岑 敏

0 引言：新城發(fā)展的源起

新城是指在城市中心城區(qū)一定距離之外形成的，具有一定人口規(guī)模、居住和工作相對(duì)平衡，相對(duì)獨(dú)立且又與中心城保持密切聯(lián)系的城市地區(qū)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“黃金時(shí)期”，經(jīng)濟(jì)和人口的飛速增長(zhǎng)不斷強(qiáng)化著大城市市區(qū)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚力，同步引發(fā)了市區(qū)住房短缺、房?jī)r(jià)飛漲、交通擁擠等問(wèn)題[1]。在規(guī)劃管理缺位的情況下，市區(qū)用地開始向外圍無(wú)序蔓延，郊區(qū)用地急速向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，引至了開發(fā)效率偏低等一系列城市問(wèn)題。

為維持社會(huì)穩(wěn)定和城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，各國(guó)政府開始構(gòu)思實(shí)施“城市區(qū)域”發(fā)展戰(zhàn)略，基于城市區(qū)域角度開發(fā)城市遠(yuǎn)郊地區(qū)，以分散大城市市區(qū)壓力的規(guī)劃思想，嘗試通過(guò)建立新城，為城市人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必要的空間和設(shè)施[2]。自此，新城建設(shè)旋風(fēng)開始席卷世界各大都市，成為城市空間從單中心都市區(qū)向多中心都市圈、大都市連綿帶擴(kuò)展的核心手段，被認(rèn)同為大城市促進(jìn)空間協(xié)調(diào)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家均經(jīng)歷了不同程度的新城開發(fā)運(yùn)動(dòng)，并形成了著名的4個(gè)世界級(jí)國(guó)際大都市地區(qū)。其中，日本東京地區(qū)新城在規(guī)模、人口、主導(dǎo)交通方式等方面更接近上海人多地少的資源特征，更符合上海倡導(dǎo)公交優(yōu)先的發(fā)展理念。因此，本文聚焦日本東京地區(qū)新城，通過(guò)梳理東京地區(qū)新城演變歷程，探求交通系統(tǒng)建設(shè)與新城發(fā)展的互動(dòng)性，以期為上海新城發(fā)展與交通系統(tǒng)構(gòu)建尋求有益啟示。

1 東京地區(qū)新城發(fā)展歷程

圖1 東京環(huán)狀大都市圈結(jié)構(gòu)圖

表1 東京地區(qū)軌道交通指標(biāo)匯總表（2005年）

東京地區(qū)新城普遍定位于“臥城”，是依附于中心城市的居住社區(qū)，并依托大容量的快速軌道交通滿足新城至中心城市的大規(guī)模、長(zhǎng)距離通勤出行需求，自20世紀(jì)50年代起，歷經(jīng)5次區(qū)域規(guī)劃逐步趨向成熟[3]。

1.1 第一次東京區(qū)域規(guī)劃

1958年，東京政府仿效大倫敦地區(qū)“綠環(huán)帶＋新城”的開發(fā)模式，提出在距東京市中心16km處設(shè)置5—10km寬的綠環(huán)帶，綠環(huán)外建設(shè)副都心[4]。但至1950年代末，東京的人口、就業(yè)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)規(guī)劃預(yù)期，郊區(qū)居住區(qū)建設(shè)大量侵入規(guī)劃綠化用地。

1.2 第二次東京區(qū)域規(guī)劃

1968年，規(guī)劃提出將生活、教育、研究等機(jī)構(gòu)設(shè)施向東京郊區(qū)疏散，繼續(xù)建設(shè)新宿、澀谷、池袋等副都心。與母城相比，副都心的就業(yè)崗位和生活文娛配套設(shè)施不足，未能形成相對(duì)獨(dú)立的城市效應(yīng)，導(dǎo)致副都心居民仍然每天在中心區(qū)工作和休閑娛樂(lè)，往返人流加劇了交通負(fù)荷。

