盧福營

近年來，各地積極開展基層社會治理創(chuàng)新并取得了卓越成效，浙江省武義縣后陳村于2004年首創(chuàng)的村務監(jiān)督委員會制度就是典型一例。村務監(jiān)督委員會制度不僅在當地持續(xù)了十年之久，而且其經驗被寫入2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，推廣到了全國，呈現出強大的可延擴性和生命力。本文依據筆者新近對后陳村村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新及其發(fā)展過程的調查，就基層社會治理創(chuàng)新的可延擴性做些初步研究。

一、可延擴性:基層社會治理創(chuàng)新生命力的表現

“近年來，在社會實踐以及理論研究的每一個領域中，都可以看到人們對創(chuàng)新這個詞語的熱衷?！雹仝w景來:《政府轉型與政府創(chuàng)新研究述略》，《國家行政學院學報》2011年第1期。伴隨著創(chuàng)新型國家建設的推進，中國形成了獨特的創(chuàng)新繁榮景象。在充分肯定創(chuàng)新成效的同時，也不應當否認創(chuàng)新實踐中的問題。基層社會治理創(chuàng)新實踐中存在著種種獨特的“孤島”現象、“煙花”現象等①前者是指一項創(chuàng)新只在當地取得成功，而不能擴散到其他地方，猶如海洋中的一座孤島;后者則指一項創(chuàng)新開始時轟轟烈烈、光彩奪目，但不能持久，猶如空中的一團煙花。，致使創(chuàng)新不可延擴、缺乏生命力，由此引起了人們對創(chuàng)新的質疑。

所謂生命力，簡單地說，就是生命的活力、事物生存與發(fā)展的能力。具體到基層社會治理創(chuàng)新實踐之中，主要是指特定基層社會治理創(chuàng)新所具有的活力。這種生命力大致表現在兩個層面:一是創(chuàng)新延續(xù)和鞏固的能力;二是創(chuàng)新蔓延和擴散的能力。從一定意義上說，當今中國基層社會治理實踐中不乏創(chuàng)新，缺乏的主要是有生命力的創(chuàng)新。如若一項創(chuàng)新不可延擴、缺乏生命力，勢必難以充分發(fā)揮其社會價值，甚至可能造成社會資源的嚴重浪費。正如李景鵬所說:“一項創(chuàng)新活動如果不能鞏固，就如曇花一現，雖然很絢麗，但很短暫。在實踐中我們經常會看到，一項很有意義的創(chuàng)新往往經歷一段時間之后，便會銷聲匿跡或者走回頭路。這樣的創(chuàng)新對社會對人民都沒有太大的意義。另外，如果一項創(chuàng)新活動雖然能夠長期堅持下去但不能推廣，僅僅局限于個別的地方，那么這種創(chuàng)新就像一個個盆景一樣，雖小巧玲瓏卻不能形成氣候。這樣的創(chuàng)新其社會意義也不大。”②李景鵬:《地方政府創(chuàng)新與政府體制改革》，《北京行政學院學報》2007年第3期。我們認為，可延擴性是基層社會治理創(chuàng)新生命力的表現，應當把可延擴性引入基層社會治理創(chuàng)新的評價體系，將創(chuàng)新生命力作為引導和推動基層社會治理創(chuàng)新的重要導向。

基層社會治理創(chuàng)新的可延擴性，主要強調創(chuàng)新的核心內容、主要原則和精神實質在時間上的可持續(xù)性和空間上的可復制性。宏觀地表現為兩個方面:

第一，基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。主要是從時間維度上表達的創(chuàng)新存續(xù)性、持久性，它是衡量基層社會治理創(chuàng)新可延擴性和生命力的重要指標。在時間維度上，一項基層社會治理創(chuàng)新的生命力，主要表現為其核心內容、主要原則和精神實質能夠持續(xù)地發(fā)揮效用，也就是說能夠長期堅持。在基層社會治理創(chuàng)新實踐中，既有長期堅持，持續(xù)時間長達數年甚至十多年的創(chuàng)新，也有一些創(chuàng)新活動則因遭遇種種阻力推行不久就夭折，存續(xù)時間較短，未能持久堅持。

