東營市行政管理科學研究所

我國各級政府歷來把公務(wù)用車的管理和改革作為建立廉潔高效行政管理體制的關(guān)鍵舉措。近年來，公車改革日益成為人們關(guān)注的焦點和輿情熱門話題。其實，公車改革在我國已經(jīng)歷多年。1997年，廣東省首先開始試點實施車改，1998年，國家體改委啟動了部分中央機關(guān)車改試點，并在浙江、湖南、江蘇、北京等省市的部分地區(qū)同時開展，2004年出現(xiàn)了全國性公車改革高潮，多地試點貨幣化公車改革，期間有的被叫停、有的悄然擱淺，引發(fā)輿論強烈關(guān)注。2013年11月25日，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》公布，規(guī)定“堅持社會化、市場化方向改革公務(wù)用車制度，改革公務(wù)用車實物配給方式”，終于明確了我國的公車改革思路。

一、制定明確的車改目標

選擇好的政策目標是政策制定的重要內(nèi)容，決定著政策制定的成敗、影響政策實施的效果。國家配備公務(wù)用車的初衷是為了提高公職人員辦事效率，確保機關(guān)事業(yè)單位高效運行。但在實施過程中，公車采購支出數(shù)額巨大且持續(xù)增長，公車的使用管理制度不規(guī)范導致養(yǎng)車費用高昂，部分公職人員利用公共權(quán)力謀取私利，公車私用現(xiàn)象普遍存在，損害政府形象，公車改革刻不容緩。

認清公車使用和管理過程中存在的問題、明確公車改革的意義是制定正確政策目標的前提和基礎(chǔ)。公車使用和管理過程中存在問題的根源是制度問題，車改政策的目標應是形成合理的制度設(shè)計，從而靈活、高效、公平地配置公車資源，約束權(quán)力對公共資源的處置，使其受到規(guī)章制度、財政預算和輿論監(jiān)督的限制。

二、設(shè)計優(yōu)化的車改備選方案

根據(jù)我國各地目前推行的公車改革試點以及國外公車管理經(jīng)驗，公車改革方案大致可以分為三種類型，第一類為嚴格管制模式，在不改變現(xiàn)行公車制度的基礎(chǔ)上，通過建立一系列規(guī)章制度對公務(wù)用車進行集中統(tǒng)一管理，規(guī)范公車使用每一個環(huán)節(jié)，使其更加規(guī)范；第二類為貨幣化改革模式，取消公務(wù)用車，通過貨幣化形式將原來的公車費用轉(zhuǎn)移到使用人工資中或者以其他補貼形式發(fā)放，與個體利益直接掛鉤；第三類為社會化改革模式，依據(jù)公車使用需求通過社會、市場來配置公車資源，提高效率、減少開支。從公車改革現(xiàn)狀看，試點地區(qū)較多采用前兩類改革模式，而處于實踐探索階段的第三類模式符合當前我國政府明確提出的公車改革思路。

采取嚴格管制模式進行車改的地區(qū)如成都市、中山市，對車輛的采購、加油、維修、更新、保險等環(huán)節(jié)實施統(tǒng)一監(jiān)管，在一定程度上減少了資源浪費、公車私用現(xiàn)象的發(fā)生。但此種方法無法從根本上解決問題，沒有觸及到公車管理體制。一方面，處置權(quán)沒有發(fā)生變化，公車資源仍舊是單位所有、單位管理、單位使用，而非由社會、市場按需配置，資源浪費、效率低下的問題無法得到根本解決；另一方面，缺乏對監(jiān)督管理費用的成本收益分析，此模式下，監(jiān)管費用是一筆較大的財政支出，不容忽視。

杭州市、義烏市、威海市、南京市、江陰市等地區(qū)率先試點貨幣化公車改革，試點地區(qū)均取消了大部分公務(wù)用車，依據(jù)機關(guān)事業(yè)單位人員的級別向其發(fā)放交通補貼，以現(xiàn)金形式直接發(fā)放或?qū)⒔煌ㄑa貼打入公交卡中，鼓勵乘坐公共交通。貨幣化改革在一定程度上減輕了公共財政負擔、防治公車使用和管理過程中的問題。此種模式也存在弊端，一方面，貨幣化改革徹底改變了公車資源的產(chǎn)權(quán)，以補貼的形式將原有的公車費用發(fā)放給個人，一旦分配不合理，容易導致國有資產(chǎn)流失；另一方面，將原有的計劃分配直接全部轉(zhuǎn)化為貨幣化補貼，會導致部分思想認識不到位的公職人員將交通補貼視為個人福利，因公務(wù)用車取消出行不便，該出車辦的事情不辦，影響工作效率。

