王煌 王相敏

摘 要：農(nóng)村學(xué)校的撤并實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)村原有辦學(xué)格局和利益關(guān)系的一次調(diào)整。布局調(diào)整后，地方政府、家庭、學(xué)校原有的利益均衡格局被打破，不同主體之間以利益為軸心的新一輪博弈成為必然。以地方政府和學(xué)生家長作為利益博弈中的局中人，深入分析兩者在農(nóng)村學(xué)校撤并中的博弈策略、過程和行為邏輯。結(jié)果表明，在農(nóng)村學(xué)校撤并過程中，處于弱勢的學(xué)生家長由于利益表達(dá)機(jī)制不完善而不得不采取“非常規(guī)行動(dòng)”策略，而相對(duì)強(qiáng)勢的地方政府因政策執(zhí)行信心不足，博弈策略相對(duì)單一，根據(jù)學(xué)生家長的策略見招拆招，當(dāng)雙方博弈陷入僵局，學(xué)校的參與會(huì)使博弈達(dá)到均衡。最后，提出建立農(nóng)村學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，健全農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，農(nóng)村學(xué)校撤并應(yīng)堅(jiān)持以人為本等政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；學(xué)校撤并；地方政府；學(xué)生家長；利益；博弈分析

中圖分類號(hào)：G40 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）07-0272-05

引言

20世紀(jì)90年代中后期開始，中國開展了大規(guī)模的中小學(xué)布局調(diào)整，其中以農(nóng)村中小學(xué)為改革的主要對(duì)象，撤并農(nóng)村中小學(xué)為主要的手段，目的是優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)教育資源配置、擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模、促進(jìn)義務(wù)教育的公平性和基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。但由于中國尚未有一個(gè)科學(xué)規(guī)范的法律標(biāo)準(zhǔn)，一些地方盲目和過度撤并農(nóng)村學(xué)校，對(duì)于農(nóng)村中小學(xué)的布局調(diào)整沒有具體問題具體分析，而是采取“一刀切”，導(dǎo)致各撤并主體在利益的驅(qū)動(dòng)下矛盾沖突不斷產(chǎn)生。歷年來，農(nóng)村學(xué)校撤并中政府、家庭、學(xué)校三者的利益關(guān)系一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。周曉紅（2013）根據(jù)地方政府、農(nóng)民的不同目標(biāo)追求系統(tǒng)地分階段分析了農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中的博弈過程，得出農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)把握好“度”，加大農(nóng)村師資力量的投入力度，提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量的結(jié)論[1]；王豐（2010）認(rèn)為一旦涉及農(nóng)村學(xué)校撤并主體的利益時(shí)，學(xué)生家長和教育主管部門就會(huì)發(fā)生博弈行為，在效率和公平中尋求雙方利益的平衡，是政府制定政策的依據(jù)[2]；張洪華（2011）基于對(duì)蘇鎮(zhèn)個(gè)案的實(shí)地調(diào)研，分析了中央、地方和農(nóng)民等不同利益主體在不同歷史時(shí)期對(duì)待教育的目標(biāo)取向及行動(dòng)，闡明農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的利益博弈及由此導(dǎo)致的各個(gè)時(shí)期學(xué)校布局的特點(diǎn)，得出農(nóng)村學(xué)校撤并應(yīng)站在歷史的角度，促進(jìn)教育均衡發(fā)展的結(jié)論[3]。本文基于項(xiàng)目前期對(duì)安徽省農(nóng)村學(xué)校撤并情況調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村學(xué)校撤并主體在不同撤并階段的利益取向，采用博弈分析法分析局中人采取的博弈策略及行為邏輯，并據(jù)此得出一些政策建議。