1.3 第三次東京區(qū)域規(guī)劃

1976年，政府開始意識(shí)到副都心與新城的本質(zhì)區(qū)別，轉(zhuǎn)而計(jì)劃在更廣闊范圍內(nèi)建立新城[5]，通過(guò)向新城引導(dǎo)和疏散工業(yè)、大學(xué)以及建立大型綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)與設(shè)施，新城具有了一定的產(chǎn)業(yè)和功能布局，減輕了對(duì)中心區(qū)的依附，人口和產(chǎn)業(yè)不斷向新城涌入，形成新城的良性自我循環(huán)，新城數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)定增長(zhǎng)。

1.4 第四次東京區(qū)域規(guī)劃

1986年，在強(qiáng)化中心區(qū)國(guó)際金融職能和高層次中樞管理功能基礎(chǔ)上，規(guī)劃將其它城市功能分散布局到各個(gè)新城，新城不僅具有完整的商業(yè)、工業(yè)、教育、研究、休閑、居住功能，還建立了健全的交通樞紐和大型綜合鄰里社區(qū)中心，城市配套設(shè)施日趨成熟，具有較高獨(dú)立性。

1.5 第五次東京區(qū)域規(guī)劃

20世紀(jì)90年代末，規(guī)劃通過(guò)培育和依托新城發(fā)展，大力推動(dòng)?xùn)|京地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造和城市空間重組[6]，逐步形成了“中心區(qū)—副都心—新城”的城市格局，建立了多中心、多圈層的城市體系（圖1）。

1.6 東京地區(qū)軌道交通系統(tǒng)構(gòu)架

上述5次東京區(qū)域規(guī)劃的著眼點(diǎn)和切入點(diǎn)不盡相同，但新城與中心城市之間始終堅(jiān)持以軌道交通作為地區(qū)最主要的出行方式，彰顯了以軌道交通為代表的公共交通在東京交通出行中的絕對(duì)主導(dǎo)地位。

東京地區(qū)的軌道交通系統(tǒng)包括地鐵系統(tǒng)、私營(yíng)鐵路系統(tǒng)、國(guó)鐵JR系統(tǒng)（表1）。其中，地鐵系統(tǒng)覆蓋東京區(qū)部，由1環(huán)13射組成，以山手線包圍東京中心區(qū)（圖2）；私營(yíng)鐵路系統(tǒng)以山手線為終點(diǎn)輻射東京交通圈，包括13個(gè)主要輻射方向；國(guó)鐵JR系統(tǒng)以東京站為中心，輻射東京交通圈及鄰近地區(qū)，包括2環(huán)（山手線、武藏野線）若干射、5個(gè)主要輻射方向（圖3）。

由此可見，東京地區(qū)的軌道交通系統(tǒng)具有清晰的層次結(jié)構(gòu)，針對(duì)不同服務(wù)對(duì)象和出行需求，采用差異化的站間距和運(yùn)營(yíng)模式，以滿足不同群體的差異化出行目的，促使軌道交通逐漸發(fā)展為地區(qū)最具吸引力的出行方式。

在東京地區(qū)“多中心”的城市擴(kuò)張模式下，以軌道交通為代表的地區(qū)交通系統(tǒng)始終發(fā)揮著對(duì)城市空間構(gòu)架的支撐作用，并引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整。

2 契合城市空間拓展的交通系統(tǒng)發(fā)展歷程

2.1 二戰(zhàn)前

該時(shí)期工業(yè)革命推動(dòng)快速工業(yè)化，以郊區(qū)鐵路為代表的軌道交通系統(tǒng)迅速發(fā)展[7]，至19世紀(jì)末逐步形成了以東京為中心輻射全國(guó)的鐵路系統(tǒng)（圖4）。

