董 坤，馬建華

隨著社會主義法治建設進程的加速，民眾對通過法律維護公平正義的要求日益迫切，司法需求日益增強。作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，新形勢下強化檢察機關的監(jiān)督權能，加大對刑事立案活動的監(jiān)督，糾正違法立案，防止有案不立，對于維護民眾的合法權益，準確打擊犯罪具有重要意義。然而，當前的立案監(jiān)督模式呈現出一種事后性的結果式監(jiān)督樣態(tài)，缺乏動態(tài)跟進式的過程性監(jiān)控，不少違法立案的情形檢察機關無從發(fā)現，法律監(jiān)督缺位。同時立案監(jiān)督的完結常常限定于“應立不立”或“不應立而立”的一時糾正，立案后的延伸監(jiān)督旁落，偵查機關立案后又撤案，或者立而不偵、久拖不決的問題在實踐中凸顯。新時期，改進和完善立案監(jiān)督模式確有必要且勢在必行。

一、立案監(jiān)督模式的現狀解讀——法律文本考察與實證數據分析

(一)刑事立案的事后監(jiān)督模式——基于當下法律文本的考察

我國現行法律①新修訂刑訴法第111條、2013年1月施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第十四章第一節(jié)刑事立案監(jiān)督以及2010年7月最高人民檢察院和公安部聯合制定施行的《關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定(試行)》都對立案監(jiān)督做了明確和較為詳盡的規(guī)定。對立案監(jiān)督的內容、途徑以及具體方式的規(guī)定，無論是對于應當立案而不立案，還是不應當立案而立案的情形，其監(jiān)督都是在立案的違法性達到了法律事先規(guī)定的嚴重程度后，才開始介入，實踐著一種補救性的事后監(jiān)督。以立案監(jiān)督的發(fā)現渠道為例，要對立案活動展開監(jiān)督，必須要有暴露立案問題的線索或信息。就當前的法律規(guī)定來看，真正發(fā)揮立案監(jiān)督效果的渠道主要是檢察機關辦案中的自行發(fā)現以及案件被害人及其代理人、近親屬或行政執(zhí)法機關的申訴、控告。這兩種立案監(jiān)督的渠道都具有明顯的被動性和事后性。就檢察機關自行發(fā)現的渠道而言，實踐中主要集中在批捕和審查起訴中未被立案的遺漏犯罪嫌疑人或遺漏的不同種犯罪行為。此時，檢察機關啟動立案監(jiān)督，時間已經延遲至偵查后期乃至審查起訴階段，很多犯罪嫌疑人已被拘留較長時間了(新修訂的《刑訴法》規(guī)定，公安機關報請逮捕的拘留期限為3日，特殊情況下可延長1日至4日，而對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，報請逮捕時可拘留的時間為30天)。特別是審查起訴時發(fā)現的立案違法的案件已經偵查終結了較長時間，一些違法取證、違法采取強制措施的行為都已出現，此時的監(jiān)督已是亡羊補牢，為時過晚，難以糾正。這種滯后性的發(fā)現導致檢察機關的訴訟監(jiān)督反應過慢，成為一種結果式的監(jiān)督而非過程性的監(jiān)督，監(jiān)督效果不佳。而對于被害人的控告申訴，此類立案監(jiān)督的啟動往往是等米下鍋，檢察機關在整個立案監(jiān)督過程中表現得消極被動，立案監(jiān)督常常喪失先機，特別是一些被害人由于自身素質以及對法律知識的匱乏，無法及時、準確地向檢察機關提起立案監(jiān)督的請求，有些被害人甚至不知道檢察機關享有立案監(jiān)督權。如北京市某基層檢察院2008年受理的倪某故意傷害案，該案被害人李某于1992年被倪某故意傷害致右眼失明，當日即向公安機關報案，但一直未予立案，李某進行了長達16年的上訪，卻從未找過檢察機關，給檢察機關啟動立案監(jiān)督帶來很大困難。