在對(duì)安徽省部分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校撤并的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地方政府、縣級(jí)教育主管部門從全局、長遠(yuǎn)利益出發(fā)，期望利用行政手段對(duì)原來不合理的學(xué)校布局進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育跨越式發(fā)展，農(nóng)村教育資源利用率最大化成為地方政府的趨勢性選擇。更有甚者，一些地方政府為了攀比政績，大規(guī)模擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，盲目創(chuàng)建教育園區(qū)而基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)不到位，導(dǎo)致學(xué)校、教師的教學(xué)壓力增大，辦學(xué)效率降低，影響了教育質(zhì)量的提高。而農(nóng)民家長們更注重個(gè)人利益訴求，他們?cè)诤醯氖钦叩膶?shí)施對(duì)家庭生活的影響，擔(dān)憂的是學(xué)校撤并后由于上學(xué)距離的增加而導(dǎo)致的上學(xué)成本增多以及孩子在上學(xué)距離增加后的安全問題等。在農(nóng)村學(xué)校撤并的博弈分析框架中，縣級(jí)政府、教育主管部門、鄉(xiāng)政府的利益訴求一致，學(xué)校大體上也與它們利益趨同，但會(huì)從教育本位出發(fā)，考慮學(xué)生家長方面的問題。而村委會(huì)既是地方政府與村民之間的“通訊員”，又是為村民當(dāng)家做主的“脊梁柱”，它的行為邏輯復(fù)雜多變，為了簡化分析，本文只對(duì)地方政府和學(xué)生家長建立博弈模型。

一、農(nóng)村學(xué)校撤并中利益主體的博弈分析

（一）利益博弈中的局中人

1.局中人

局中人是指參加博弈的直接當(dāng)事人，能夠獨(dú)立決策，采取行動(dòng)并能承擔(dān)決策結(jié)果的主體，即以自身效用最大化為準(zhǔn)則的理性決策人，在本博弈模型中，局中人有：

（1）學(xué)生家長

由于處于基礎(chǔ)教育階段的學(xué)生都是未成年人，學(xué)生對(duì)農(nóng)村學(xué)校撤并的行為選擇、意愿通常由學(xué)生家長來體現(xiàn)。隨著農(nóng)村學(xué)校的重新布局，導(dǎo)致一部分學(xué)生上學(xué)路途遠(yuǎn)、上學(xué)難、家庭教育投入逐漸增大、家長負(fù)擔(dān)加重等問題日益突出，學(xué)生家長成為這些問題的主要承擔(dān)者，其行為在農(nóng)村學(xué)校撤并中的影響舉足輕重。

（2）地方政府

地方政府包括縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和教育主管部門，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)是它們共同的目標(biāo)。地方政府既是農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的宣傳者，又是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村學(xué)校布局規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者，其撤并過程的合理性、科學(xué)性直接關(guān)系農(nóng)民的切身利益，同時(shí)也是一系列問題產(chǎn)生的根本所在。

2.局中人的行動(dòng)選擇

（1）學(xué)生家長的行動(dòng)選擇

在農(nóng)村學(xué)校撤并的博弈分析模型中，學(xué)生家長的行動(dòng)可以簡化為支持和不支持兩種，這完全由撤并帶來的效用水平（U）大小決定，而效用水平又取決于撤并對(duì)家庭帶來的收益（R）、成本（C）的比較（如表1所示）。當(dāng)學(xué)校撤并給家庭帶來的收益大于支付的成本，學(xué)生家長支持撤并；如果村民的收益、成本差距太大，收益彌補(bǔ)不了成本，學(xué)校布局調(diào)整后對(duì)子女的教育投入不降反升，學(xué)生家長就會(huì)固守自己的利益，反對(duì)學(xué)校布局調(diào)整，使調(diào)整工作難以實(shí)施。

表1 農(nóng)村學(xué)校撤并后家庭收益、成本列表

（2）地方政府的行動(dòng)選擇

在農(nóng)村學(xué)校撤并的博弈分析模型中，縣級(jí)政府的決策取決于上級(jí)政府政策的引導(dǎo)，而教育主管部門代表著縣級(jí)政府的利益，由于農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的經(jīng)費(fèi)是教育經(jīng)費(fèi)中的一部分，直接與縣財(cái)政收入掛鉤，所以政府在制定撤并規(guī)劃時(shí)帶著明顯的宏觀性、經(jīng)濟(jì)性。教育主管部門、鄉(xiāng)級(jí)政府在執(zhí)行學(xué)校撤并時(shí)，行動(dòng)只有執(zhí)行與不執(zhí)行兩種，當(dāng)農(nóng)民普遍支持撤并時(shí)，地方政府為了整合教育資源，進(jìn)行撤點(diǎn)并校，支出主要是對(duì)新校舍進(jìn)行擴(kuò)容、新建；當(dāng)農(nóng)民不支持撤并時(shí)，政府的支出主要是因滿足學(xué)生家長的要求而付出的額外的投入，以及由于不能按計(jì)劃進(jìn)行撤并學(xué)校而導(dǎo)致的對(duì)原有學(xué)校的追加投入。

