盧陽旭 何光喜 趙延?xùn)|

2013年11月22日，青島黃島東華輸油管發(fā)生泄漏并引發(fā)劇烈爆炸，事故造成了重大的人員傷亡和嚴(yán)重的環(huán)境污染。本次事故得到了妥善處理，它將進(jìn)一步增強(qiáng)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，改變?nèi)藗儗@類科技工程項(xiàng)目的態(tài)度。

事實(shí)上，近些年來，以PX項(xiàng)目為代表的一些科技工程項(xiàng)目遭遇公眾特別是當(dāng)?shù)鼐用竦募ち曳磳?，相關(guān)項(xiàng)目因之易址甚至終止，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。與此同時(shí)，圍繞工程項(xiàng)目而產(chǎn)生的各種沖突，可能還會(huì)破壞社會(huì)秩序、降低社會(huì)信任水平、損壞政府信譽(yù)，甚至造成人員傷亡，科技工程項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題引發(fā)了各界的廣泛關(guān)注。

任何工程項(xiàng)目都可能由于利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題而產(chǎn)生各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但科技工程項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題極其特殊。對于普通公眾而言，科技工程項(xiàng)目更加神秘，更難以知曉和理解。一般來說，對于陌生的東西，人們更容易產(chǎn)生恐懼感。以化工廠、核電站為例，普通公眾對于化工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品、排放物通常都很陌生，對于它們可能給環(huán)境、健康、安全帶來的影響也不太清楚，常常是似無還有、似輕還重，說不明白。更重要的是，科技工程項(xiàng)目本身的復(fù)雜性和陌生性，為風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)提供了廣闊的空間，也使得公眾對于某項(xiàng)科技工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)感知具有很大的不確定性，很容易被觸發(fā)、引導(dǎo)，進(jìn)而直接影響到人們對項(xiàng)目的態(tài)度和行為。

上世紀(jì)70年代以來，逐漸風(fēng)行全球的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論認(rèn)為，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)具有“建構(gòu)性”，許多風(fēng)險(xiǎn)并不完全是現(xiàn)實(shí)存在的，更是人們主觀建構(gòu)出來的。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，不同的社會(huì)群體都竭盡所能地表達(dá)自己的風(fēng)險(xiǎn)感知，試圖去說服決策者和公眾，表明自己做的風(fēng)險(xiǎn)評估在科學(xué)性和有效性上都優(yōu)于其他群體。這樣的爭吵和辯論不僅可能進(jìn)一步惡化專家和公眾間的分歧，而且常常會(huì)削弱人們對風(fēng)險(xiǎn)決策過程的信心。專家權(quán)威的下降以及對決策者的不信任會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)建構(gòu)空間，并反過來強(qiáng)化不同群體之間的分歧。很多研究發(fā)現(xiàn)，在爭論過程中，一些技術(shù)被“污名化”，它們與“污染”、“危險(xiǎn)”等負(fù)面評價(jià)聯(lián)系在一起。比如，盡管科學(xué)研究證明，PX項(xiàng)目的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是可控的，但近幾年來，各地民眾幾乎逢P(guān)X必反對，這在很大程度上就是由于PX技術(shù)在一定程度上被“污名化”了。可以看出，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評估早已不再是一個(gè)單純的技術(shù)問題，也不再是一個(gè)專家說了算的領(lǐng)域，而變成了一個(gè)政治性問題，一個(gè)人人都可以參與的話題。在這個(gè)過程中，一次性的、以技術(shù)為圭臬、以專家意見為準(zhǔn)繩的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評估，無法有效回應(yīng)動(dòng)態(tài)的、開放的風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)過程。

