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論政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制的關(guān)系

2014-04-23 17:06:43汪德明
2014年5期
關(guān)鍵詞:問責(zé)制問責(zé)行政

汪德明

摘要:隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的廣泛運(yùn)用,新時(shí)期行政問責(zé)制更關(guān)注行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的交互關(guān)系,從政府被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)為積極主動(dòng)的要求。政府績(jī)效評(píng)估作為一種管理手段與工具,以政府的績(jī)效為評(píng)價(jià)依據(jù)有利于公眾實(shí)施對(duì)政府部門的問責(zé)與控制。政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)呈現(xiàn)出彼此推進(jìn)的互動(dòng)態(tài)勢(shì)。

關(guān)鍵詞:行政問責(zé)制;政府績(jī)效評(píng)估

(一)政府績(jī)效評(píng)估的問責(zé)意蘊(yùn)

政府績(jī)效評(píng)估作為一種管理工具,是有效落實(shí)政府責(zé)任的重要手段。

第一,政府績(jī)效評(píng)估是政府履行責(zé)任的激勵(lì)和約束機(jī)制。一方面,政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)引導(dǎo)政府主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)明確了政府責(zé)任的內(nèi)容和范圍,明確政府工作人員行為方式和價(jià)值取向的要求,引導(dǎo)他們?yōu)橹Σ⒅鲃?dòng)承擔(dān)責(zé)任,將評(píng)估指標(biāo)視為努力到達(dá)的目標(biāo)。另一方面,政府績(jī)效評(píng)估的獎(jiǎng)罰性強(qiáng)化了政府履行責(zé)任的行為。其獎(jiǎng)懲性產(chǎn)生激勵(lì)與約束力推動(dòng)其責(zé)任義務(wù)的履行,督促政府工作人員為避免被問責(zé)而盡力完成績(jī)效目標(biāo),強(qiáng)化政府工作人員提高業(yè)績(jī)的行為。

第二,政府績(jī)效評(píng)估為行政問責(zé)制提供了共享平臺(tái),推動(dòng)行政問責(zé)走向制度化。行政問責(zé)的實(shí)施是以發(fā)現(xiàn)政府失責(zé)行為為基礎(chǔ)前提,以責(zé)任的解釋、判斷、評(píng)估及責(zé)任的追究等作為主要環(huán)節(jié)。而政府績(jī)效評(píng)估的程序與行政問責(zé)的程序基本類似,都包括標(biāo)準(zhǔn)的確立、評(píng)估及評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等。因此,政府績(jī)效評(píng)估為行政問責(zé)的制度化提供了共享平臺(tái),政府績(jī)效評(píng)估可成為行政問責(zé)制的重要組成部分。首先,政府績(jī)效評(píng)估是政府失責(zé)行為的發(fā)現(xiàn)工具。政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)成行政問責(zé)制的坐標(biāo)體系,通過評(píng)估指標(biāo)來判斷政府及其工作人員責(zé)任的履行情況,以決定是否啟動(dòng)問責(zé)程序。其次,政府績(jī)效評(píng)估是政府失責(zé)行為的評(píng)價(jià)工具。通過這種有效的工具來判斷失責(zé)行為的性質(zhì)和程度來確保責(zé)任追究的客觀性和準(zhǔn)確性。最后,政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果運(yùn)用過程包含著責(zé)任追究的過程。政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果運(yùn)用包括對(duì)政府工作人員的業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲,而獎(jiǎng)懲的依據(jù)則是履行責(zé)任程度的表現(xiàn)。

第三,政府績(jī)效評(píng)估界定了政府的基本行為領(lǐng)域和目標(biāo)底線。政府績(jī)效評(píng)估是實(shí)施行政問責(zé)制的前提,而政府的特定職能及其工作人員的具體職責(zé)是設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的主要依據(jù),績(jī)效評(píng)估指標(biāo)為其指明了努力方向,明確了行為領(lǐng)域,使其不缺位、不越位,在限定的范圍內(nèi)履行職責(zé)???jī)效評(píng)估指標(biāo)所涵蓋的每一具體目標(biāo)的目標(biāo)值是一個(gè)目標(biāo)區(qū)間,上限是政府職責(zé)完全實(shí)現(xiàn)的期望值,下限則是政府行為應(yīng)該達(dá)到的最基本要求即目標(biāo)底線。

第四,政府績(jī)效評(píng)估孕育了多元問責(zé)之路。政府績(jī)效評(píng)估是完善行政問責(zé)制的重要途徑。當(dāng)前在我們國(guó)家實(shí)行政府績(jī)效評(píng)估是為了實(shí)現(xiàn)等級(jí)問責(zé)的需要,確認(rèn)責(zé)任主體,也是為了培育其他問責(zé)主體,實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化。這主要體現(xiàn)以下2個(gè)方面:一是在對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估過程中要體現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)和監(jiān)督,還要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,生態(tài)環(huán)境、和諧社會(huì)等評(píng)估指標(biāo)也在實(shí)踐中逐步得以體現(xiàn),等級(jí)問責(zé)的范圍不斷擴(kuò)大。二是政府績(jī)效評(píng)估創(chuàng)新了政府管理,孕育了多元問責(zé)的路徑?,F(xiàn)在我們的一些地方政府在績(jī)效評(píng)估方面根據(jù)實(shí)際情況采取了多種方式,例如山東省青島市就通過推行“社會(huì)服務(wù)承諾制”,突出對(duì)政府機(jī)關(guān)的作風(fēng)和道德重視;江蘇省南京市實(shí)行“萬人評(píng)議政府”活動(dòng),讓廣大市民指出政府工作中的好和不好的地方,體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變,堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨;在甘肅省蘭州市通過建立第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)來評(píng)估政府績(jī)效建立了組織化的社會(huì)問責(zé)渠道等,在一定程度上為行政問責(zé)制提供了多種問責(zé)模式,是完善行政問責(zé)制的重要途徑。