除了當前立案監(jiān)督的線索渠道所呈現的事后性和被動性特點，阻滯了當下立案監(jiān)督的及時發(fā)力外，實踐中立案活動造假的現象也不時顯現①司法實踐中在立案環(huán)節(jié)中出現的“不破不立”“難案不立”“已破不立”“不報不立”“低估低立”等立案不實的現象仍不同程度存在。參見黃銳平、朱麗萍、張世杰《淺談公安司法實踐中的刑事立案不實問題》，《公安研究》2010年第7期。，因為“事后審查制比較不能有效防止警察的說謊(偽證)，甚至會鼓勵警察的說謊(偽證)”②王兆鵬:《美國刑事訴訟法》，北京:北京大學出版社，2005年，第94頁。?！斑t來的正義非正義”，當立案監(jiān)督無法緊密跟進違法立案的各個環(huán)節(jié)(報案→登記→審查→得出結論→報批→立案)，檢察機關事后立案監(jiān)督模式的法律效果和社會效果就會大大減損。

(二)實踐中的延伸監(jiān)督缺位——基于實證數據的分析

除了法律文本呈現的檢察機關后發(fā)式監(jiān)督所暴露的弊端外，實踐中的立案監(jiān)督還存在著“重數量、輕質量”，立案監(jiān)督的案件后續(xù)監(jiān)督效能缺位的隱憂。

筆者從2005年至2012年《最高人民檢察院工作報告》的立案監(jiān)督數據中(表1)發(fā)現，近7年來，檢察機關立案監(jiān)督的數量維持在兩萬件以上，且穩(wěn)中有升。特別是2010年隨著最高人民檢察院和公安部聯合制定的《關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定(試行)》的施行，立案監(jiān)督數目整體又有較大幅度提升。

表1 全國2005—2011年立案監(jiān)督情況

單從立案監(jiān)督數量上來看，檢察機關的成績有目共睹。然而立案監(jiān)督的根本目的是為了限制追訴程序的隨意發(fā)動，遏制權力對權利可能的恣意侵擾?？梢韵胂螅笝嘁坏┍粸E用，應當立案的不立案，必然會放縱犯罪，損害被害人的合法權益;但如果不應立案的而立案，同樣會導致無罪之人身陷訟累，司法資源被浪費。雖然立案監(jiān)督的高數字反映了在立案關口，檢察機關對案件精確分流上的巨大努力，然而立案監(jiān)督后，案件若未能順利步入訴訟的法定程序，而是被偵查機關立案后又撤案，或者立而不偵、久拖不決，案件最終無法得到公正處理，只能被拖回到原點，那就無法實現“準確懲罰犯罪”和“切實保障人權”的立案監(jiān)督目的。以上表為例，2006年，全國范圍內，公安機關經檢察機關監(jiān)督后共立案16662件，最終起訴4541件，占立案件數的27.3%，判決3752件5422人，件數占立案件數的22.5%。近80%的案件在公安機關立案后沒有得到最后的處理，重要原因是公安機關立而不偵、偵而不結①陶建旺、元明:《完善刑事立案監(jiān)督的立法構想》，《人民檢察》2008年第3期。。