更糟糕的是，社會(huì)信任的缺失還阻礙了風(fēng)險(xiǎn)溝通。信任的缺失使得溝通變得低效甚至無效，更使得風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)過程很容易被極端觀點(diǎn)所左右，人們難以形成一個(gè)相對完整的、理性的風(fēng)險(xiǎn)圖景。研究發(fā)現(xiàn)，工程興建方（包括政府、企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)）與工程所在社區(qū)居民間的互信關(guān)系有利于理性、平和地尋找到解決方案。反之，各利益相關(guān)方之間（包括公眾與政府之間、公眾與專家之間）的不信任會(huì)阻礙不同群體之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通，降低各方達(dá)成共識(shí)的可能性。不論政府是以項(xiàng)目興建方的角色出現(xiàn)，還是以企業(yè)（或其他機(jī)構(gòu)）與公眾之間的協(xié)調(diào)者的角色出現(xiàn)，公眾對政府信任的缺失都會(huì)導(dǎo)致公眾對其客觀性和公正性的懷疑。對于在項(xiàng)目規(guī)劃和審批、風(fēng)險(xiǎn)評估和信息公開等方面擁有強(qiáng)大權(quán)力的各級(jí)政府來說，公眾對政府的信任會(huì)直接影響到科技工程項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度。

從實(shí)際操作的情況看，目前我國很多科技工程項(xiàng)目的管理仍然遵循傳統(tǒng)的“決定―宣布―辯護(hù)”模式，即政府內(nèi)部首先做出工程項(xiàng)目規(guī)劃、上馬的決定，然后向社會(huì)公布自己的決定，當(dāng)公眾對項(xiàng)目提出質(zhì)疑時(shí)，政府再出面辯護(hù)。從近幾年公眾對于很多科技工程項(xiàng)目的拒斥態(tài)度甚至項(xiàng)目所在地爆發(fā)的激烈沖突來看，這種決策模式顯然不能適應(yīng)科技工程項(xiàng)目的決策和管理。大致說來，“決定―宣布―辯護(hù)”模式有兩個(gè)弱點(diǎn)，在新的社會(huì)形勢下可能會(huì)演變成致命傷。一是決策封閉，具體表現(xiàn)為：重專家，輕公眾；重技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評估，輕社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估。工程項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營需要大量的專家知識(shí)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，它們具有很強(qiáng)的排他性和封閉性，公眾很難參與，這成為很多人輕視、拒絕公眾參與的理由。但這種做法會(huì)加深政府、專家和公眾之間的不信任。二是程序顛倒，具體表現(xiàn)為：重事后，輕事前。由于事前公眾被排斥在決策之外，雙方間的信任關(guān)系很難建立。因此，大量的事后辯護(hù)并沒有達(dá)到政府預(yù)期的效果，甚至可能越描越黑。

綜上所述，造成我國科技工程項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題突出的根本原因在于，在轉(zhuǎn)型社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的雙重背景下，覺醒了的公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)極大地提高了人們對科技工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的感知，但傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目決策模式又無法有效地回應(yīng)公眾的關(guān)切。當(dāng)人們越來越強(qiáng)調(diào)安全，越來越關(guān)注科技工程項(xiàng)目給自己或所在社區(qū)帶來的負(fù)面影響時(shí)，科技工程項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營要更加實(shí)事求是地面對不同群體間利益分化和風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)這兩個(gè)現(xiàn)實(shí)。更為重要的是，要充分意識(shí)到經(jīng)濟(jì)利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配問題都可能會(huì)引起人們對工程項(xiàng)目的不滿，并可能擴(kuò)大為對其他社會(huì)群體、政府的不滿，增加項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

公眾權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的覺醒，是現(xiàn)代社會(huì)的重要特征。雖然從長遠(yuǎn)來看，這是社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要表現(xiàn)，但從短期看，它們確實(shí)可能會(huì)增加項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如果處理不當(dāng)，還可能演變成激烈的社會(huì)沖突。對于各級(jí)政府而言，如何在為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或是提升公共服務(wù)能力而建設(shè)科技工程項(xiàng)目的同時(shí)，有效地回應(yīng)利益相關(guān)方的訴求，并在二者之間尋找可能的平衡是提高政府治理能力的題中之義。