1919年，山手線建成，沿線新宿、池袋、澀谷等站點(diǎn)周邊得到迅速發(fā)展，在一定程度上形成了區(qū)域性活動(dòng)中心。在此基礎(chǔ)上，地區(qū)開始以山手線為終點(diǎn)建設(shè)鐵路系統(tǒng)，至1930年代末，沿線城鎮(zhèn)已有一定規(guī)模（圖5）。

圖3 東京地區(qū)鐵路系統(tǒng)分布圖

圖4 二戰(zhàn)前的東京城市空間拓展與鐵路系統(tǒng)發(fā)展示意圖

圖5 山手線沿線主要副中心分布圖

圖6 戰(zhàn)后恢復(fù)期的東京城市空間拓展與軌道交通系統(tǒng)發(fā)展示意圖[8]

2.2 戰(zhàn)后恢復(fù)期

二戰(zhàn)結(jié)束后，東京開展了第一次區(qū)域規(guī)劃，仿效倫敦的“綠化帶+新城”模式，圍繞山手線沿線的新宿、池袋、澀谷，大力建設(shè)城市副中心，并同步開發(fā)外圍新城鎮(zhèn)（圖6）。期間，基于“集約交通”理念，軌道交通開始進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)期，居住區(qū)迅速侵入綠地，城市蔓延擴(kuò)張（圖7）。

2.3 20世紀(jì)60—80年代

圖7 東京軌道交通里程變化圖

圖8 東京地區(qū)歷年新建地鐵里程變化圖

圖10 東京大都市圈JR系統(tǒng)分布圖

圖11 東京交通圈干線公路網(wǎng)分布圖

至20世紀(jì)60年代，也就是經(jīng)歷了第一次區(qū)域規(guī)劃，東京逐漸摒棄了綠帶控制模式，開始強(qiáng)調(diào)以公共交通促進(jìn)新城成長(zhǎng)，轉(zhuǎn)而構(gòu)建“多極”城市結(jié)構(gòu)。

在之后的第二、第三、第四次東京區(qū)域規(guī)劃中，軌道交通飛速發(fā)展，多摩、千葉、筑波等距市中心30—50km處的新城開始發(fā)揮吸引力，市區(qū)人口得到控制。至1980年代末，東京已經(jīng)形成近200km地鐵網(wǎng)絡(luò)，新建鐵路超過(guò)200km（圖8）。

圖9 東京首都圈軌道交通系統(tǒng)分布圖

2.4 20世紀(jì)末期

至20世紀(jì)90年代的第五次區(qū)域規(guī)劃，東京開始發(fā)展大崎、上野、龜戶、臨海等城市副中心，圍繞山手線形成了“1主7副”城市中心，山手線圍合區(qū)域內(nèi)逐步融合為東京核心區(qū)（圖9）。

至20世紀(jì)末，東京軌道交通系統(tǒng)已進(jìn)入成熟發(fā)展期，地鐵成為區(qū)部主導(dǎo)通勤工具，鐵路通道串聯(lián)新城后輻射全國(guó)（圖10）。

2.5 21世紀(jì)

東京的城市空間始終沿鐵路系統(tǒng)拓展成型，人口密度與至市中心距離呈反比，機(jī)動(dòng)車擁有率與人口密度呈反比。

進(jìn)入21世紀(jì)后，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)開始強(qiáng)調(diào)城市環(huán)路和環(huán)形綠帶建設(shè)，依托高速公路、軌道交通系統(tǒng)，形成崎玉、八王子多摩、橫濱川崎、千葉等新中心，進(jìn)一步強(qiáng)化了“中心區(qū)—副中心—周邊新城—鄰縣中心”格局（圖11）。

