袁見++安玉興

摘 要：伴隨著世界各國對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策的競相出臺，中國政府也已經(jīng)從戰(zhàn)略層面發(fā)布了眾多太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策，以此促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)更好的發(fā)展。通過整理2002—2012年間中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策，并對中國光伏產(chǎn)業(yè)政策作進(jìn)一步梳理與分析，得出了其生產(chǎn)政策過多，研發(fā)政策不足與政策內(nèi)容單一的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：光伏產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；政策評價(jià)

中圖分類號：F260 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0049-02

引言

作為新能源之一的太陽能，其與傳統(tǒng)能源相比較具有四大優(yōu)勢：儲(chǔ)量巨大、應(yīng)用便利、供應(yīng)持久、清潔無害。在當(dāng)前應(yīng)對氣候變暖的低碳發(fā)展思路下，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)作為未來提供能源供應(yīng)的重要產(chǎn)業(yè)，對國家能源安全與應(yīng)用具有重要的戰(zhàn)略意義。

根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)狀況與光伏企業(yè)發(fā)展過程中所遇到的難題來看，如果光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不依靠產(chǎn)業(yè)政策的支持而單單只依靠市場行為，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)受到技術(shù)與資金等多方面不利因素的影響而無法逾越產(chǎn)業(yè)初期的發(fā)展困局。所以，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期階段，需要政府部門通過產(chǎn)業(yè)政策來支持太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，完善光伏產(chǎn)業(yè)鏈，并且引導(dǎo)社會(huì)資本的進(jìn)入，通過光伏產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大與技術(shù)創(chuàng)新帶來的光伏發(fā)電成本下降來推動(dòng)太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、文獻(xiàn)綜述

目前，國外專家學(xué)者關(guān)于太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究已經(jīng)較為深入，通過筆者對外文文獻(xiàn)的收集與整理，總結(jié)出國外專家學(xué)者對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究大致集中于兩方面：一方面是對某些國家或地區(qū)太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展研究，另一方面是分析各國家頒布與實(shí)施的光伏產(chǎn)業(yè)政策及對光伏政策體系的解讀。例如，Candelas等學(xué)者（2010）試圖找出英國的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策對太陽能光伏發(fā)電成本、光伏技術(shù)與光伏市場發(fā)展的作用與影響，并且在分析過程中闡述了當(dāng)前英國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的不足之處。Luigi（2010）在研究東歐各個(gè)國家的光伏產(chǎn)業(yè)政策時(shí)強(qiáng)調(diào)，在某些條件下，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策不能有效支持太陽能光伏市場的健康發(fā)展。相對于國外學(xué)者的研究，國內(nèi)學(xué)者對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究主要集中于國內(nèi)制定的光伏產(chǎn)業(yè)政策的完善。例如，田俊梅（2005）在其文中強(qiáng)調(diào)了鼓勵(lì)性的產(chǎn)業(yè)政策對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用。劉益君（2010）選擇了美國、日本、西班牙、德國等太陽能光伏產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的國家與中國的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行比較研究，并且提出了關(guān)于中國光伏產(chǎn)業(yè)政策方面的建議。楊璞（2012）通過對中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的分析，并借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)出適合中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議。

通過對以上文獻(xiàn)的梳理與總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外眾多學(xué)者對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究大多采用的是定性分析的研究方法，并提出各自對完善光伏產(chǎn)業(yè)政策的意見與建議。但是，文獻(xiàn)中對近些年來光伏產(chǎn)業(yè)政策梳理的較少，隨著時(shí)間的推移與政策的不斷頒布，收集與分析近些年來的中國光伏產(chǎn)業(yè)政策將是本文的研究重點(diǎn)。