（二）利益雙方的博弈策略

博弈策略是指每個(gè)博弈方在進(jìn)行決策時(shí)可以選擇的方法、做法，這往往能體現(xiàn)出博弈方在不同的博弈階段的價(jià)值取向和意志追求。博弈主體的行為是建立在價(jià)值取向和個(gè)人意志基礎(chǔ)上的外在表現(xiàn)，理性人行為策略與價(jià)值取向的一致性會(huì)產(chǎn)生效率決策。在農(nóng)村學(xué)校撤并過程中，隨著學(xué)校布局規(guī)劃的推進(jìn)，處于不同博弈階段的局中人會(huì)選擇不同的策略，從而采用不同的行動(dòng)，最終導(dǎo)致不同的均衡結(jié)果。下面對(duì)博弈雙方的博弈策略與行為邏輯過程進(jìn)行分析。

1.學(xué)生家長的策略

學(xué)校布局調(diào)整引發(fā)博弈的根源在于：地方政府立足于教育發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，首先考慮的是提高教育的質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效率，降低教育成本。而對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生家長，他們更關(guān)心的問題是如何用盡量少的教育投入完成子女的基礎(chǔ)教育階段，而現(xiàn)實(shí)的學(xué)校撤并給他們帶來了諸多的負(fù)面影響。因此，學(xué)生家長為了保障自己的權(quán)益，采取一定的方法表達(dá)自己的利益訴求。

（1）溫和的阻礙：上訪、以“權(quán)威”應(yīng)對(duì)“權(quán)威”

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃期，當(dāng)學(xué)生家長結(jié)合分析學(xué)校撤并帶來的正、負(fù)面影響后，認(rèn)為因?qū)W校布局調(diào)整的不合理對(duì)子女就學(xué)帶來不便和家庭教育支出增多時(shí)，他們會(huì)采取溫和的方法阻礙學(xué)校的撤并。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上訪是此階段學(xué)生家長采取的主要博弈策略。村民在找到教育主管部門的負(fù)責(zé)人后，首先會(huì)對(duì)因本村學(xué)校規(guī)模過小而撤并這一規(guī)劃表達(dá)不滿，對(duì)學(xué)校撤并的必要性提出質(zhì)疑；然后會(huì)闡述家庭因撤并導(dǎo)致的教育投入的增加額，計(jì)算出教育投入占家庭收入的比例，直接影響到家庭基本生活質(zhì)量，更有甚者會(huì)表達(dá)出因上學(xué)路途遙遠(yuǎn)對(duì)孩子上學(xué)安全、寄宿等問題的影響；最后肯定地表達(dá)自己的立場，意圖通過上訪的方式拖延學(xué)校撤并的開展。

但學(xué)生家長的拖延策略并非是良策，在最初的上訪過程中，地方政府、教育主管部門工作人員都會(huì)拿出國家的方針政策來勸說，期間也不乏強(qiáng)硬的態(tài)度。當(dāng)學(xué)生家長發(fā)現(xiàn)單純的“訴苦”和“以情動(dòng)人”沒有效果時(shí)，他們開始尋求其他的手段。據(jù)調(diào)查顯示，現(xiàn)階段中、小學(xué)家長基本上是“70后”、“80后”，有一定的文化水平，他們能大膽地利用政策甚至法律應(yīng)對(duì)政府的“權(quán)威”。

（2）極端的干預(yù)：為權(quán)益背水一戰(zhàn)