第二，基層社會治理創(chuàng)新的可復制性。主要是從空間維度上表達的創(chuàng)新輻射性、擴展性，它是衡量基層社會治理創(chuàng)新可延擴性和生命力的又一個重要指標。在空間維度上，一項基層社會治理創(chuàng)新的生命力，主要表現為其核心內容、主要原則和精神實質能夠在其他地方或兄弟部門廣泛地被復制，也就是說能夠廣泛擴展?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新的可復制性又具體表現為創(chuàng)新推廣和創(chuàng)新學習，前者強調的是創(chuàng)新者或相關部門借助行政等手段主動向外推廣創(chuàng)新經驗而形成的創(chuàng)新復制能力，后者則強調其他地方或部門主動地通過各種途徑向創(chuàng)新者學習創(chuàng)新經驗而形成的創(chuàng)新復制能力。從實踐來看，一些基層社會治理的創(chuàng)新經驗得到了創(chuàng)新者和政府的成功推廣，甚至得以在全國范圍內廣泛推行。有的創(chuàng)新經驗則被他人主動學習，甚至在被政府推廣之前就已經為其他地方和兄弟部門自發(fā)地學習和借鑒。但是，實踐表明，也有相當部分基層社會治理創(chuàng)新事實并沒有在其他地區(qū)真正地被復制。一些創(chuàng)新項目即使借助行政手段被推廣，也表現出有其形而無其實的現象。比如，只是建立了相同或類似的組織機構，下發(fā)了相應的制度文本，置辦了符合標準或要求的設施等，卻未能把創(chuàng)新的核心內容、主要原則和精神實質真正地復制過去，落實到行動中。有的創(chuàng)新則始終未能向外推廣或被其他地方、部門所學習。

二、村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴

2004年6月18日，浙江省武義縣后陳村成立了全國首個村務監(jiān)督委員會，標志著村務監(jiān)督委員會制度的誕生。在迄今的十個年頭里，村務監(jiān)督委員會制度不僅在后陳村和當地得到了持久延續(xù)，而且逐漸地向外擴散，直到2010年，村務監(jiān)督委員會這一制度創(chuàng)新經驗被寫進十一屆全國人大常委會第十七次會議新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，開始在全國范圍廣泛推行，成為了一項全國性的基層社會治理制度。被有關部門譽為黨的十六大以來的重大政治體制改革事件之一①參見《人民日報》，2012年5月14日。。村務監(jiān)督委員會制度發(fā)展與延擴的過程，大致經歷了三個階段:

1.村務監(jiān)督委員會制度的形成階段 (2003年——2004年6月18日)

作為一項中國特色的社會主義政治制度，村民自治制度實施三十多年來，已經深深地扎根于廣大農村社會。然而，在村民自治發(fā)展過程中存在著“重選舉民主、輕管理民主”的問題，相對于民主選舉而言，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督明顯滯后，造成了農村基層社會治理運行不暢。特別是在農村經濟發(fā)展和村莊治理過程中，干部違法亂紀案件頻發(fā)，引發(fā)群眾的強烈不滿，這是影響農村社會和諧與發(fā)展的重要因素，也是損害黨的執(zhí)政威信的重要隱患，因此急切要求借助改革和創(chuàng)新，加強農村干部權力制約和村務管理監(jiān)督。

后陳村地處城郊，原本是當地農村干群矛盾和治理問題最為突出的典型村。因村務管理失序，特別是財務不公開、管理混亂，村民群眾曾連續(xù)組織了4次集體上訪，總計達400多人次。2001年，憤怒的村民甚至掀翻了來村調解的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的車子。在2002年底村級組織換屆選舉中，原村書記在民眾不滿聲中落選。但簡單的干部人事更換并沒有從制度上根本改變村級治理方式，新上任的村班子依然按慣例行事，書記、主任壟斷村治權力、以權謀私，再次引發(fā)村民群眾的集體上訪。2003年底，新任村書記因挪用村集體資金上保險收回扣等被“雙規(guī)”，后被免職并開除黨籍。事實上，后陳村曾于2003年成立村財務監(jiān)督小組，嘗試加強村務監(jiān)督。但是，“財務監(jiān)督小組的成立并沒有從根本上改變村級財務運作狀況。其中一個很重要的原因就是財務監(jiān)督小組由村兩委授權，缺少獨立性，監(jiān)督效能低。而且在實際運作過程中，其功能常常被村兩委取代。”②盧福營、孫瓊歡:《村務監(jiān)督的制度創(chuàng)新及其績效——浙江省武義縣村務監(jiān)督委員會制度調查》，《社會科學》2006年第2期。村務管理混亂的問題還是沒有得到根本解決。正是這些農村社會治理與發(fā)展的內在需求構成了村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的內生驅動。

農村基層社會治理的制度創(chuàng)新往往需要政府的推動。地方政府也希望通過制度創(chuàng)新來回應農村基層社會需求，化解農村基層社會矛盾，促進農村基層社會和諧發(fā)展，提升政府治理績效。如此，地方政府的利益與村民群眾的需求找到了共同的區(qū)間，催生了后陳村的村務監(jiān)督委員會制度。

