王春東

摘 要：國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中存在所有者越位或缺位、缺乏責(zé)任機(jī)制、忽視利益相關(guān)者利益等問(wèn)題。要健全國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，必須完善出資人制度，規(guī)范控股行為，重視利益相關(guān)者參與公司治理，建立具有監(jiān)管動(dòng)機(jī)的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)和良好的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；公司治理；機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）07-0021-03

一、現(xiàn)代公司治理的內(nèi)涵概述

公司治理結(jié)構(gòu)是公司制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)中的重要問(wèn)題。進(jìn)一步健全適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的公司法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義。

從廣義上來(lái)解釋公司治理的內(nèi)涵包括四個(gè)方面：第一，公司治理的本質(zhì)是一種關(guān)系合同，即以契約的方式，規(guī)范公司各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，治理他們之間的交易，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)約交易成本的比較優(yōu)勢(shì)。第二，公司治理的功能是配置權(quán)、責(zé)、利，其中特別是對(duì)剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置。第三，公司治理的起因是產(chǎn)權(quán)分離，因?yàn)橛辛水a(chǎn)權(quán)分離，才有了投資者和經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，也才有了權(quán)利的分配和沖突，進(jìn)而才有了協(xié)調(diào)他們之間關(guān)系的公司治理機(jī)制。第四，公司治理的形式多種多樣，如按照投資者行使權(quán)利的不同而有外部治理和內(nèi)部治理。

二、目前，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在公司治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制方面存在的主要問(wèn)題

中共十六大以來(lái)，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，實(shí)際上已成為中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的主旋律。經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐，國(guó)有企業(yè)在建立有效的公司治理方面也取得了不少成就，包括建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、實(shí)行多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)董事會(huì)獨(dú)立性、建立管理者激勵(lì)約束機(jī)制等措施?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，這些措施的推行，在一定程度上改善了公司治理結(jié)構(gòu)，也為進(jìn)一步的改革打下了一定的基礎(chǔ)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，國(guó)有企業(yè)建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的任務(wù)還遠(yuǎn)未完成。

公司治理所要解決的主要問(wèn)題是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離條件下的代理問(wèn)題。通過(guò)建立一套既分權(quán)又能相互制衡的制度來(lái)降低代理成本和代理風(fēng)險(xiǎn)，防止經(jīng)營(yíng)者對(duì)所有者的利益的背離，從而達(dá)到保護(hù)所有者的目的。它主要由公司股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等公司機(jī)構(gòu)構(gòu)成。這一制度或稱治理結(jié)構(gòu)建立的基礎(chǔ)是公司的權(quán)力配置，即無(wú)論是所有者還是經(jīng)營(yíng)者都以其法律賦予的權(quán)力承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。股東以其投入公司的財(cái)產(chǎn)對(duì)公司擁有終極所有權(quán)并承擔(dān)有限責(zé)任，因此，在法律意義上公司是股東的，對(duì)公司擁有無(wú)可爭(zhēng)議的剩余索取權(quán)。經(jīng)營(yíng)者則作為代理人擁有公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)而非所有權(quán)，但他直接控制著公司和公司的剩余。由于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和終極所有權(quán)的不一致性，而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者和所有者在公司的利益不一致。從目前情況看，由于國(guó)有企業(yè)公司制改革的復(fù)雜性和艱巨性，國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中還存在著許多問(wèn)題，如治理結(jié)構(gòu)不健全，治理機(jī)制扭曲，治理水平不高等，這嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)有企業(yè)公司治理績(jī)效，使國(guó)有企業(yè)改革難以收到預(yù)期成效。目前，國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制存在的問(wèn)題，突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）所有權(quán)“虛置”

20世紀(jì)70年代末期開(kāi)始的國(guó)有企業(yè)改革，其主流思想是將企業(yè)改革等同于“強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)、淡化所有權(quán)”。雖然經(jīng)過(guò)改革，但所有權(quán)虛置問(wèn)題依然沒(méi)有解決。

黨的十六大明確提出，由國(guó)資委代表國(guó)家行使出資人權(quán)力。2003年初，管資產(chǎn)、管人、管事相統(tǒng)一的國(guó)資委成立，從制度上改變了原來(lái)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)分散在不同的部門(mén)、“五龍治水”、責(zé)任不明確的局面。然而，從國(guó)資委成立幾年來(lái)的情況來(lái)看，盡管在一定程度上解決了國(guó)有企業(yè)“所有者缺位”的情況，但是，國(guó)資委尚未成為一個(gè)“明智的、負(fù)責(zé)任的和積極進(jìn)取的所有者”角色。