(二)行政問責(zé)是政府績(jī)效評(píng)估問責(zé)功能形成的導(dǎo)向

第一,行政問責(zé)文化的塑造過程是政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的選擇過程。行政問責(zé)文化是行政問責(zé)制的靈魂。在傳統(tǒng)政治體制中,比較重視權(quán)力,強(qiáng)調(diào)權(quán)力的作用,這樣影響到了一些領(lǐng)導(dǎo)在自身的仕途上重視自身的升遷與政治前途,一味地追求GDP和短期效益而忽視了社會(huì)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)期效應(yīng)。因此,當(dāng)前應(yīng)樹立以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想的問責(zé)文化,實(shí)踐證明,只有以科學(xué)發(fā)展觀為向?qū)В拍苄纬烧_的政績(jī)觀。同時(shí)在行政問責(zé)文化的培養(yǎng)過程中,政府逐漸轉(zhuǎn)變價(jià)值取向,通過在科學(xué)發(fā)展觀和正確績(jī)效的指導(dǎo)下,政府績(jī)效評(píng)估有助于重塑政府政績(jī)觀,健全政府績(jī)效評(píng)估體系,倒逼問責(zé)文化重塑。

第二,行政問責(zé)資源的整合是政府績(jī)效評(píng)估主體多元化的動(dòng)力源泉。當(dāng)前,我們國(guó)家仍然還是實(shí)行的是同體問責(zé),涉及到異體問責(zé)的還很少。而解決的關(guān)鍵在于能否確保社會(huì)公眾廣泛參與問責(zé),促進(jìn)問責(zé)主體多元化,多方面、全方位的開發(fā)和整合問責(zé)資源。然而多元化問責(zé)主體的開發(fā)和整合對(duì)政府績(jī)效評(píng)估主體多元化起到一種推動(dòng)作用。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是政府績(jī)效評(píng)估需要通過大眾評(píng)估、專家評(píng)估和第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)等吸引了大量社會(huì)公眾以及專家學(xué)者關(guān)注和參與政府績(jī)效評(píng)估,從而多方面、全方位的開發(fā)和整合了問責(zé)資源;二是政府績(jī)效評(píng)估作為一種可量化的改革行政體制的管理手段與工具,可以對(duì)政府的職能進(jìn)行再次界定,不管是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理等都要求政府再一次進(jìn)行職能細(xì)分,以便根據(jù)權(quán)力行使情況、職能履行程度來追究政府部門和其工作人員的個(gè)人責(zé)任。

第三,行政問責(zé)內(nèi)容的統(tǒng)合是政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的整合過程。行政問責(zé)的內(nèi)容主要包括政府行為和政府績(jī)效,其中政府的行為涉及面比較廣,又包括政府的決策、執(zhí)行、預(yù)算等等。而政府績(jī)效評(píng)估又是通過一系列績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)一步進(jìn)行約束和監(jiān)督,其中有針對(duì)政府行為的事后問責(zé),也有對(duì)政府行為全程監(jiān)督,通過貫通政府執(zhí)行過程,從而促進(jìn)了問責(zé)內(nèi)容的統(tǒng)合。問責(zé)內(nèi)容應(yīng)該與政府績(jī)效問責(zé)的內(nèi)容一致,也應(yīng)通過政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)一步拓寬問責(zé)范圍。

第四,行政問責(zé)效益的提高是政府績(jī)效評(píng)估能否鞏固政績(jī)合法性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。通過一套科學(xué)化的評(píng)估指標(biāo)可以確保政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果有效,同時(shí)讓政府朝著這個(gè)方向努力,并對(duì)自身的行為進(jìn)行改革來達(dá)到評(píng)估條件,讓政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系減少或避免虛假政績(jī),保證行政問責(zé)的具體實(shí)施可以量化、細(xì)化和系統(tǒng)化,這樣才能讓行政人員的行為規(guī)范、合理和有效,保障政府績(jī)效真實(shí)客觀。另外就是政府績(jī)效結(jié)果公布后要采取獎(jiǎng)懲措施,對(duì)做的好給予褒獎(jiǎng),對(duì)做的不到位的地方指出來加以矯正,不斷激勵(lì)行政人員做好本職工作,提高政府整體績(jī)效,確保政績(jī)向鞏固政績(jī)合法性的方向發(fā)展。政績(jī)合法化則是行政問責(zé)效益提升的標(biāo)志。(作者單位:湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院)

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