當(dāng)上訪無果，地方政府不顧群眾反對(duì)意見，強(qiáng)行進(jìn)行農(nóng)村學(xué)校撤并時(shí)，信息不對(duì)稱的學(xué)生家長由于上訪的消極經(jīng)驗(yàn)會(huì)驅(qū)使他們采用比較粗暴的方法表達(dá)自己的心聲。在沒有健全、順暢的利益表達(dá)機(jī)制的情況下，群眾通常不愿意從政策、法規(guī)中得到支持，相對(duì)而言，情理方式的求訴更適合于被農(nóng)民群眾所接受，從而產(chǎn)生集體行動(dòng)。學(xué)生家長集體行動(dòng)分為兩種：集體制止和公共訴求。集體制止是指學(xué)生家長在農(nóng)村學(xué)校的撤并過程中，以集體的呼聲壓制不合理的撤并行為。而公共訴求是指農(nóng)民群眾在自我壓制無望的情況下，往往會(huì)采用集體形式向報(bào)社、新聞媒體、社會(huì)申訴，給地方政府制造輿論壓力，以此表達(dá)自己的意愿，達(dá)到維權(quán)的目的。

（3）利益補(bǔ)償：無奈的訴求

小規(guī)模學(xué)校的撤并是大勢所趨，很多時(shí)候一丁點(diǎn)的反對(duì)呼聲并不能阻止學(xué)校撤并的步伐。然而，學(xué)校撤并的完成并不等于問題的終結(jié)，筆者在安徽省某縣調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，有家長在學(xué)校撤并完成后，多次上教育局找領(lǐng)導(dǎo)反映問題，甚至聯(lián)合村民一起，寫申請(qǐng)書要求解決該村小孩上學(xué)遠(yuǎn)的問題。筆者了解到，在申請(qǐng)書中，多次出現(xiàn)了“每天上學(xué)來回要走十余里，家長負(fù)擔(dān)加重”等詞語，這些學(xué)生家長不斷上訪訴說苦衷，以堅(jiān)定的毅力和不放棄的精神贏得了與政府討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)。

（4）輟學(xué)：不得已的選擇

學(xué)生輟學(xué)是農(nóng)村學(xué)校撤并中最壞的結(jié)果，也是博弈過程中作為弱勢群體的農(nóng)民不得已的選擇，它折射出的是農(nóng)民群體與政府在利益周旋中的心酸與無奈。并不是所有學(xué)生家長的利益訴求都有實(shí)現(xiàn)的可能，在遭到拒絕時(shí)，有些學(xué)生家長不愿也無法與政府或者學(xué)校費(fèi)過多的口舌來交流，輟學(xué)成為他們唯一的選擇。

2.地方政府的策略

地方政府在農(nóng)村學(xué)校撤并過程中，立足于教育發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，其考慮的是如何降低辦學(xué)成本，提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置。地方政府在與學(xué)生家長利益博弈過程中，處于相對(duì)優(yōu)勢地位，博弈策略比較單一，主要有以下兩種。

（1）信息壟斷

地方政府在農(nóng)村學(xué)校撤并過程中信息壟斷貫穿始終，原因是政府對(duì)于學(xué)校撤并的信心不足，也是對(duì)學(xué)生家長可能出現(xiàn)的行動(dòng)的防范。一方面，由于地方政府進(jìn)行農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃是按照上級(jí)的統(tǒng)一要求，再根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行合理安排，對(duì)于什么樣的學(xué)校該撤，什么樣的學(xué)校不該撤并沒有嚴(yán)格的要求。另一方面地方政府在設(shè)計(jì)布局調(diào)整規(guī)劃時(shí)，并沒有進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，充分反映民意，也沒有向群眾宣傳農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的必要性和緊迫性。這兩方面原因使得地方政府在執(zhí)行布局調(diào)整過程中信心不足，雖然能預(yù)料到會(huì)有群眾反對(duì)的聲音出現(xiàn)，但他們并不希望聽到這些反對(duì)意見。因此，信息壟斷成為他們的盾牌，按照規(guī)劃走一步算一步，沒有問題最好，有問題見招拆招[4]。與此同時(shí)，地方政府和教育主管部門也沒有將撤并后的學(xué)校校產(chǎn)的處理以及對(duì)新學(xué)校的擴(kuò)容、新建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面公布于眾，這種信息不對(duì)稱直接導(dǎo)致了學(xué)生家長對(duì)地方政府的猜疑和對(duì)布局調(diào)整政策的不支持。