1.國(guó)資委被定位為正部級(jí)政府機(jī)構(gòu)，本身就不是一個(gè)完全意義上的所有者。國(guó)資委不能像真正的市場(chǎng)投資者那樣，單純地以盈利為目的。國(guó)資委不僅要管資產(chǎn)，還要管人和管事，成為國(guó)有企業(yè)強(qiáng)大的“婆家”。同時(shí)，政府目標(biāo)的多重化必然導(dǎo)致政府承諾的不可信，而且國(guó)有資本出資人的多重目標(biāo)通過(guò)公司治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜體制影響公司經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)于國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的市場(chǎng)績(jī)效有明顯的負(fù)面影響。

2.國(guó)資委既行使了國(guó)有企業(yè)股東會(huì)職權(quán)，又部分行使了董事會(huì)職權(quán)，國(guó)資委實(shí)際上成為了眾多國(guó)有企業(yè)的“超級(jí)股東會(huì)”。以確定國(guó)有企業(yè)董事會(huì)來(lái)說(shuō)，目前由國(guó)資委管理的國(guó)有企業(yè)為113個(gè)，如果平均每個(gè)企業(yè)的董事會(huì)為9名成員，國(guó)資委要為此選擇的董事就達(dá)1 000余人。不僅如此，國(guó)資委還在為所管轄企業(yè)配備經(jīng)理人員，僅僅是這些董事、經(jīng)理的選擇、任免、考核、績(jī)效評(píng)價(jià)就已經(jīng)是巨大的任務(wù)了，更何況，這只是國(guó)資委工作職權(quán)的一部分。國(guó)資委職權(quán)過(guò)大、工作范圍過(guò)寬，勢(shì)必剝奪或侵犯非國(guó)有股東的權(quán)利。同時(shí)，國(guó)資委職權(quán)的混亂，勢(shì)必導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的紊亂。

（二）國(guó)有股“一股獨(dú)大”，對(duì)中小股東利益保護(hù)不足

國(guó)有股份制企業(yè)普遍存在國(guó)有股東占據(jù)主導(dǎo)地位的狀況。雖然也有部分非國(guó)有股東，但他們并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的制衡作用。

（三）內(nèi)部人控制問(wèn)題比較嚴(yán)重

中國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理改革的基本思路，是在保持國(guó)有制不變的前提下，通過(guò)一定的企業(yè)組織形式使企業(yè)經(jīng)理人員擁有大小不同的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，并促使企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這個(gè)思路指導(dǎo)下，形成了有別于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下“內(nèi)部人控制”的“行政干預(yù)下的內(nèi)部人控制”。

“內(nèi)部人控制”即公司內(nèi)部的管理層控制董事會(huì)，進(jìn)而控制公司的情況。在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，由于股權(quán)分散，股東有可能失去控制權(quán)，企業(yè)被內(nèi)部人（即管理者）所控制。

從理論上講，改制后的公司中只要存在國(guó)家股，那么國(guó)家就是公司的股東。國(guó)家所有，其實(shí)質(zhì)就是全民所有。但是在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，由什么機(jī)構(gòu)或人員來(lái)代表國(guó)家（全民）履行作為出資人的股東職責(zé)、享有所有者權(quán)益、實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的統(tǒng)一，至今仍然不十分明確，因而造成了事實(shí)上的所有者缺位。這就給企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者為牟取個(gè)人私利或本企業(yè)職工的小集團(tuán)利益以可乘之機(jī)，從而產(chǎn)生了“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。其突出的表現(xiàn)在于過(guò)分的職務(wù)消費(fèi)、信息披露不規(guī)范、短期行為、過(guò)度投資和耗費(fèi)資產(chǎn)、轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)、置小股東利益于不顧、不分紅或少分紅、大量拖欠債務(wù)等等。endprint

在企業(yè)“內(nèi)部人控制”的同時(shí)，由于長(zhǎng)期的政企不分，政府主管部門(mén)和官員用直接或間接的權(quán)力，“影響或控制企業(yè)”。這就是所謂的行政“外部人控制”。行政“外部人控制”，實(shí)際上是在產(chǎn)權(quán)非人格化情況下，行使委托人權(quán)力的人以放棄對(duì)代理人的制度控制，換取以非制度控制權(quán)來(lái)控制代理人的不當(dāng)行為。這種行為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型在公司外部治理結(jié)構(gòu)上的延伸。其主要表現(xiàn)為：國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代表身份模糊、產(chǎn)權(quán)界定不清和多重代理、國(guó)有資產(chǎn)管理體制不順、國(guó)有企業(yè)法人代表產(chǎn)生不規(guī)范、公司控制權(quán)的配置規(guī)則不健全、政府委派官員去企業(yè)擔(dān)任董事、董事長(zhǎng)和經(jīng)理等等。這實(shí)際上是國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的“委托人問(wèn)題”，它與國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中存在嚴(yán)重的“代理人問(wèn)題”一起，形成國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中特殊的“行政干預(yù)下的內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，極大地降低了國(guó)有企業(yè)公司治理的績(jī)效。