3 典型新城的發(fā)展歷程

3.1 多摩新城

多摩新城位于東京西南方向的丘陵地帶，至東京新宿副中心約20—35km，至橫濱市中心西北部約25km，是當(dāng)前日本最大的新城[9]。

新城于1965年啟動(dòng)建設(shè)，住宅用地比例達(dá)47%。開發(fā)伊始，私營(yíng)企業(yè)出于自身效益考慮未積極建設(shè)軌道交通，導(dǎo)致新城初期人口聚集不甚理想。為促進(jìn)新城發(fā)展，政府于1972年開始實(shí)施軌道交通補(bǔ)貼措施。至1979年，2條直達(dá)新宿副中心的軌道交通線路建成并投入運(yùn)營(yíng)，帶動(dòng)人口快速導(dǎo)入[10]。至90年代初，新城70%的對(duì)外通勤采用軌道交通。

多摩新城整體采用TOD開發(fā)模式。新城以鐵路和公路承擔(dān)對(duì)外交通，主要以快速軌道交通承擔(dān)新城至東京市區(qū)的通勤交通，對(duì)外鐵路（包括“京王”、“小田急”兩條線路）平行穿越新城中心地區(qū)，新城中心則設(shè)置于鐵路車站等交通節(jié)點(diǎn)地區(qū)，并結(jié)合鐵路車站等交通節(jié)點(diǎn)集中設(shè)置商辦、教育、研發(fā)、娛樂(lè)設(shè)施等，鼓勵(lì)車站周邊高強(qiáng)度發(fā)展，以此構(gòu)筑新城中心[11]。

在新城開發(fā)建設(shè)過(guò)程中，公共捷運(yùn)系統(tǒng)（包括快速鐵路、軌道交通等）是多摩得以成功發(fā)展的重要因素。

首先，連接新城與市中心的軌道交通線有力支持了新城發(fā)展，新城各站日均乘降總?cè)藬?shù)相當(dāng)于新城居住人口的1.7倍，是新城居民往返市中心通勤通學(xué)的主要交通工具，是市中心人口大量導(dǎo)入的重要吸引力。其次，注重在中心車站營(yíng)造友好的行人氛圍、設(shè)置便捷的換乘設(shè)施、建設(shè)較大容量的車站廣場(chǎng)，通過(guò)構(gòu)建以鐵路捷運(yùn)系統(tǒng)為中心的交通網(wǎng)絡(luò)和節(jié)點(diǎn)整合來(lái)保證TOD站點(diǎn)的強(qiáng)大輻射力和吸引力。再次，在大力發(fā)展公共交通的國(guó)家政策基調(diào)下，通過(guò)限制私家車發(fā)展和鼓勵(lì)鐵路捷運(yùn)系統(tǒng)使用，實(shí)現(xiàn)交通需求的有效管制，增強(qiáng)新城對(duì)公共捷運(yùn)，尤其是快速鐵路的依賴性。

3.2 千葉新城

千葉新城位于千葉縣北部，西距東京都心25—40km，東距成田國(guó)際機(jī)場(chǎng)15—30km，以解決東京都市圈的居住困難為第一建設(shè)目的[9]。

千葉新城建設(shè)構(gòu)想產(chǎn)生于1966年，最初規(guī)劃人口34萬(wàn)。隨著兩次石油危機(jī)爆發(fā)、泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰、少子化和高齡化影響，東京都市圈人口增長(zhǎng)逐漸放緩，導(dǎo)致新城建成初期入住人口極少，規(guī)劃規(guī)模被迫一再縮減，部分區(qū)域建設(shè)時(shí)序也同步推后。另一方面，為配合新城建設(shè)而建的、由新城直達(dá)東京區(qū)部的軌道交通北總線，受新城發(fā)展影響，客流增長(zhǎng)較慢，線路經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難，一期工程只能提供換乘方式進(jìn)入東京區(qū)部，并不得以采取了高額票價(jià)以維持企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)，在一定程度上抑制了居民遷入和出行。至此，新城發(fā)展與軌道交通建設(shè)陷入了惡性循環(huán)。