針對上述矛盾和問題，武義縣紀委于2004年2月底組織了村務公開民主管理現狀和問題的專題調研。在廣泛調研的基礎上，武義縣委決定以后陳村為試點村莊，開展村務公開民主管理的改革試點。2004年2月，縣委、紀委和街道政府聯(lián)合組成試點工作指導組進駐后陳村。指導組通過多種形式廣泛聽取民眾意見，并結合現行法律和村民自治制度，草擬出《村務管理制度》和《村務監(jiān)督制度》，對村務民主決策、民主管理、民主監(jiān)督做出了較為明確的規(guī)定。為了使民主監(jiān)督制度能夠真正落到實處，創(chuàng)造性地設置了民主監(jiān)督機構——村務監(jiān)督委員會。

2004年6月18日，后陳村召開村民代表會議，通過了《村務管理制度》、《村務監(jiān)督制度》及建立村務監(jiān)督委員會的決議，民主選舉了首屆村務監(jiān)督委員會。從此，后陳村村務監(jiān)督員會依據特定的村級規(guī)章制度開始運作，作為一個新變量對農村基層社會治理發(fā)揮效用。

可見，村務監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新主要是由于農村基層社會內生因素的驅動，但也是當地政府特別是縣紀委強有力推動的結果，是一個誘致性變遷與強制性變遷有機結合的制度變遷過程。

2.村務監(jiān)督委員會制度的經驗擴散階段 (2004年6月18日——2009年底)

后陳村首創(chuàng)的村務監(jiān)督委員會制度，實質是在原有村級組織基礎上增設一個專門性民主監(jiān)督機構——村務監(jiān)督委員會，依據相關制度對制度執(zhí)行和村務決策管理工作實施全程監(jiān)督。其核心內容體現于“一個機構、兩項制度”之中，形成了如下主要原則:

一是分權制約，突出以權力制約權力。在村級組織中設置專門性權力監(jiān)督機構，形成新型村級權力制約關系和分權治理的控權模式。

二是制度規(guī)制，強調以制度約束權力。干部的村務決策管理依據相關制度，民主監(jiān)督機構同樣按照制度實施監(jiān)督。

三是過程監(jiān)督，實施事前、事中、事后的全程監(jiān)督。民主監(jiān)督組織成員全程參與村務決策管理過程，監(jiān)督村務運作。

在村務監(jiān)督委員會制度的發(fā)展過程中，這些核心內容、主要原則和精神實質始終得到了堅持與發(fā)展，并作為制度創(chuàng)新的經驗陸續(xù)地在其他村莊復制，逐漸地向外擴散。

2004年7月20日，武義縣所在的金華市委機關刊物《金華信息》刊發(fā)了《武義縣開展完善村務公開民主管理工作試點》文章。2004年8月4日，中共武義縣委、武義縣人民政府結合中央相關文件精神和后陳村務監(jiān)督委員會制度試點情況，通過了《關于健全和完善村務公開民主管理制度的意見》，要求在全縣分類分步推行村務公開民主管理工作，實施村務監(jiān)督委員會制度。

后陳的村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新迅速引起了社會各界的強烈反響，特別是上級政府和媒體、學者給予了極大關注。民政部和省、市各級領導紛紛到后陳村和武義縣調研考察，充分肯定了“后陳經驗”?！赌戏街苣贰⒅醒腚娨暸_、新華社、《人民日報》、新華網等數十家媒體報道了后陳的村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新，一些高校和研究機構的學者也陸續(xù)到武義調查研究“后陳經驗”，有力地推動了后陳村務監(jiān)督委員會制度經驗的擴散，使之成為了聞名遐邇的創(chuàng)新典型?；凇昂箨惤涷灐钡牧己眯Ч吐曌u，金華市于2005年5月18日在武義召開村務公開民主管理會議，在全市范圍內全面推廣“后陳經驗”。浙江省的其他一些地方迅速跟進，探索村務監(jiān)督的辦法。比如，天臺縣于2006年開始陸續(xù)建立“村級廉情監(jiān)督站”、椒江區(qū)推行“村級陽光理財監(jiān)督室”制度。武義、天臺等地的探索創(chuàng)新以及良好的監(jiān)督效果，得到了浙江省委省政府高度重視。省委常委會專題研究村務監(jiān)督委員會工作，召開農村基層組織建設專題工作會議，并于2008年下發(fā)了《關于完善村級民主監(jiān)督組織，加強村級民主監(jiān)督試點工作的意見》。此后，各地紛紛效仿和學習，截至2009年11月，浙江省3萬多個村全部建立了村務監(jiān)督委員會，覆蓋面達到100%。同時，一些兄弟省市的地方政府也專門派人到武義縣考察學習。

鑒于“后陳經驗”的理想成效和社會影響，后陳村于2005年榮獲“全國民主法治示范村”稱號;2006年，村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新獲得中國地方政府創(chuàng)新獎入圍獎;2009年，武義縣被評為“全國村務公開民主管理示范縣”。