從筆者自行調研和間接獲取的數據來看，立案監(jiān)督后案件后續(xù)的起訴率和定罪率在一些地區(qū)也在低位運行。如2007—2011年西部A省級檢察院五年內共行使立案監(jiān)督(應當立案而不立案數，表2)2006件，截至2011年，有635件被提起公訴，起訴率為31.7%，有581件被移送審判判決有罪，最終定罪率不到29.0%。同樣，在2007—2011年經濟較為發(fā)達的中部B省級檢察院五年內共行使立案監(jiān)督(表3)854件，法院最終定罪267件，定罪率為31.3%。即使立案監(jiān)督工作走在前列的經濟發(fā)展水平高的北京市，2007年至2009年三年間共監(jiān)督立案總數為752件992人，未偵結的案件有399件510人，占全部案件比例的 53.06%(件)/51.41%(人)。未偵結的案件中，公安機關在檢察機關立案監(jiān)督一年及以上無任何正當理由不開展任何工作的案件比例占全部未結案件總數的49.41%，幾乎占全部未結案總數的一半②北京市立案監(jiān)督的數據來源于北京市2008—2010年全市偵查監(jiān)督工作會議材料。部分數據統(tǒng)計參照了北京市海淀區(qū)人民檢察院課題組《刑事立案監(jiān)督的問題和對策》，張智輝主編:《中國檢察》第20卷，北京:中國檢察出版社，2011年，第215～216頁。?？梢姡痉▽嵺`中立案監(jiān)督的案件最終結案率并不高，立案的后續(xù)監(jiān)督仍需進一步加強。立案監(jiān)督的理念需要由簡單的數量一元觀向數量、質量二元觀并進。

表2 2007—2011年A省級檢察院五年內立案監(jiān)督情況

表3 2007—2011年B省級檢察院五年內立案監(jiān)督情況

二、立案監(jiān)督模式的適度轉向

(一)由事后的結果式監(jiān)督向事前的過程性監(jiān)督轉變

在大陸法系國家，由于檢警一體的偵案模式，警察是偵查的輔助機關，檢察機關才是偵查的主體。由于檢主警輔的偵查權力格局，偵查程序或者說整個刑事訴訟程序的開啟——即我國的立案——是由檢察機關決定。如在德國，“受歐陸法制之控訴原則與檢察官制，以檢察官為偵查程序之主導者，負責發(fā)動、進行以及終結偵查程序”③林鈺雄:《刑事訴訟法(上)》，臺北:元照出版有限公司，2004年，第137頁。。自然，立案過程中的受案信息和相關材料檢察機關可悉數獲取。在法國，偵查中，檢察官就有權要求司法警察就一切犯罪提供報告及移送案件①萬毅:《一個尚未完成的機關——底限正義視野下的檢察制度》，北京:中國檢察出版社，2008年，第55頁。。雖然我國實行的是警檢分立的偵查訴訟模式，但是檢察機關對偵查活動訴訟監(jiān)督的法律定位與歐陸法系中檢察機關監(jiān)督警察，“擺脫警察國家的夢魘……控制警察偵查活動的合法性”②林鈺雄:《刑事訴訟法(上)》，第117頁。之“國家權力之雙重控制”的監(jiān)督理念殊途同歸。因此，在我國實現立案監(jiān)督模式的轉換，賦予檢察機關對刑事立案信息或相關情況的知情權合乎法理要求，且確有必要。只有賦予檢察機關對刑事立案情況的知情權，增加偵查機關刑事立案程序的透明度，才能從制度上將檢察機關對刑事立案活動的監(jiān)督前置化，使檢察機關事前就了解到相關立案各環(huán)節(jié)的情況，對整個立案過程有較為全面的掌控，從而更有利于檢察機關及時發(fā)現偵查機關刑事立案活動中的違法行為，使刑事立案監(jiān)督工作從被動監(jiān)督走向主動監(jiān)督，從事后監(jiān)督走向同步監(jiān)督，從結果式監(jiān)督走向過程性監(jiān)督，從源頭上確保刑事立案偵查權的正確啟動。具體的制度安排可以從以下三方面展開:

第一，案件信息通報制度。該制度源于最高人民檢察院和公安部2010年7月制定施行的《關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定(試行)》。其第3條第2款規(guī)定:“公安機關與人民檢察院應當建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發(fā)案、報案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報?！痹撘?guī)定的施行，使檢察機關通過信息通報，定期了解刑事發(fā)案、報案、受案、立案以及破案等情況。通過發(fā)案、報案、受案以及立案情況的數據對比和立案材料查閱，發(fā)現立案中存在的問題，及時實行立案監(jiān)督。