之后，千葉政府和軌道交通沿線政府開始注入資金共同建設(shè)北總線，但債務(wù)危機(jī)仍然較嚴(yán)重，票價(jià)仍是東京通勤線路中最貴的。直至北總線和成田空港高速鐵路直通運(yùn)營(yíng)后，隨著千葉新城和東京區(qū)部、成田空港的聯(lián)系日趨便捷、緊密，加之沿線開發(fā)逐漸完善，并引入了大型商業(yè)設(shè)施，新城發(fā)展開始步入快速成長(zhǎng)期，進(jìn)而帶動(dòng)北總線客流不斷攀升。至此，新城與軌道線路開始了良性循環(huán)發(fā)展。

3.3 筑波科學(xué)城

筑波科學(xué)城位于日本東京東北約60km和成田國(guó)際機(jī)場(chǎng)西北約40km處，總面積284km2，包括研究學(xué)園區(qū)和周邊開發(fā)區(qū)兩大部分，不僅是日本最大的科學(xué)研究中心，也是日本政府第一個(gè)完全由中央政府資助嘗試建立的科學(xué)城。

筑波科學(xué)城于1968年啟動(dòng)建設(shè)，建設(shè)初期以既有鐵路滿足通勤需求，但新城功能單一，城市發(fā)展目標(biāo)過(guò)于偏重科技研發(fā)，導(dǎo)致城市功能不完善、城市知名度較低，影響了新城對(duì)東京地區(qū)人口的吸引力。至1980年代，借助筑波世博會(huì)的召開契機(jī)，日本政府開始投入大量資金用于新城環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此擺脫新城過(guò)于單調(diào)的科技研究色彩，形成具有綜合完善功能的科學(xué)新城，并帶動(dòng)周圍地區(qū)發(fā)展。其中，軌道交通、高速公路等交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建為此后新城吸引力的提升奠定了重要基礎(chǔ)[12]。

至21世紀(jì)初，連接新城與東京市中心的筑波快線（TX）建成，新城吸引力得到顯著增加。TX起點(diǎn)位于東京市中心秋葉原（可與山手線換乘，在秋葉原、北千往站可與多條線路換乘），總長(zhǎng)約59km，共20站（包括7個(gè)換乘站，新城范圍內(nèi)設(shè)置4個(gè)車站），平均站距約3km，將筑波新城與東京市中心的行程時(shí)間縮短至45min，顯著提升了筑波對(duì)東京地區(qū)的疏散吸引力（圖12）。

4 新城發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

總體來(lái)看，東京地區(qū)的新城普遍以承擔(dān)中心城市居住人口為主要功能（筑波等個(gè)別新城則以單一的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)成為就業(yè)集聚地），新城功能較單一、缺乏復(fù)合性，不利于維持新城對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)久吸引力。但東京地區(qū)軌道交通系統(tǒng)建設(shè)則給各國(guó)世界新城發(fā)展提供了一種新理念與新途徑，成為新城發(fā)展史上的成功典范。

圖12 筑波快線及筑波科學(xué)城區(qū)位示意圖

4.1 新城發(fā)展需要快速軌道交通支持

解決居民出行問(wèn)題是影響新城發(fā)展的關(guān)鍵，提供連接新城與中心區(qū)的軌道交通能滿足大規(guī)模、中長(zhǎng)距離的出行要求，對(duì)新城吸引人口起極大促進(jìn)作用。

4.2 土地開發(fā)應(yīng)配合軌道交通建設(shè)

這種土地開發(fā)與軌道交通建設(shè)的配合應(yīng)包括時(shí)間與空間兩個(gè)維度。兩者的高度配合，一方面能創(chuàng)造便利的交通條件以增加新城吸引力，提高土地開發(fā)效率；另一方面能為軌道交通帶來(lái)充足客流，保證其運(yùn)營(yíng)效率，形成良性循環(huán)。

4.3 新城內(nèi)部應(yīng)建立中運(yùn)量交通系統(tǒng)