（四）監(jiān)事會(huì)監(jiān)督不力

目前，在中國(guó)監(jiān)事會(huì)和獨(dú)立董事同時(shí)存在，有關(guān)法規(guī)也沒(méi)有明確獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)各自的監(jiān)督范圍和責(zé)任，將監(jiān)督職能同時(shí)賦予獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)，可能會(huì)造成相互推諉的現(xiàn)象。加之大多企業(yè)的監(jiān)事會(huì)采用年會(huì)制，使得實(shí)際操作中監(jiān)事的知情權(quán)、查詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到極大的限制。同時(shí)，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)與黨委會(huì)、職代會(huì)的監(jiān)督權(quán)限也存在邊界不清的問(wèn)題。

（五）公司接管市場(chǎng)的形成環(huán)境不理想

控制權(quán)市場(chǎng)有效的一個(gè)前提是股票市場(chǎng)的有效性，但由于國(guó)有股不能流通，國(guó)有上市公司就不會(huì)面臨被收購(gòu)的危險(xiǎn)，控制權(quán)市場(chǎng)的作用無(wú)法得到體現(xiàn)，所有者也就失去了一個(gè)很好的監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者的途徑。

（六）信息披露存在嚴(yán)重漏洞

國(guó)有企業(yè)信息披露的質(zhì)量還很不理想，中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展也存在著一定的問(wèn)題，會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)質(zhì)量良莠不齊。個(gè)別會(huì)計(jì)師事務(wù)所還存在出賣(mài)資格、買(mǎi)章賣(mài)章的問(wèn)題。

（七）經(jīng)理人市場(chǎng)不健全

國(guó)有企業(yè)的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理及副總經(jīng)理，通常都是由國(guó)資委直接任命，這與公司制企業(yè)公司治理的規(guī)范要求是不相符的。

（八）經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)機(jī)制不足

按照《公司法》的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是能給公司帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的核心人才。從中國(guó)目前公司治理的現(xiàn)狀來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)和約束機(jī)制暴露的問(wèn)題主要有：首先，激勵(lì)形式單一，激勵(lì)力度不夠，報(bào)酬激勵(lì)與企業(yè)績(jī)效脫鉤。激勵(lì)不足一方面造成國(guó)有企業(yè)優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)者的流失，另一方面使在職的經(jīng)營(yíng)者開(kāi)始尋求隱性收入，擴(kuò)大在職消費(fèi)。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者的年薪與公司經(jīng)營(yíng)績(jī)效處于脫離狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)者的效益與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱使得他們更多注重自己的政治角色，而無(wú)從關(guān)心企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，經(jīng)營(yíng)者中普遍存在著短視行為。其次，從約束機(jī)制來(lái)看，由于中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，缺乏市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，經(jīng)理層壓力不足，約束機(jī)制弱化。

（九）經(jīng)營(yíng)者考核指標(biāo)體系不健全

對(duì)經(jīng)營(yíng)者的約束需要建立一套完整的指標(biāo)考核體系，目前在實(shí)踐中已經(jīng)建立了一套自己的指標(biāo)體系。然而評(píng)價(jià)過(guò)程的客觀性和真實(shí)性還缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督，同時(shí)對(duì)于激勵(lì)措施的關(guān)注比較多一些，而對(duì)于業(yè)績(jī)不好或者努力程度不夠的經(jīng)營(yíng)者的懲罰卻相對(duì)不足。

三、健全國(guó)有企業(yè)公司治理的對(duì)策建議

2005年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）正式發(fā)布了《OECD國(guó)有企業(yè)公司治理指引》。整個(gè)文件共分兩個(gè)部分。第一部分為正文，是若干條基本原則，共分六章；第二部分為釋義，是對(duì)這些原則較為詳細(xì)的解釋與論證。該文件雖然不是一份具有約束力的文件，但它基本上反映了國(guó)際上對(duì)健全的國(guó)有企業(yè)公司治理的一些共識(shí)，也集中體現(xiàn)了OECD國(guó)家的政府在管理國(guó)企方面的成功經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)現(xiàn)存挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)之策。 因此，該文件對(duì)我們考慮如何健全中國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理具有重要的參考意義。以它提出的一系列原則為參照系，可以比較容易地看到，進(jìn)一步改善國(guó)有企也公司治理需要朝哪個(gè)方向努力，其關(guān)鍵又在哪里。