（2）逐級(jí)施壓、分化瓦解

無論是溫和的阻礙還是極端的干預(yù)，學(xué)生家長往往采取集體行動(dòng)的策略。集體行動(dòng)成員數(shù)量多，利益訴求多，更能代表大多數(shù)人的想法，會(huì)對(duì)地方政府形成一種巨大的壓力，強(qiáng)迫地方政府重視這些問題。所以，當(dāng)學(xué)生家長集體表達(dá)對(duì)農(nóng)村學(xué)校撤并不滿時(shí)，地方政府會(huì)采取逐級(jí)施壓，分化瓦解的策略。例如，當(dāng)學(xué)生家長集體到教育主管部分去反映情況時(shí)，工作人員會(huì)把他們分開帶往不同的休息室做思想工作，一方面好言相勸，一方面利用政策鎮(zhèn)壓，讓他們了解到學(xué)校撤并的必要性和阻礙政策執(zhí)行的嚴(yán)重性。這種方法對(duì)一部分人有用，但是對(duì)于那些來就是為了解決問題的群眾來說是根本行不通的，這時(shí)候教育主管部門會(huì)讓他們?nèi)フ亦l(xiāng)政府，因?yàn)榫唧w規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)府報(bào)上來的。

（三）利益雙方博弈行為過程

在農(nóng)村學(xué)校撤并過程中，地方政府和學(xué)生家長博弈交鋒始于后者的公開抵制。由于在不同博弈階段的利益訴求不同，學(xué)生家長采用不同的博弈策略。在撤并規(guī)劃階段，如果撤并行為對(duì)家庭有益，農(nóng)民會(huì)支持撤并行為，博弈結(jié)束；但一旦學(xué)生家長意料到利益受損，他們企圖通過“溫和的阻礙”來表達(dá)自己的心聲，延緩撤并進(jìn)程的開展，比如采用上訪、政策應(yīng)對(duì)等博弈策略。在實(shí)施階段，他們會(huì)采用直接、極端的“干預(yù)”行動(dòng)，而且這種直接干預(yù)會(huì)演變成一種集體行為，對(duì)地方政府起到了很大的震懾作用；當(dāng)前兩種策略沒有產(chǎn)生預(yù)期效果的時(shí)候，無奈的學(xué)生家長的目標(biāo)只能在撤并完成后轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄嫜a(bǔ)償”，力爭和地方政府取得討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)；如果求助無果，學(xué)生家長會(huì)采取“沒有辦法中的辦法”——輟學(xué)，至此，學(xué)生家長已經(jīng)完全沒有退路。而相對(duì)于學(xué)生家長，地方政府在整個(gè)博弈過程中策略單一，也是“非程序化”的，主要有信息壟斷和分化瓦解兩種。如果地方政府不顧學(xué)生家長的反對(duì)意見，學(xué)生家長會(huì)一直采取各種措施維護(hù)自己的權(quán)益，制止學(xué)校撤并的順利開展，博弈重新開始；若地方政府積極應(yīng)對(duì)學(xué)生家長的策略，以至于讓學(xué)生家長妥協(xié)，博弈結(jié)束；若學(xué)生家長不妥協(xié)，那么此博弈會(huì)回到最開始，重復(fù)進(jìn)行。

在此博弈過程中，地方政府與學(xué)生家長各自占據(jù)自己的策略空間，根據(jù)自己手中的籌碼和對(duì)方的行為選擇自己的策略。顯而易見，強(qiáng)勢的一方是地方政府，學(xué)生家長處于弱勢地位，地方政府根據(jù)學(xué)生家長抵制程度的激烈與否，采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。但是，由于處于弱勢的學(xué)生家長能采取豐富的行為策略，而相對(duì)強(qiáng)勢的地方政府策略單一，雙方行動(dòng)邏輯的不斷變化使這種強(qiáng)弱之勢并沒有形成絕對(duì)的博弈優(yōu)勢。一旦博弈陷入僵局，學(xué)校的加入會(huì)使博弈產(chǎn)生均衡結(jié)果（見下頁圖1）。