在建設(shè)直達(dá)中心城市的長(zhǎng)距離軌道交通線路之余，應(yīng)以自動(dòng)導(dǎo)軌、單軌等交通系統(tǒng)滿足新城內(nèi)部的快速出行需求，以此保持新城的相對(duì)獨(dú)立性。

5 新城發(fā)展的借鑒意義

5.1 保障新城與中心城的快捷聯(lián)系性

無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)資源決定了上海中心城仍將是城市社會(huì)活動(dòng)的主要地帶。因此，新城與中心城之間的聯(lián)系仍是新城最主要的交通問(wèn)題，應(yīng)優(yōu)先予以解決。

針對(duì)上海土地資源稀缺、人口壓力巨大的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，新城應(yīng)采取以公共交通，特別是軌道交通為主導(dǎo)的至中心城交通發(fā)展模式。參照東京地區(qū)的新城發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，大容量、快速度的軌道交通系統(tǒng)（包括鐵路等）應(yīng)是滿足新城與中心城之間相對(duì)較高強(qiáng)度、較大規(guī)模、較高頻率客流聯(lián)系的首要選擇。目前上海新城至中心城均規(guī)劃了軌道交通線路，但普遍采用站站停的普通列車形式，缺乏大站快車、直達(dá)快車等多樣化的運(yùn)行模式。依據(jù)差別化的發(fā)展策略，新城發(fā)展應(yīng)不僅提供簡(jiǎn)單的交通設(shè)施，更應(yīng)注重提供高品質(zhì)、多樣化、多層次的交通服務(wù)，適當(dāng)縮短新城至中心城的行程時(shí)間，盡可能提高通勤交通服務(wù)水平。

在大力推進(jìn)軌道交通建設(shè)之余，應(yīng)同步注重完善地面公共交通規(guī)劃，在軌道交通無(wú)法拓寬通道的情形下努力發(fā)展地面快速公交，最終在新城與中心城之間形成公共交通主導(dǎo)的集約型、高效性、復(fù)合型交通走廊。

5.2 保障新城內(nèi)部的公共交通主導(dǎo)性

上海新城規(guī)劃人口均達(dá)到中等至大城市規(guī)模，在拓展空間有限、人口壓力較大的情況下，新城內(nèi)部應(yīng)強(qiáng)調(diào)TOD開發(fā)布局模式，注重土地開發(fā)與交通設(shè)施建設(shè)的協(xié)同性，建立以公共交通為紐帶的城市布局及土地利用模式，促進(jìn)新城理性增長(zhǎng)。

除常規(guī)公交，新城內(nèi)部應(yīng)考慮引入中運(yùn)量捷運(yùn)系統(tǒng)，并遵循TOD布局模式，將中心區(qū)、住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、開敞空間等功能空間以快速捷運(yùn)站點(diǎn)為核心布局為圈層狀，站點(diǎn)周邊高密度開發(fā)，以提高新城建設(shè)效率。

中運(yùn)量的捷運(yùn)系統(tǒng)可以考慮有軌電車、單軌列車、BRT等形式，一方面著力打造新城內(nèi)部低碳環(huán)保、獨(dú)具特色的高品質(zhì)交通出行服務(wù)，另一方面也促進(jìn)新城獨(dú)立發(fā)展。

6 結(jié)語(yǔ)

上海始終把新城建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)中心城功能優(yōu)化和有機(jī)疏散、構(gòu)筑多中心城市空間結(jié)構(gòu)的重要載體。東京地區(qū)新城在城市空間拓展與交通系統(tǒng)構(gòu)建方面表現(xiàn)出的高度契合性，為上海新城發(fā)展提供了值得借鑒的模式理念。東京新城設(shè)置快速直達(dá)中心城的軌道交通、建設(shè)新城內(nèi)部中運(yùn)量交通系統(tǒng)、交通系統(tǒng)建設(shè)與土地開發(fā)同步推進(jìn)等方式，為上海新城交通系統(tǒng)構(gòu)建提供了值得借鑒的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

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