（一）進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，規(guī)范控股行為

所謂出資人，就是向企業(yè)投入資本的人，即企業(yè)資本的擁有者，也就是股東。任何人的財(cái)產(chǎn)（資本）一旦投入企業(yè)，就變成企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)，投資者就享有出資人的權(quán)利。這些權(quán)利主要包括資產(chǎn)受益、按照法定程序參與企業(yè)的重大決策和聘請(qǐng)經(jīng)營(yíng)者、轉(zhuǎn)讓股權(quán)等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)必須同其他所有制資產(chǎn)一樣，具有明確的出資人代表。同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)也應(yīng)該具有一般資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要素：所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。

要完善國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，必須進(jìn)一步明確：國(guó)資委不是政府的行政機(jī)構(gòu)，與所轄企業(yè)的關(guān)系也不是行政隸屬關(guān)系，更不是上下級(jí)關(guān)系，而是以國(guó)有股權(quán)為紐帶，是股東與企業(yè)法人的關(guān)系，委托與代理的關(guān)系。國(guó)資委作為出資人代表，既要做到依法行使股東的權(quán)利，又要保證不越位、越權(quán)，對(duì)所轄國(guó)有資產(chǎn)享有收益權(quán)、重大決策權(quán)和經(jīng)營(yíng)者選擇權(quán)。否則，如果還繼續(xù)沿襲隸屬關(guān)系式的行政干預(yù)，“老板加婆婆”的現(xiàn)象就會(huì)愈演愈烈，就會(huì)將企業(yè)管死，退回到改革的原點(diǎn)。不僅如此，由于國(guó)資委比過(guò)去政府部門(mén)的權(quán)力更大了，問(wèn)題也可能變得更加復(fù)雜，一旦決策失誤，造成的損失將更加嚴(yán)重。應(yīng)當(dāng)適度降低控股股東比例，培育多元持股主體，實(shí)施股權(quán)多元化。

完善出資人制度，還必須建立相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。國(guó)資委每年必須向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況。各級(jí)人大必須設(shè)立專門(mén)的審計(jì)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估、檢查與監(jiān)督。同時(shí)，建立責(zé)任追究制度，對(duì)由于決策失誤造成國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)損失的，要追究當(dāng)事人的責(zé)任。

（二）董事會(huì)的健全和完善

董事會(huì)作為聯(lián)結(jié)股東與經(jīng)理層的紐帶，是公司治理的核心。高質(zhì)量的董事會(huì)有助于加強(qiáng)對(duì)公司經(jīng)理層的控制和監(jiān)督，有利于規(guī)范控股股東的行為，維護(hù)中小股東的利益。

（三）經(jīng)營(yíng)者的選擇和激勵(lì)

具體包括：董事會(huì)和經(jīng)理層的權(quán)利界定，經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)選擇，經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)。

（四）重視并推進(jìn)利益相關(guān)者參與公司治理，規(guī)范信息披露

盡管利益相關(guān)者公司治理理論本身并不完善，利益相關(guān)者參與公司治理的途徑也處于實(shí)踐探索中，但利益相關(guān)者治理已日漸成為各國(guó)公司治理發(fā)展的一種趨勢(shì)。在中國(guó)公司治理的實(shí)踐中，包括中小股東、債權(quán)人、職工等在內(nèi)的利益相關(guān)者受到侵害的事件時(shí)有發(fā)生，因此，探討利益相關(guān)者參與公司治理的機(jī)制與可行途徑，已成為中國(guó)完善公司治理結(jié)構(gòu)的緊迫任務(wù)。為了保護(hù)投資者和其他厲害相關(guān)者的利益，應(yīng)當(dāng)將信息披露置于公司治理的核心地位予以高度關(guān)注，對(duì)此，必須強(qiáng)化信息披露制度的建設(shè)。

（五）黨的作用及其與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的交融

要注意黨務(wù)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的分開(kāi)問(wèn)題，既不能以黨的思想政治工作或企業(yè)精神文明代替經(jīng)營(yíng)工作，也不能忽視黨的基層組織建設(shè)，而是要圍繞企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策這一中心開(kāi)展黨的工作，使黨組織的思想政治工作服務(wù)于國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展的目標(biāo)。

（六）健全國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的立法與執(zhí)法

在健全立法的過(guò)程中，還必須同時(shí)健全執(zhí)法。健全執(zhí)法的關(guān)鍵在于加大違法的成本。從公司治理角度，應(yīng)特別要注意集體訴訟制度的建立和完善，這包括加大賠償額，免除訴訟費(fèi)，提高發(fā)起律師的提成比例等。

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[責(zé)任編輯 吳高君]endprint