撐點(diǎn)，組織本地政府、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)與民間產(chǎn)業(yè)界進(jìn)行戰(zhàn)略互動(dòng)和資源整合，充分發(fā)揮創(chuàng)新主體的潛在優(yōu)勢(shì)，建設(shè)具有鮮明城市特色的制度創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系，打造城市核心競(jìng)爭(zhēng)力，提升城市創(chuàng)新力，制定出最適合本地區(qū)的制度創(chuàng)新之路。

此外，制度創(chuàng)新還要注意傾聽(tīng)民意。制度創(chuàng)新的目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改善民生。這就要求政府制定新制度時(shí)，應(yīng)該傾聽(tīng)民眾呼聲，尊重民意，充分調(diào)查研究，讓所有事關(guān)民眾的制度決策都能最大限度地代表民眾意見(jiàn)，體現(xiàn)民眾利益，盡可能達(dá)到公開(kāi)、公平、公正。

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