由上可見，這一階段村務監(jiān)督委員會制度的發(fā)展，突出地表現在制度創(chuàng)新的延擴。村務監(jiān)督委員會制度不僅僅在其創(chuàng)新地得以堅持和鞏固，而且更重要的是制度創(chuàng)新的經驗逐漸地向外擴散。需要特別指出的是，村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的擴散過程，不只是表現為政府的經驗推廣，同時表現為其他地方的主動學習，是一個創(chuàng)新者及其上級政府積極推廣與復制者主動學習兩個方面有機結合的過程。

3.村務監(jiān)督委員會制度的優(yōu)化拓展階段 (2010年至今)

在這一階段，不但村務監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新經驗進一步得到延擴，而且村務監(jiān)督委員會制度逐步得到了優(yōu)化和完善。

第一，在其首創(chuàng)地的優(yōu)化與再創(chuàng)新。2010年，武義縣在全縣開展“四定二評一創(chuàng)”活動:“四定”即定決策規(guī)則、定管理規(guī)程、定監(jiān)督程序、定公開內容;“二評”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部實施工作績效滿意度測評、村民對村干部進行信任度量化測評;“一創(chuàng)”即創(chuàng)建群眾滿意的村務監(jiān)督委員會。在全面推行“四定二評一創(chuàng)”活動的基礎上，于2011年實施了“群眾滿意的村務監(jiān)督委員會”評選。2012年，在村務監(jiān)督的基礎上，進一步地實施組務監(jiān)督員制度，在村民小組中設置組務監(jiān)督員，監(jiān)督組務公開工作。2012年6月11日，縣紀委出臺了《村務監(jiān)督委員會主任考核辦法 (試行)》。2012年7月16日，縣委、縣政府制定了《村務監(jiān)督委員會履職細則 (試行)》，進一步地具體了監(jiān)督內容，細化了監(jiān)督程序，明確了監(jiān)督行為規(guī)范，增強了村務監(jiān)督委員會制度運行和村務監(jiān)督的針對性、指導性和可操作性。2013年3月，在全縣推行村務監(jiān)督委員會主任“周三服務日”制度。2013年5月，在總結完善的基礎上，正式出臺了《村務監(jiān)督委員會履職細則》。

第二，在推廣和學習過程中的優(yōu)化與完善。在學習“后陳經驗”的過程中，浙江的一些地方結合實際做出了一系列再創(chuàng)新。比如，浙江嘉善縣優(yōu)家村制定了《村務公約》，明確村務監(jiān)督委員會對村務決策、財務預決算、經濟合同規(guī)范化、責任追究等方面進行監(jiān)督。建德市出臺制度明確村務監(jiān)督委員會的職能定位、運行機制、考核辦法、保障措施等工作制度。為保障村務監(jiān)督工作真正落到實處，納入統(tǒng)一、規(guī)范的制度化軌道，浙江省紀委等部門進行了深入調研，廣泛地總結各地探索村務監(jiān)督的經驗。2010年8月，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《浙江省村務監(jiān)督委員會工作規(guī)程 (試行)》，規(guī)定了村務監(jiān)督委員會的性質、組織設置、成員的任職條件和終止條件、回避制度、工作職責和權利義務，明確了村務監(jiān)督委員會的主要監(jiān)督內容，制定了村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督辦法、監(jiān)督程序、保障措施，等等。如此，一方面，從制度設計上進一步地完善了村務監(jiān)督委員會制度，促進了村務監(jiān)督的規(guī)范化;另一方面，從制度層級上提升到省級地方法規(guī)的層面，促使村務監(jiān)督委員會制度轉變?yōu)檎憬∞r村基層社會治理的一項法定制度。

2010年10月28日，全國人大常委會表決通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確規(guī)定“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構”。這意味著“后陳經驗”得到了國家法律的肯定，村務監(jiān)督委員會制度進一步地得到了國家法律法規(guī)的保障，在全國范圍內普遍推行，成為一項全國性的農村基層社會治理制度。與此同時，村務監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新也得到了中央領導的高度重視和充分肯定。2011年2月1日，習近平作出批示:“建立村務監(jiān)督委員會，規(guī)范村干部用錢用權行為，是密切干群關系、維護農村社會和諧穩(wěn)定的積極舉措，也是加強農村基層黨風廉政建設和基層民主政治建設的一個有益探索。浙江在這方面的經驗和做法可供借鑒?！贝撕?，村務監(jiān)督委員會制度在全國各地逐漸推行。各地在推行村務監(jiān)督委員會制度的過程中結合本地實際積極探索村務監(jiān)督的具體方式和途徑，使監(jiān)督更加到位、更加可行，制度更加優(yōu)化、更加完善。比如，浙江諸暨市細化村務監(jiān)督方式，打造村務質詢機制;浙江寧波市鎮(zhèn)海區(qū)對村務監(jiān)督進行分工，強化監(jiān)督崗位建設;浙江嘉善縣全面推進“1+X”網格化村務監(jiān)督工作;浙江慶元縣建立村務質詢監(jiān)督責任追究制度;浙江天臺縣實行村務監(jiān)督員“碰頭會”制度。山東、江蘇、四川、河南等地也有部分縣市進行了農村監(jiān)督委員會制度的探索，并取得了良好效果①參見《后陳村再調研:村務監(jiān)督委員會經驗尚待推廣》，《領導決策信息》2007年第12期。。