第二，備案報送制度。即規(guī)定行政機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件時，同時報送檢察機關備案，由檢察機關指定專人進行備案審查。如山東省泰安市檢察院與該市6家行政執(zhí)法部門聯合簽發(fā)《關于在刑事立案監(jiān)督工作中加強聯系與配合的通知》，該《通知》要求工商、國稅、地稅、質量技術監(jiān)督、藥監(jiān)和煙草部門在行政執(zhí)法過程中，發(fā)現涉嫌犯罪的案件線索時，須及時移送公安機關立案查處，同時報檢察機關備案③周洪波、單民:《關于刑事立案監(jiān)督的幾個問題》，《人民檢察》2004年第4期。。目前備案報送制度，還擴展至公安機關在立案活動中形成的法律文書報檢察機關備案審查。

第三，適時介入查詢制度。即創(chuàng)制“網上銜接、信息共享”機制，借助案件信息共享平臺，檢察機關直接通過電子數據交換接口，鏈接公安機關和行政執(zhí)法機關等的辦案系統(tǒng)，適時介入采集相關部門的辦公辦案信息(當然要履行相關保密義務和辦案紀律要求)，以便與從其他渠道獲取的信息(如控告、舉報等獲取的信息)進行對比分析，核實、查閱相關案件情況，做出同步立案監(jiān)督判定。“目前全國不少地方偵查機關建立了刑事案件綜合信息系統(tǒng)，只要接到報警就在電腦中錄入相關信息，有的已經實現與檢察機關的刑事案件信息共享”④元明、胡耀先、陶建旺:《完善刑事立案監(jiān)督工作機制的構想》，《檢察日報》2009年6月12日第3版。。

(二)從“數量一元觀”向“質與量的二元監(jiān)督觀”轉變——立案監(jiān)督的后續(xù)延伸

提升立案監(jiān)督的后續(xù)延伸能力，使實踐中的立案監(jiān)督從“數量一元觀”向“數量和質量的二元觀”轉向。短期來看，主要體現在以下三個方面:立案監(jiān)督后案件的偵查能順利終結;進入審查起訴階段案件能被依法提起公訴;進入審判階段案件能最終定罪。而從長遠來看，立案監(jiān)督質量的全面提升還包括被監(jiān)督案件類型的多樣化，不僅有侵財、侵犯人身、民主權利犯罪案件的立案監(jiān)督，還應向經濟類、國保型、毒品類犯罪案件的立案監(jiān)督方向擴展。另外，立案監(jiān)督的效果也應有一定的層次性分布，被監(jiān)督的案件不應僅僅停留在輕刑定罪的案結事了，立案監(jiān)督中重刑定罪的案件也應占有一定比例。而要實現上述目標，具體路徑如下:

第一，賦予檢察機關對立案監(jiān)督案件的后續(xù)動態(tài)知情權。隨著新刑訴法的修改，我國刑事訴訟正處于新一輪的轉型期。當下的刑事訴訟模式仍然有較強的“流水線式”辦案色彩，公檢法三機關在自己負責的訴訟階段和職權范圍內仍具有“各管一段、互不干涉”的鮮明特征。立案、偵查、起訴和審判各階段常常是在“封閉性、割裂式”的訴訟格局下單方作業(yè)。對以公安為代表的偵查機關而言，由于他們獨立承擔立案偵查，在當前這種分段式的辦案格局下，作為偵查機關之外的檢察機關很難在立案后的偵查階段直接介入。一些被立案監(jiān)督后的案件在后續(xù)訴訟中到底進展到何種程度，最終的處理結果為何，檢察機關往往無從知曉，自然也無法對案件啟動有效的后續(xù)性監(jiān)督。因此，保證檢察機關完整的立案監(jiān)督權，實現立案監(jiān)督效果的“有始有終”，必須賦予檢察機關對立案監(jiān)督案件的后續(xù)訴訟知情權。為此，應當建立檢察機關對立案監(jiān)督案件后續(xù)訴訟情況的文書附卷、備案反饋等工作機制。由檢察機關與公安等偵查機關會簽類似《立案監(jiān)督案件跟蹤監(jiān)督工作細則》的文件，明確對立案監(jiān)督的案件，偵查機關應當將《通知立案書》等立案監(jiān)督材料隨案附卷，檢察機關可在后續(xù)的批捕、審查起訴階段通過閱卷、調卷等方式及時了解這些案件的后續(xù)訴訟。對于某些立案監(jiān)督的案件最終沒有做出刑事裁判，而是以行政處罰等形式終結處理的，應當規(guī)定公安機關法制部門將此類案件的刑事發(fā)案登記表、立案決定書或撤銷案件決定書或治安處罰決定書等有關文書材料報檢察機關備案，以便檢察機關及時對此種情形延伸可能的后續(xù)性訴訟監(jiān)督。