（四）學(xué)校的參與促進(jìn)博弈均衡產(chǎn)生

學(xué)校是農(nóng)村學(xué)校撤并中的一個(gè)重要利益主體，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近90%的學(xué)校對(duì)學(xué)校布局調(diào)整表示贊同，歸根結(jié)底是因?yàn)閷W(xué)校跟地方政府、教育主管部門利益趨同。農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)劃撥和教師工資、編制的管理由縣級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)村學(xué)校撤并不會(huì)影響教師的工資薪酬；另一方面，從村小轉(zhuǎn)移到中心學(xué)校，教師工作、生活環(huán)境也得到改善。此外，全縣教師的任免由教育局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，如果因?yàn)椴慌浜隙绊懥藢W(xué)校布局調(diào)整進(jìn)度，可能會(huì)對(duì)自己的工作造成負(fù)面影響。但這并不意味著學(xué)校會(huì)偏向于地方政府的一切做法，當(dāng)撤并行為的確影響了學(xué)校的正常教學(xué)時(shí)，學(xué)校和教師會(huì)大膽地表達(dá)自己的意見。

家長的反對(duì)聲在很多情況下被政府看作“無理取鬧”，地方政府無論采用勸說還是強(qiáng)制性要求都只有一個(gè)出發(fā)點(diǎn)：讓家長支持撤并。但是，作為學(xué)校布局調(diào)整的直接參與者和布局調(diào)整后教育的直接承擔(dān)著，學(xué)校的“話”政府不能不認(rèn)真斟酌。不僅僅在學(xué)校撤并階段，撤并后，以學(xué)校為主體的利益補(bǔ)償申請(qǐng)也往往比村民更有效。與學(xué)生家長和地方政府之間的“針鋒相對(duì)”比較，學(xué)校利益所受到的影響微弱，但它與地方政府不同的是，更在乎學(xué)生及家長對(duì)學(xué)校教學(xué)的評(píng)價(jià)。因此，本文并不將學(xué)校作為學(xué)校布局調(diào)整博棄中的一個(gè)“局中人”來分析，而是作為一位“博弈協(xié)調(diào)者”，它對(duì)博弈均衡的促進(jìn)作用不容忽視。

二、利益主體的行為邏輯分析與結(jié)論

農(nóng)村學(xué)校撤并政策的發(fā)起者是中央政府，政策的執(zhí)行者是地方政府、教育主管部門，政策的直接作用對(duì)象是學(xué)生家長和學(xué)生。當(dāng)農(nóng)村學(xué)校撤并損害了家庭的利益，家長的利益訴求方式是上訪或其他非常規(guī)手段，而博弈對(duì)象是縣級(jí)政府、教育主管部門。博弈過程中學(xué)生家長幾乎單槍匹馬，沒有形成或依賴其他組織，就算十幾或幾十人形成“反抗集體”，也終究被“分化瓦解”，難以形成長期穩(wěn)定的規(guī)模。而他們一手推舉出的村委會(huì)，在這種情況下也“無能為力”。

稅費(fèi)改革后國家權(quán)力在農(nóng)村基層的弱化使得村干部正在失去其過去依靠的統(tǒng)治基礎(chǔ)，從“代理人”到“邊緣人”的角色轉(zhuǎn)變[5]。而在沒有基層自治組織的支持，沒有順暢的利益表達(dá)機(jī)制的情況下，使學(xué)生家長更依賴于向縣級(jí)政府反映問題。雖然他們認(rèn)識(shí)到自己的地位跟政府官員不對(duì)等，“打馬虎眼”、“安撫”、“震懾”必定是地方政府面對(duì)群眾的應(yīng)對(duì)策略，但是他們同樣明白跟政府打場“持久戰(zhàn)”是唯一有效的方法。在與強(qiáng)勢的政府博弈中若想占據(jù)優(yōu)勢，必須采用“非常規(guī)”的手段，這些手段包括“以政策應(yīng)對(duì)政策”、“發(fā)動(dòng)群眾優(yōu)勢”、“公共申訴”等。在整個(gè)博弈過程中，學(xué)生家長做出的決策是非正式的，利益表達(dá)方式是在現(xiàn)階段利益表達(dá)機(jī)制不完善的情況下做出的無奈之舉。地方政府作為上級(jí)農(nóng)村學(xué)校撤并的執(zhí)行者，必然要符合政策的總體要求，在正確的政策導(dǎo)向下行使權(quán)利。但由于國家稅費(fèi)改革、義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)減免，縣級(jí)政府財(cái)政收入大幅削減，導(dǎo)致大部分農(nóng)村學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)稀少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，地方政府不得不大規(guī)模減少學(xué)校數(shù)量以較低辦學(xué)成本，這使得掌握正式權(quán)力但政策執(zhí)行信心不足的政府在面對(duì)“非正式”行動(dòng)的學(xué)生家長時(shí)也不得不采用“非正式”應(yīng)對(duì)策略。綜上所述，從利益主體的行為邏輯分析中可得出以下結(jié)論：