根據對村務監(jiān)督委員會制度發(fā)展與延擴過程的考察，不難發(fā)現，村務監(jiān)督委員會制度不僅是一項當地農村長期堅持和持續(xù)發(fā)展的農村基層社會治理制度，而且是一項逐漸擴散和不斷創(chuàng)新的農村基層社會治理制度。在堅持核心內容、主要原則和精神實質不變的前提下，從各地農村經濟社會發(fā)展的具體實際出發(fā)，不斷地創(chuàng)新完善和推廣學習，促進了村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的逐步延擴，顯現出村務監(jiān)督委員會制度旺盛的生命力。

三、村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新延擴的影響因素

作為一項農村基層社會治理的制度變革，村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴勢必受到多種因素的共同影響。宏觀地分析，最主要有:

1.創(chuàng)新的內容和性質

每一項農村基層社會治理創(chuàng)新均有其獨特的內容，并因其內容不同而呈現為不同性質的創(chuàng)新行為，影響著創(chuàng)新的延擴。一般而言，那些反映民眾普遍性要求的創(chuàng)新更具有可延擴性，具有強大的生命力;反之，難以實現實質性的延擴，缺乏生命力。

村務監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新是對民眾需求的一種特殊回應，是一種“需求—回應”型創(chuàng)新①盧福營、應小麗:《村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新——基于浙江經驗的分析》，中國社會科學出版社2012年版，第37頁。，較好地體現了廣大農民群眾的意愿和利益。首先，后陳村之所以首創(chuàng)了村務監(jiān)督委員會制度，本身主要源于廣大農民群眾強烈的村務監(jiān)督要求。正是由于農村基層社會監(jiān)督制度設置上的不完善，造成了村干部的行為失范和村務管理的無序，導致了村集體和村民的利益損失，引發(fā)了村民群眾的強烈不滿。后陳村村民群眾以重復性、群體性上訪，甚至暴力抗爭等極端方式表達村務民主監(jiān)督的需求，形成了有力的倒逼機制。后陳村曾經于2003年自發(fā)地組建了村財務監(jiān)督小組，實施村務民主監(jiān)督，但未能取得理想的實踐效果。從某種意義上說，正是在此特殊背景下，后陳村所在的武義縣紀委直接介入，推動了村務監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新。其次，村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴也是基于廣大農民群眾的需求。后陳村面臨的問題和挑戰(zhàn)并非村莊的個別或偶然現象，村干部行為失范和村務管理無序及其由此造成的農民群眾不滿和抗議，在現階段中國農村基層社會中具有相當的普遍性。比如，后陳村所在的武義縣，在2000年到2003年間，共查處農村違法違紀案件153件，查處村干部123人②劉斌靖:《第三種權力:村務監(jiān)督委員會》，《觀察》2005年第16期。。2003年武義縣紀委受理的狀告村干部的信訪案件達305件，占全縣信訪總量的95%。其中，重復上訪的124件 (次)，越級上訪的259件 (次)。村干部違法違紀及由此而造成的村民群眾上訪清楚地表達了農民群眾對于村級民主監(jiān)督的強烈需求，正是這種強烈的需求有力地支撐了制度創(chuàng)新的延擴。

2.創(chuàng)新的成本與收益

農村基層社會治理的制度創(chuàng)新及其延擴，無疑會受成本與收益的影響。一般而言，那些成本低、收益高的創(chuàng)新項目容易延擴;反之，可延擴性較小。成本與收益關系不僅是表達創(chuàng)新效率的一項重要指標，而且也是影響創(chuàng)新延擴的重要因素。一方面，成本的大小直接關系到創(chuàng)新活動的延擴。任何一項制度創(chuàng)新的延擴均需要付出一定的成本，無論是創(chuàng)新活動的持續(xù)還是創(chuàng)新的擴散均與其成本相關聯(lián)。有些創(chuàng)新制度的實施要求有相當的人力、物力、財力做支撐，可能由于成本過高而難以延擴。其次，創(chuàng)新的收益也是影響創(chuàng)新可延擴性的一個重要因素。創(chuàng)新的收益可以有多種表現形式，諸如收入、權力、聲望和安全等。如果一項制度創(chuàng)新會大幅度增加創(chuàng)新者的收益，這一創(chuàng)新制度就會持續(xù)下去;如果它有損于創(chuàng)新者的收益，則無法持續(xù)。同理，如若一項創(chuàng)新制度能夠給復制者帶來明顯收益，那么就有可能被廣泛地復制;反之，則不可復制。