二、中國光伏產(chǎn)業(yè)政策統(tǒng)計(jì)分析

（一）政策文本收集

筆者對新世紀(jì)以來的中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了收集與匯總，并且對這些太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的選擇是按照如下步驟選擇出來的：首先，筆者通過前期對《中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報(bào)告》、《中國新能源》與《光伏信息》等太陽能光伏方面文獻(xiàn)的閱讀，以及對Solar zoom光伏太陽能網(wǎng)、環(huán)球光伏網(wǎng)、Ofweek太陽能光伏網(wǎng)與北極星太陽能光伏網(wǎng)相關(guān)內(nèi)容的長期閱讀，建立了一定的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)知識積累，憑借此方面的積累來確定收集光伏產(chǎn)業(yè)政策所用到的關(guān)鍵詞。其次，根據(jù)萬方數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)的特種文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫來收集光伏產(chǎn)業(yè)政策文本。筆者首先應(yīng)用“太陽能電池”、“多晶硅”、“光電”、“光伏”、“太陽能”等與太陽能光伏產(chǎn)業(yè)有直接關(guān)聯(lián)的詞進(jìn)行檢索。但是因?yàn)樘柲芄夥l(fā)電屬于可再生能源與新能源的范疇，大量的可再生能源政策與新能源政策同樣對太陽能光伏的發(fā)展起到了至關(guān)重要的影響。所以筆者又應(yīng)用 “可再生能源”與“新能源”進(jìn)行檢索。在以上工作的基礎(chǔ)上，筆者又通過訪問相關(guān)部委網(wǎng)站與政府門戶網(wǎng)站及行業(yè)網(wǎng)站，例如科技部、建設(shè)部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國務(wù)院、Solar zoom光伏太陽能網(wǎng)、環(huán)球光伏網(wǎng)、OF week太陽能光伏網(wǎng)與北極星太陽能光伏網(wǎng)等網(wǎng)站對光伏產(chǎn)業(yè)政策的收集進(jìn)行補(bǔ)充檢索。再次，通過以上步驟檢索出的光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本大致有幾百條之多，為保證光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本選取具有代表性，筆者參照以下四條原則對光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本進(jìn)行了遴選：第一條，采用中央級光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本，也就是發(fā)布政策文本的單位是國務(wù)院、全國人大等機(jī)構(gòu)；第二條，采用與太陽能光伏產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的政策文本，政策文本中應(yīng)明確指出光伏應(yīng)用的可再生能源與新能源或者包括光伏產(chǎn)業(yè)鏈中的相關(guān)組成要素，大部分泛指可再生能源與新能源的政策文本不進(jìn)行采納，當(dāng)然，在探討詳細(xì)問題的時(shí)候，本文也涉及到部分地方光伏產(chǎn)業(yè)政策，但并未對其進(jìn)行大規(guī)模收集；第三條，政策文本的類型主要采用通知公告、意見辦法、規(guī)劃、法律法規(guī)等直接體現(xiàn)政府部門對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)態(tài)度的政策文本，該類政策文本中不計(jì)入批復(fù)與復(fù)函；第四條，選取的政策文本發(fā)文時(shí)間截至 2012 年 1 月 1 日之前。

在對所收集的光伏產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行一定整理的基礎(chǔ)上，本文最終整理了有關(guān)太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策文本的樣本共61份。

（二）政策文本統(tǒng)計(jì)

從光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)布時(shí)間角度來看，從2007年開始，中國光伏產(chǎn)業(yè)政策的頒布開始逐漸增多，并且每年都保持較高的頒布數(shù)量。

從中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策文本頒發(fā)部門的角度來看，在61份關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本中涉及到了14個(gè)部門。其中，發(fā)布政策文本數(shù)量較多的部門分別是建設(shè)部、發(fā)展改革委員會(huì)與財(cái)政部。這說明中國政府很重視太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)從國家戰(zhàn)略的角度來制定太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與遠(yuǎn)景規(guī)劃，并且給予太陽能光伏產(chǎn)業(yè)以足夠的財(cái)政扶持。endprint

從中國光伏產(chǎn)業(yè)政策的作用環(huán)節(jié)來看，可以發(fā)現(xiàn)61份光伏產(chǎn)業(yè)政策主要覆蓋了中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)、生產(chǎn)、投資與研發(fā)四階段。經(jīng)過進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)可知，應(yīng)用在中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)階段的產(chǎn)業(yè)政策占34.43%，投資占29.51%，消費(fèi)占27.86%，研發(fā)占8.2%。這一結(jié)果說明，目前中國光伏產(chǎn)業(yè)政策大都圍繞中國光伏產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、消費(fèi)與投資環(huán)節(jié)而進(jìn)行，其目的是促進(jìn)中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、對中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的評價(jià)

（一）生產(chǎn)政策過多

現(xiàn)有太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策造成光伏產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不均衡。已有的光伏產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)鏈中的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)起到的激勵(lì)作用較大，致使該環(huán)節(jié)發(fā)展速度很快。這一結(jié)果導(dǎo)致中國光伏產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)產(chǎn)能巨大，消費(fèi)則需求不足，大部分光伏產(chǎn)品需要依賴國際市場來進(jìn)行消化。近些年來，部分中國光伏企業(yè)為了追求短期內(nèi)的利潤開始盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，在光伏產(chǎn)品出口受阻的情況下，形成了光伏產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過剩。

（二）研發(fā)政策不足

中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策中的技術(shù)研發(fā)政策未能有效促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)朝向更高領(lǐng)域的發(fā)展。在眾多的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策中，政府部門對光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)階段實(shí)施的政策較為稀缺，只有少量政策條款針對光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)階段實(shí)施。當(dāng)前，中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)大體處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端環(huán)節(jié)，中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)要想得到進(jìn)一步發(fā)展或者說能有質(zhì)的突破，必須要加大光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)政策的頒布與實(shí)施。

（三）政策內(nèi)容單一

中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的長效機(jī)制尚未形成。當(dāng)前中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策以補(bǔ)貼類政策為主，憑借光伏投資項(xiàng)目予以落實(shí)，但是由于項(xiàng)目初期投資補(bǔ)貼沒有考慮到項(xiàng)目維護(hù)與監(jiān)管等問題，使光伏產(chǎn)業(yè)政策缺乏長效發(fā)展機(jī)制。因此，長期、明確、穩(wěn)定的光伏產(chǎn)業(yè)政策將會(huì)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

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