同時在檢察機關內部機構，如偵查監(jiān)督部門可與公訴部門協同就立案監(jiān)督案件是否移送審查起訴、提起公訴、判決等情況進行互動性的信息通報。具體應在檢察機關案件管理網絡系統(tǒng)中的批準逮捕案件、公訴案件、判決案件內容中設置是否屬于立案監(jiān)督案件欄目，由承辦人填寫①雷建昌、薛培:《立案監(jiān)督:現實困境與法律完善》，《中國刑事法雜志》2009年第7期。。

第二，給予檢察機關對立案監(jiān)督案件的偵查質詢權。目前，在我國檢察機關內部基本沒有刑事立案監(jiān)督的專門機構，實際從事立案監(jiān)督工作的人員數量十分有限。為了最大限度地保證立案監(jiān)督案件的后續(xù)訴訟質量，防止立案后偵查懈怠敷衍等消極偵查現象的發(fā)生，檢察機關應與偵查機關協作配合，規(guī)定偵查機關定期向發(fā)起立案監(jiān)督的檢察機關反饋案件的偵辦進展情況。對于兩個月內仍未偵查終結的案件，檢察機關享有偵查質詢權，即向偵查機關發(fā)出《要求說明案件未偵查終結理由的通知書》，偵查機關應在7日內向檢察機關書面說明案件偵辦未結的理由，必要時要求相關辦案人員到場輔以口頭解釋說明。

第三，賦予檢察機關對立而不偵、久拖不決案件的糾正權。理論上而言，完整監(jiān)督權的結構應當包含對立案監(jiān)督的案件后續(xù)訴訟的知情權，案件立而不偵、立后又撤或偵而不辦、久拖不決、以罰代刑等不法行為的質詢權以及糾正權三大部分。這其中，糾正權是檢察機關監(jiān)督權能夠落實到位的強力支撐。如果糾正權缺位或乏力，立案監(jiān)督權就會退變?yōu)椤皼]有牙齒的軟權力”，其權威性和執(zhí)行力蕩然無存。因此，應當賦予檢察機關足夠剛性的糾正權。具體指，對于立案監(jiān)督的案件如果在后續(xù)的訴訟中其處于立后不偵、偵而不結的停滯狀態(tài)，檢察機關通過向偵查機關質詢，而偵查機關反饋的理由又不能成立，對于該類案件超過三個月仍未終結處理的，檢察機關可發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》，通知偵查機關在一定期限內糾正。為了加強催辦函的效力，需明確偵查機關應當在一定期限內(如半個月)及時通知檢察機關在接到催辦函后對案件采取了哪些具體措施和方法。另外，由于《立案監(jiān)督案件催辦函》僅在《關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定(試行)》中提及，其本身的法律效力是否具有足夠的剛性，目前還無定論。筆者建議將其納入公安機關的績效考核指標體系中，通過一定的行政管理壓力，提升其法律強制力。