第一：農(nóng)村基層自治組織權(quán)利的弱化與農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒形成矛盾。農(nóng)村基層自治組織既不能得到村民的信任和支持，又不能直接與上級(jí)政府直接“談判”，使得學(xué)生家長利益表達(dá)困難重重。農(nóng)村基層組織在村民群體與地方政府討價(jià)還價(jià)中難以形成一股強(qiáng)大的支撐力量，反而成為一個(gè)擺設(shè)。

第二：地方政府在制定撤并規(guī)劃時(shí)，選擇性解讀中央政策，很難做到因地制宜、實(shí)事求是，盲目對(duì)農(nóng)村學(xué)?！耙坏肚小?，忽視了農(nóng)村學(xué)生受教育平等與受教育機(jī)會(huì)平等的均衡協(xié)調(diào)性，使其面對(duì)農(nóng)民的反對(duì)意見時(shí)“非制度性”策略成為一種路徑依賴。

三、政策建議

農(nóng)村學(xué)校撤并在整合教育資源，優(yōu)化教育資源配置，降低辦學(xué)成本等方面起到了一定的積極作用，但地方政府在執(zhí)行撤點(diǎn)并校過程中，過分強(qiáng)調(diào)效率而忽略教育公平，直接危害了學(xué)生、家庭的切身利益。為了進(jìn)一步促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，科學(xué)有效推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃，本文提出以下建議：第一，建立農(nóng)村學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系。采用多維度、全方位的量化指標(biāo)決定學(xué)校撤并，在結(jié)合擬撤并學(xué)?；厩闆r的基礎(chǔ)上，將學(xué)生家長、村集體、學(xué)校的意見納入評(píng)價(jià)體系內(nèi)，避免學(xué)校撤并隨意化和撤并主體利益沖突的產(chǎn)生；第二，加強(qiáng)農(nóng)村自治組織建設(shè)。提高農(nóng)村基層自治組織服務(wù)群眾的能力，廣泛征集群眾意見，與政府充分對(duì)話、溝通，減少政府的決策失誤，保障農(nóng)民的權(quán)益在政策的落實(shí)之前。地方政府應(yīng)加強(qiáng)村委會(huì)工作監(jiān)督與管理，使其將更多的精力投入到農(nóng)村建設(shè)中去，對(duì)農(nóng)村基層反饋意見要足夠重視，并以此作為政府決策的重要依據(jù)之一；第三，健全村民利益表達(dá)機(jī)制。政府政策制定與執(zhí)行要建立在制度框架范圍內(nèi)，采取程序化決策方式與措施，在完善上訪制度的基礎(chǔ)上，大力拓寬利益表達(dá)渠道，清除利益表達(dá)障礙，理順不同渠道和不同環(huán)節(jié)的關(guān)系，讓利益表達(dá)主體，特別是弱勢群體，享有足夠的利益表達(dá)空間；第四，農(nóng)村學(xué)校撤并要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以人為本。教育歸根結(jié)底是人的教育，不能一味追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略社會(huì)效益，在追求教育公平的同時(shí)需滿足社會(huì)滿意度最大化。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周曉紅，李紅艷.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整過程中不同利益主體的博弈分析[J].教育理論與實(shí)踐，2013，（5）：21-23.

[2] 王豐，張春蘭.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整過程中的利益博弈研究[J].四川教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（12）：112-113.

[3] 張紅華.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的利益博弈——基于蘇鎮(zhèn)個(gè)案的實(shí)地研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2011.

[4] 王豐.農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整中利益主體的博弈研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[5] 譚三桃.從“代理人”到“邊緣人”——論村干部角色的轉(zhuǎn)換[J].戰(zhàn)略與管理，2008，（3）：7-10.

[責(zé)任編輯 陳 鶴]