筆者認為，必須依據(jù)社會化、市場化的改革思路，設(shè)計公車改革方案。一是實施公務(wù)用車總量控制。嚴格落實中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《黨政機關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》，做到三點：第一，摸清公車底數(shù)，對公車編制和配備情況進行統(tǒng)一登記、全面掌控；第二，建立剛性的預算約束機制，嚴格公車采購和使用，提高公務(wù)用車預決算透明度，做到信息公開；第三，嚴控公車配置，嚴禁政府部門利用預算外資金購置車輛，減少財政開支。二是全面加強公車監(jiān)管。一方面，賦予公眾對公務(wù)用車的監(jiān)督管理權(quán)，每年將公務(wù)車使用管理情況，特別是預決算情況進行公示，包括車輛數(shù)量、規(guī)模、類別、新增車輛計劃等；另一方面，利用高科技手段遏制公車私用，安裝衛(wèi)星監(jiān)控、隨時掌握公車準確位置。同時，依據(jù)國家規(guī)定清理超標配置公車，將清理出來的公車通過市場化、社會化方式成立車輛租賃公司，提高公車資源使用效率，解決司機安置問題。租賃公司采用統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)調(diào)度系統(tǒng)，公務(wù)人員通過調(diào)度系統(tǒng)實現(xiàn)對車輛的預約和調(diào)度使用，車輛租賃費用由政府承擔。三是科學合理發(fā)放公務(wù)交通補貼。依據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入水平和地方財政承受能力，以及辦理公事的需求情況，為公職人員發(fā)放一定數(shù)額的公務(wù)交通補貼，并鼓勵盡可能利用環(huán)保節(jié)能交通工具出行辦理公務(wù)。

三、公車改革方案評估

從技術(shù)可行性角度分析，目前GPS全球定位系統(tǒng)可以實現(xiàn)全天候、不間斷地對公車進行跟蹤和監(jiān)控；網(wǎng)絡(luò)的方便快捷與無所不在確保了公眾的監(jiān)督權(quán)得到更加充分地行使與發(fā)揮，對于公車私用等違法行為及時予以曝光，大大強化了公車監(jiān)管力度。從經(jīng)濟可行性角度分析，包括兩個方面，一方面是該政策占有和使用經(jīng)濟資源的可能性，公車改革由中央政府自上而下推動，各項相關(guān)政策的出臺表明了政府改革公車制度的決心，公共財政資金是實現(xiàn)公車改革目標強有力的保障；另一方面，是衡量實施此車改方案所花費的成本和取得的收益是否劃算，2013年中央本級“三公經(jīng)費”財政預算為79.69億元，其中公務(wù)用車購置及運行費為43.99億元，約占整個“三公經(jīng)費”的55%。調(diào)查顯示，一輛公車每年運行成本至少6萬元，高的甚至超過10萬元，若是在公車改革領(lǐng)域取得突破，“三公經(jīng)費”將會大幅削減，即使節(jié)約1/4，中央本級每年財政支出至少能節(jié)省數(shù)十億元。從政治可行性角度分析，一項政策能否得到政府官員、利益群體和公眾的支持，決定了實施成功的可能性。2013年兩會上，李克強總理曾“約法三章”，今后幾年內(nèi)“三公經(jīng)費”只降不增，表明了中央的改革決心。2012年，中央單位“三公經(jīng)費”正式公開，引起公眾廣泛關(guān)注并針對不合理支出提出質(zhì)疑。調(diào)查研究表明，社會公眾對于合理的、能夠減少財政支出的公車改革普遍表示支持。

四、保障與支持

公車改革過程中，要及時發(fā)現(xiàn)和解決各類矛盾和問題，不斷完善政策以鞏固車改的社會經(jīng)濟效果。一是確保改革過渡期的公務(wù)出行需要，一方面可以暫時保留機關(guān)服務(wù)車隊，保障機關(guān)公務(wù)用車需求，另一方面完善私車公用責任處理機制，維護公務(wù)人員合法權(quán)益。二是信息公開，加大宣傳。充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報刊等媒體，進行廣泛宣傳，使廣大領(lǐng)導干部和群眾進一步明確車改的重要性與必要性。對于公車改革取得的進展，及時予以公示，爭取更多干部群眾對車改的理解與支持。三是強化紀律約束，加強監(jiān)督檢查。嚴肅查處車改過程中出現(xiàn)的各類違法違紀行為，紀檢、財政、審計、包括人大等都要充分發(fā)揮作用，確保公車改革順利實施。

關(guān)鍵詞：公車改革 公共政策 路徑選擇