當然，考慮到實踐中偵查機關接到檢察機關的催辦函后仍有置若罔聞、不予修正的情形。筆者認為可以借鑒德國和我國臺灣地區(qū)的檢警關系定位和相關的訴訟制度。在奉行檢警一體的大陸法系國家，檢察官是偵查活動的領導者和指揮者，其對個案有具體的指令權，即職務移轉權和職務收取權。所謂職務移轉權主要是指在管轄不當的情形下改變管轄，和“有事實足以認定原承辦檢察官執(zhí)行職務有違法或明顯不當者亦可考慮移轉偵查之情形的適用”①在我國臺灣地區(qū)，“偵查程序，通常以起訴或不起訴終結。但是，亦有可能因為特殊之事由而移轉，亦即，檢察官于開始偵查后，認為案件不屬其管轄者，應即移送該管檢察官;但有緊迫情形時，應為必要之處分，此即移轉偵查之情形……”這種緊迫情形就包括偵查行為的違法或不當。參見林鈺雄《檢察官論》，北京:法律出版社，2008年，第41頁。?？梢娋唧w的職務移轉權包括兩個方面:一是改變管轄，一是更換辦案人員。另外，對于職務收取權，其適用條件和職務移轉權相同，只是此時具體的案件偵查權不再另行交由其他偵查機關辦理，而是由收取機關或其上級檢察機關自行發(fā)動、指揮和主導。雖然在我國大陸奉行檢警分立的犯罪追訴模式，但是在公檢法三機關“分工負責、互相配合、互相制約”訴訟格局下，德國和我國臺灣地區(qū)的前述監(jiān)督經驗仍然有值得借鑒和可操作的地方。具體而言，檢察機關對于立案監(jiān)督的案件，如果在后續(xù)的訴訟中發(fā)現偵查機關存在久拖不偵、消極辦案的情形，立法可以考慮賦予檢察機關有向偵查機關提出“職務收取、案件移轉以及辦案人員更換”的“偵查移轉建議權”。具體的工作機制是:由上級檢察機關向與其同級的公安機關發(fā)出建議書或協商函件，建議其對下級公安偵查機關的辦案人員進行撤換(辦案人員更換建議權);或考慮由之前承辦該案的偵查機關以外的其他偵查機關重新辦理此案。這里的其他偵查機關辦理可以是上級公安機關自行偵查(偵辦案件職務收取的建議權)，也可以是上級公安機關指定的與承辦案件偵查機關同級的其他偵查機關管轄(案件移轉建議權)。另外，對于立案監(jiān)督的案件，如果在后續(xù)訴訟中，檢察機關發(fā)現相關辦案人員有收受賄賂、濫用職權、徇私舞弊等犯罪行為的，應當將相應的線索或材料移交職務犯罪偵查部門立案偵查，追究其刑事責任，包含發(fā)出立案監(jiān)督案件催辦函、偵查移轉建議權以及立案偵查追責三項內容的糾正權(圖1)。通過層層遞進的剛性監(jiān)督，基本上能夠解決立案監(jiān)督案件后續(xù)監(jiān)督不足、監(jiān)督質量不高的問題。

圖1 檢察機關對立案后續(xù)監(jiān)督中的糾正權內容分解圖

三、立案監(jiān)督模式轉型的理念、配套制度和措施

(一)立案監(jiān)督模式轉型的理念支撐——適度引導

立案監(jiān)督模式的轉型絕不是檢警合一辦案模式的轉向，而是要在立案階段，建立檢察機關貼近監(jiān)督，適時、適度引導立案的辦案模式?；谖覈贫鹊幕緲嫾埽皯椃ㄖ砸O立三機關，就在于發(fā)揮各自的功能，而不是要以一個機關取代另一個機關，各個機關之間不得越位缺位，不得越俎代庖”②韓大元:《憲法文本與檢察機關的憲法地位》，《法學》2007年第9期。。故此，檢察機關與偵查機關在立案階段的關系應定位于“引導而不領導(主導)，參與而不干預(替代)”。在這一基本理念的統(tǒng)領下，檢察機關的立案監(jiān)督本質上是定位于一種程序性權力，即通過啟動某種解決實體問題的程序，如發(fā)出糾正建議、撤換立案人員、改變管轄等偵查移轉建議權等來引導、影響偵查機關最終做出正確的立案決定，糾正暫時的立案錯誤。在這一過程中，檢察機關對具體案件的立案活動盡量不被賦予直接的實體性處分權力。