從一定意義上說，農民群眾不僅是農村基層社會治理創(chuàng)新的參與者，同時也是創(chuàng)新的承受者。農村基層社會治理的制度創(chuàng)新最終會落實到農民群眾身上，因此民眾對創(chuàng)新活動的認同度直接關系到創(chuàng)新的延擴。如若一項創(chuàng)新是農民群眾能夠承受的，而且能夠給其帶來利益和實惠，那么創(chuàng)新制度就會得到農民群眾的廣泛認同，因而具有深厚的群眾基礎，容易堅持和擴散。反之，如若一項創(chuàng)新不能給農民群眾帶來利益和實惠，或者超出了農村和農民的承受能力，那么有可能得不到民眾的認同和支持，從而因缺乏群眾基礎而削弱其可延擴性。正是在這個意義上，農民群眾的認同度成為嵌入農村基層社會治理創(chuàng)新延擴過程的重要變量。

實踐表明，村務監(jiān)督委員會制度是一項低成本、高收益的制度創(chuàng)新。這里我們以制度首創(chuàng)地后陳村為例分析。按制度規(guī)定，后陳村村務監(jiān)督委員會由3人組成，3名成員的定崗誤工補貼，主任每年480元、委員每年360元，總計1200元。加上其他的一些開支，后陳村集體每年需要為村務監(jiān)督委員會支付的費用每年3000元左右①張磊:《村務監(jiān)督與村民自治——浙江省武義縣村務監(jiān)督委員會的個案研究》，《中共杭州市委黨校學報》2006年第3期。。但據統(tǒng)計，截止2013年，該村村務監(jiān)督委員會建立9年來，共計審核糾正不規(guī)范票據42筆，拒付不合理開支3.8萬元，為全村增收節(jié)支480多萬元。不僅如此，通過村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督，村莊治理轉入有序軌道，創(chuàng)造了干部“零違紀”、村民“零上訪”、工程“零投訴”、不合規(guī)支出“零入帳”的“四零”記錄，并于2005年榮獲了“全國民主法治示范村”等榮譽。在民主監(jiān)督背景下，干群關系融洽和諧、村莊經濟快速發(fā)展:村集體收入由2004年的20萬元，增長到了2012年的340余萬元。浙江省2009年實行村務監(jiān)督委員會全覆蓋后，當年紀檢監(jiān)察機關受理反映農村黨員干部的信訪舉報數量同比下降6.71%，2010年又下降15.5%②顏新文等:《打造陽光村務——探訪浙江村務監(jiān)督委員會建設》，《今日浙江》2011年第7期。?？梢?，村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新及其延擴取得了顯見的收益。

3.創(chuàng)新延擴的方式與手段

社會治理創(chuàng)新的堅持與擴散勢必選擇一定的方式和手段，方式和手段是嵌入創(chuàng)新延擴的重要變量。從村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴實踐看，至關重要的是以下兩個方面:

首先，創(chuàng)新延擴過程的互動方式。從一定意義上說，創(chuàng)新的延擴過程是創(chuàng)新者推廣創(chuàng)新經驗與創(chuàng)新承續(xù)者堅持發(fā)展創(chuàng)新經驗、復制者學習創(chuàng)新經驗的統(tǒng)一，創(chuàng)新推廣者與承續(xù)者、復制者之間的互動關系是直接影響創(chuàng)新延擴過程的重要因素。在現有制度體系下，創(chuàng)新者與承續(xù)者、復制者都是相對獨立的利益主體，彼此之間存在著一種“競爭——合作”關系。如果創(chuàng)新的堅持或擴散在業(yè)務或結果上與創(chuàng)新承續(xù)者、復制者形成利益競爭關系，那么有關創(chuàng)新信息有可能被人為阻隔，從而制約創(chuàng)新延擴;反之，如果創(chuàng)新的堅持或擴散在業(yè)務上或結果上與創(chuàng)新承續(xù)者、復制者形成共贏互利的利益合作關系，那么相關創(chuàng)新信息就會較暢通地在彼此之間流通和傳播，從而促進創(chuàng)新的延擴。