(二)立案監(jiān)督模式轉型的組織支撐——立案監(jiān)督辦案組的創(chuàng)設

刑事立案的監(jiān)督工作具有很強的法律性和政策性，專業(yè)程度高，但長期以來，我國檢察機關內部基本沒有專設機構從事立案監(jiān)督工作，而是將刑事立案監(jiān)督職能人為分割到偵查監(jiān)督和控告申訴部門共同行使。實際運作中，偵查監(jiān)督部門的工作重心往往集中在審查批捕，而控告申訴檢察部門的辦案范圍包括公民和單位對訴訟各個階段的舉報、控告和申訴，不僅僅局限于立案環(huán)節(jié)。刑事立案監(jiān)督的地位無形中被降低，立案監(jiān)督的專門力量被分散且十分有限。以北京市2008年對本市一分檢、二分檢、鐵檢分院以及18個基層檢察院的偵查監(jiān)督部門所作的統(tǒng)計為例，21個單位中在編工作人員241人，從事立案監(jiān)督的工作人員53人，占在編人員的21.99%。在這53人中，專職立案監(jiān)督的2人，僅占立案監(jiān)督工作人員的3.77%。同時兼顧審查逮捕工作和立案監(jiān)督工作的51人中，因審查逮捕工作而工作量酌情減少的有8人，其余43人工作量與其他同事完全沒有區(qū)別。在被問及從事審查逮捕等工作是否對立案監(jiān)督工作的開展構成影響時，52.38%的答題者認為“有較大影響或一定影響，沒有足夠的時間和精力開展立案監(jiān)督工作”①張新憲、邢小兵、許寧、劉勇、逯春燕:《立案監(jiān)督工作機制研究》，《犯罪研究》2009年第1期。。隨著立案監(jiān)督模式的逐步轉型，監(jiān)督戰(zhàn)線“前推后移”縱向延伸，監(jiān)督的范圍又有橫向擴展，過去立案監(jiān)督趨向的“單兵作戰(zhàn)”“兼職作業(yè)”的辦案方式顯然不能適應新的立案監(jiān)督模式。為此，檢察機關的偵監(jiān)部門應當將審查逮捕、偵查活動監(jiān)督和立案監(jiān)督工作相對分離，市院、分院偵查監(jiān)督部門應當設立專門負責立案監(jiān)督的辦案組或指導組，負責對立案監(jiān)督工作的專門辦理、備案管理、業(yè)務指導以及對重點案件的督辦。而各基層檢察院的偵查監(jiān)督部門應確定立案監(jiān)督承辦人制，挑選具有相關工作經驗的承辦人專門負責立案監(jiān)督工作。

(三)立案監(jiān)督模式轉型的管理支撐——考評指標合理化設置

一般而言，績效考核制度在功能上是正式法律規(guī)范的細化和補充，如果績效指標設置得當，能夠在最大程度上助推整個政法工作的法治化進程。當前而言，檢察機關對立案活動的監(jiān)督之所以會出現監(jiān)督滯后、立案后延伸監(jiān)督缺位的現象，與績效考核指揮棒的不當引導也不無關系。如不少地市的檢察機關僅僅將立案監(jiān)督的考核限定在立案環(huán)節(jié)，規(guī)定只要檢察機關監(jiān)督后公安機關決定立案的就加分，而至于該案后續(xù)的訴訟狀態(tài)，則不計入立案監(jiān)督的考核范圍。有的檢察機關在監(jiān)督考核指標中雖然設置了被監(jiān)督立案的案件在后續(xù)的逮捕、起訴和判決情況的加權分值，如筆者收集的A直轄市、B省和C直轄市檢察機關績效考核辦法或工作規(guī)定(表4)中就設置了監(jiān)督立案后，按照判決人數和判決刑期(三年以下、三年以上十年以下、十年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑)分別加分的考核辦法，但是對于立案監(jiān)督的案件如果未作處理、不予追究刑事責任的情形卻缺乏反向的懲處機制，僅有一個省規(guī)定了相應的倒扣分指標。另外，筆者發(fā)現在立案監(jiān)督考核指標體系的設計上，設計者僅關注了“量”的計算，卻忽略了“率”的考評，特別是對于檢察機關監(jiān)督后立案的案件占偵查機關總的立案案件的比率——立案監(jiān)督率，檢察機關立案監(jiān)督的案件后續(xù)被定罪的比率——成案定罪率都沒有納入考評指標中。如此指標的設定只會導致各地檢察機關不顧各地偵查辦案數量的多寡，努力在數字上下功夫。一些盲目追求立案數字的檢察機關還出現了明顯的造假行徑，這其實對于衡量一個檢察機關立案監(jiān)督的總體質量并無益處。

表4 A直轄市、B省和C直轄市檢察機關績效考核辦法

順應立案監(jiān)督模式的轉型，立案監(jiān)督的績效考核也應注重組織內部各項指標設定的合理化導向，考核指標的體系設定應當從以下幾個理念上做出調整:

第一，檢察機關對立案監(jiān)督績效的考評重心應從單純的“立案環(huán)節(jié)”延伸到對“后續(xù)訴訟環(huán)節(jié)，即起訴、審判”的多階段考核，即從“立案多少”擴展到案件后續(xù)的“判決多少”和“定罪輕重”的考核，以實現立案監(jiān)督“數量”與最后案件“質量”的二元互補。應當看到，不少省市縣的檢察院都已經開始了此種考核指標的設置，但還應當繼續(xù)推廣。

第二，注重在考評方式的設計上從正向激勵和反向鞭策兩個向度激發(fā)偵查監(jiān)督部門對立案監(jiān)督的辦案質量的重視。對于立案監(jiān)督的案件如果在后續(xù)的訴訟中被撤銷，犯罪嫌疑人、被告人被做了不起訴或無罪判決，且此種處理并無不當的，立案監(jiān)督部門除減去原所得分數，還應反向倒扣分。如此，便可以遏制檢察機關為追求立案監(jiān)督的數字盲目冒進，督促其時刻保持審慎態(tài)度，避免錯誤監(jiān)督，提高監(jiān)督質量。

第三，在未來逐步建立“質”、“量”和“率”的三項考核指標體系。對于立案監(jiān)督的案件不僅注重當下立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督數量，還應注重對后續(xù)立案監(jiān)督案件成案定罪的質量，更應當從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，注重對檢察機關立案監(jiān)督效率的考核。畢竟不同地區(qū)的發(fā)案數量并不相同，立案監(jiān)督的數量自然也不同。如果過分注重立案監(jiān)督環(huán)節(jié)被監(jiān)督的案件數量，勢必會出現不同地區(qū)立案監(jiān)督“忙閑不均”，一些檢察機關會著急找案源，錯誤立案、立案造假的現象可能發(fā)生。為此，應當設定立案監(jiān)督率(監(jiān)督立案的案件數/偵查機關總的立案數)和成案定罪率(監(jiān)督立案后被定罪的案件/監(jiān)督立案的案件)，然后設定一條紅線標準，超過紅線的為合格，低于此紅線的不合格，這樣便可以從宏觀上引導檢察機關提高立案監(jiān)督的總體質量。

責任編校:徐玲英