從村務監(jiān)督委員會制度的發(fā)展過程來看，創(chuàng)新者與創(chuàng)新承續(xù)者、復制者之間形成了較為復雜的“競爭——合作”關系，彼此之間雖有競爭，但更多地表現為合作共贏關系。在“后陳經驗”的創(chuàng)制地武義縣，是否繼續(xù)堅持與發(fā)展村務監(jiān)督委員會的創(chuàng)新，事實也需要經受利益的考量。由于村務監(jiān)督委員會制度是全國首創(chuàng)，且4天后中央政府就出臺了《關于健全和完善村務公開民主管理的意見》(2004年第17號文件)，“后陳經驗”因此成為了健全和完善村務公開民主管理活生生的現實樣本，形成了極大的利益空間。正是這一創(chuàng)新使后陳村和武義縣成為了全國先進，得到了全國的廣泛關注。村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的承續(xù)者們清楚地認識到，堅持和發(fā)展村務監(jiān)督委員會制度，既是廣大民眾的要求，也可以進一步地創(chuàng)造政績，為自己和地方帶來利益。故此，盡管村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新以來，后陳村級組織和武義縣紀委等相關黨政領導崗位已經歷了多次換屆，但村務監(jiān)督委員會制度的延擴和再創(chuàng)新始終被視為后陳村和武義縣的一張王牌，在工作中得到特別關注。十年中，后陳村和武義縣在原有制度基礎上不斷自我完善，在堅持中逐漸地推動村務監(jiān)督委員會制度的發(fā)展。同時，積極主動地向外推廣和擴散。學習和復制村務監(jiān)督委員會制度，既是回應農村和農民的強烈需求，又是響應中央政府的號召;既可以促進農村社會和諧與地方經濟社會發(fā)展，又能夠給地方政府帶來重要政績。故此，其他地方政府學習和復制村務監(jiān)督委員會制度同樣“有利可圖”。正是在這種共贏互利的關系中，村務監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新經驗迅速得到了擴散。據不完全統(tǒng)計，村務監(jiān)督委員會制度建立以來，先后有十多個省、市，數千人次主動地到武義縣考察、學習“后陳經驗”。

其次，創(chuàng)新的制度化水平。制度化水平包含兩個維度:一是將創(chuàng)新的成果“文件化”的頻率，二是“文件化”的效力等級③傅金鵬、楊繼君:《我國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性:影響因素和對策》，《理論導刊》2010年第12期。。創(chuàng)新的制度化水平與規(guī)范性文件的頻率和效力等級呈正相關性。如果有關部門能不斷地用規(guī)范性文件鞏固一項創(chuàng)新的成果，那么制度化水平就高;如果這些規(guī)范性文件的效力等級相對較高，那么制度化水平也相應提高。制度化水平高，意味著創(chuàng)新的延擴過程得到了強有力的“制度”支持，可延擴性就強。

自后陳村建立第一個村務監(jiān)督委員會以來，武義縣黨政部門就堅持和完善村務監(jiān)督委員會制度先后下發(fā)了《村務監(jiān)督委員會履職細則》等十多個重要文件。浙江省黨政部門下發(fā)了《關于完善村級民主監(jiān)督組織，加強村級民主監(jiān)督試點工作的意見》、《村務監(jiān)督委員會工作規(guī)程 (試行)》、《關于進一步加強村務監(jiān)督委員會建設的意見》、《關于落實村務監(jiān)督委員會主任基本報酬的意見》、《村務監(jiān)督委員會主任工作職責 (試行)》等重要文件。2010年，《中華人民共和國村民委員會組織法》肯定了村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新成果，明確村一級必須設立村務監(jiān)督委員會或其他村務監(jiān)督機構，負責村級民主監(jiān)督工作。顯然，無論從文件的頻率還是文件的效力等級看，村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新都得到了強有力的制度支持。這些制度一方面促進了制度的逐步完善，使之具有更強的可操作性和更高的可復制性;另一方面成為一種特殊的動力，推動制度創(chuàng)新的延擴。正是借助于這些制度的支持和推動，后陳首創(chuàng)的村務監(jiān)督委員會制度才得以持續(xù)發(fā)展，并迅速有效地向外擴散。

4.上級政府的態(tài)度

目前，中國實行單一制政體，實行自上而下的權力授受制度和下級服從上級的管理原則，形成了一種獨特的壓力型體制，上級政府和官員的意志、態(tài)度對于下級和基層群眾的行為具有極大的影響力。正是在這種獨特的體制背景下，地方創(chuàng)新的延擴很大程度上依賴于上級政府及其領導的態(tài)度和權力。實踐證明，上級的肯定與支持會極大地促進創(chuàng)新的延擴;反之，如若上級持懷疑或否定態(tài)度，則創(chuàng)新往往難以持續(xù)和擴散。故此，創(chuàng)新者時常會以獲得上級領導的肯定和批示為榮，并轉化為堅持和推廣創(chuàng)新的強大動力。

上級政府的層級與權力也因此成為影響創(chuàng)新延擴的重要變量?！皺嗔κ歉鶕约旱哪康娜ビ绊懰诵袨榈哪芰?，也就是說，權力是一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的結果，使他人的行為符合自己的目的?！雹倜珘埤?《政治社會學》，中國社會科學出版社2001年版，第26頁。一般來說，政府的層級越高，其權力越大。但在同級政府的各部門中，由于職能不同，其實際權力也會表現出差異性。在實踐過程中，一項創(chuàng)新越是得到更高級別政府和權威政府部門及其官員的關注和肯定，創(chuàng)新經驗越容易被他人接受，從而轉化為一種特殊的驅動力，促進創(chuàng)新的堅持與擴散。十年來，后陳首創(chuàng)的村務監(jiān)督委員會制度，由于其良好的績效得到了上級政府及其官員的高度關注和肯定。具體表現在:

第一，后陳所在的武義縣黨政部門和領導采取各種措施和方式積極推動，從而使這項創(chuàng)新在幾個月內迅速地在全縣范圍內推廣，并得到持久堅持與持續(xù)發(fā)展。同時，借助各種形式的宣傳，有效地推動了村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新經驗的向外擴散。

第二，上級政府和領導高度關注和充分肯定“后陳經驗”。武義縣所在的金華市、浙江省黨政部門分別組織了村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的專題調研。中央、省、市各級領導紛紛到后陳和武義考察創(chuàng)新經驗，對“后陳經驗”做出高度評價。習近平總書記在浙江主政時，曾于2005年親自到后陳調研，對村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新給予了充分肯定，并做出專門批示。2011年2月，習近平、賀國強、回良玉、李源潮等中央領導相繼作出批示，高度肯定浙江農村建立村務監(jiān)督委員會的實踐成果。

第三，后陳村和武義縣因村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新獲得了各級各類政府獎勵十多項，其中最有代表性的是:2005年后陳村被評為“全國民主法治示范村”，2007年村務監(jiān)督委員會創(chuàng)新被評為“全國村務公開民主管理制度創(chuàng)新獎”，2009年武義縣被評為“全國村務公開民主管理示范縣”。

第四，中央和上級地方政府以法律和正式文件的形式肯定“后陳經驗”，并通過行政方式積極推廣。比如，2010年全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，肯定了村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新，明確規(guī)定村應當建立村務監(jiān)督委員會或其他形式的村務監(jiān)督機構。2005年5月18日，金華市委在武義召開村務公開民主管理會議，會議要求在全市范圍內全面推廣“后陳經驗”。浙江省委、省政府專題研究村務監(jiān)督委員會工作，下文推廣“后陳經驗”，并于2010年8月在全國率先出臺《村務監(jiān)督委員會工作規(guī)程 (試行)》。

后陳的村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新正是在各級政府肯定中得以在本地堅持與發(fā)展，并逐漸地向外擴散，呈現出強大的可延擴性和生命力。

5.社會的關注度

創(chuàng)新的延擴與社會關注度呈正相關，社會關注度包括媒體報道、學界研究等。應當說，在當前的創(chuàng)新環(huán)境下，媒體報道和學者研究體現了政府意志和主流價值，反映了民眾意愿，同時又具有傳播的廣泛性、研究的客觀性等特點，能夠形成獨特的輿論氛圍，構成影響創(chuàng)新延擴的重要因素。

2004年8月12日《南方周末》上刊發(fā)《中國基層民主邁向“后選舉”門檻》一文，首先報道了后陳村村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的情況。隨后，中央電視臺、《人民日報》、新華社、新華網等數十多家中央及地方媒體多次報道和介紹了“后陳經驗”。高校和各類研究機構的專家、學者紛紛到后陳村和武義縣實地調查，在此基礎上發(fā)表了數十篇專題論文或調研報告。媒體的報道和學者的研究對于村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴發(fā)揮了特殊的作用。

首先，媒體的廣泛、深入報道和學者的調研、交流擴大了“后陳經驗”的社會影響，使后陳首創(chuàng)的村務監(jiān)督委員會制度迅速成為遠近聞名的農村基層社會治理制度創(chuàng)新的典型，從而形成一種有助于“后陳經驗”延擴的輿論環(huán)境，促進后陳和武義縣堅持和完善村務監(jiān)督委員會制度，上級政府推廣“后陳經驗”，其他地方學習和復制村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新。

其次，媒體廣泛、深入的報道和專題介紹，促進了村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的信息傳播，為創(chuàng)新經驗的學習和復制提供了便利，從而促進村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的擴散。

再次，媒體特別是學者們對“后陳經驗”的調查研究和經驗總結，有助于加深對村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的認識，也能夠為有關部門優(yōu)化和完善村務監(jiān)督委員會制度、各地學習和推廣“后陳經驗”提供有益的理論指導。