作者簡介：丁芳（1989-），女（漢族），上海市，同濟大學經(jīng)濟與管理學院研究生，行政管理專業(yè)。

摘要：回顧我國改革開放以后的創(chuàng)新政策發(fā)展的歷史，我們可以看到，經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，我國已逐步形成多維度、立體化的創(chuàng)新政策體系，我國的技術創(chuàng)新能力有了很大的提高，但是我國創(chuàng)新政策在實施過程中仍然存在一些問題，實施效果不是很理想。文章回歸到政策本身中去，運用政策執(zhí)行影響因素模型進行原因分析，并提出了相應的改革建議。

關鍵詞：創(chuàng)新政策;實施效果;頂層設計;政策導向一、背景

創(chuàng)新是從新思想轉(zhuǎn)化為發(fā)明創(chuàng)造、進而發(fā)明成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的過程，在由潛在生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的過程中，存在著技術方面、市場方面、收益方面等的不確定性，因此各國政府紛紛對創(chuàng)新活動進行干預，出臺了一系列的創(chuàng)新政策，逐漸形成包括財政政策、稅收政策、金融政策、政府采購、知識產(chǎn)權政策等多個政策工具在內(nèi)的國家創(chuàng)新政策體系。

我國自改革開放以來，陸續(xù)出臺了一系列的創(chuàng)新政策。經(jīng)過30多年的發(fā)展，創(chuàng)新政策已多達5000多種，創(chuàng)新政策工具包括財政政策、稅收政策、金融政策、政府采購、以市場換技術、知識產(chǎn)權政策等，創(chuàng)新政策體系基本形成。在創(chuàng)新政策的推動下，我國取得了豐碩的創(chuàng)新成果，國家創(chuàng)新實力得到了很大的提升：我國每年的科研經(jīng)費投入穩(wěn)步增長，國內(nèi)專利申請數(shù)量世界排名第一，研發(fā)人員數(shù)量世界排名第一，SCI收錄中國科技論文數(shù)量世界排名第二等，我國在航天科學、信息技術、生物科學等關鍵領域取得了傲人的成績。

但我國的創(chuàng)新實力同主要發(fā)達國家相比還存在巨大的差距：我國研發(fā)強度遠遠落后于主要發(fā)達國家，基礎研究薄弱，專利質(zhì)量不高、國際影響力不夠，SCI科技論文篇均被引用次數(shù)大大落后于世界平均引用次數(shù)，關鍵技術和核心技術的對外依存度過高等。美國發(fā)展最快、最有實力的企業(yè)是微軟、蘋果等高科技公司，而我們國家卻是萬科等房地產(chǎn)行業(yè)、中石油等壟斷性國有企業(yè)。中國離實現(xiàn)創(chuàng)新型國家的目標還有很長一段路要走。

為什么我國出臺了如此完備的創(chuàng)新政策，創(chuàng)新實施效果卻非常一般呢？帶著這個疑惑，文章回歸到政策本身中去，對創(chuàng)新政策實施效果進行評估，運用政策執(zhí)行影響因素模型進行原因分析，企圖對這個問題做出相對滿意的回答。

二、影響我國創(chuàng)新政策實施效果的原因

回顧我國改革開放以后的創(chuàng)新政策發(fā)展的歷史，我們可以看到，經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，我國已逐步形成多維度、立體化的創(chuàng)新政策體系，我國的技術創(chuàng)新能力有了很大的提高，但是我國創(chuàng)新政策在實施過程中仍然存在一些問題，實施效果不是很理想，究其原因有三個，一是主體目標不一致，二是頂層設計不足和政策導向不合理，三是外部環(huán)境不完善。

（一）主體目標不一致制約了創(chuàng)新政策實施效果

創(chuàng)新政策是一個很復雜的問題，涉及到多方主體，既包括政府，也包括企業(yè)，高校和科研院所，屬于綜合性政策，政策制定和實施的難度比較大。中央政府與地方政府的目標不一致，國有企業(yè)、民營企業(yè)與外資企業(yè)的目標不一致，直接削弱了創(chuàng)新政策實施的效果。

以20世紀80年代和90年代我國的以市場換技術政策為例，我國中央政府的目標是增加財政收入和外匯儲備、解決就業(yè)、參與國際市場競爭、提高自主創(chuàng)新能力;但是地方政府考慮的是政績和地方財政收入，特別是GDP。地方政府為了提高GDP和增加財政收入，紛紛出臺優(yōu)惠政策吸引外商直接投資，甚至不惜以犧牲環(huán)境和自然資源為代價，很少考慮提高本地的技術創(chuàng)新能力，地方政府的主要目標和中央政府之間存在較大的差距。

國有企業(yè)、民營企業(yè)與外資企業(yè)之間目標也不一致。國有企業(yè)享有國家的政策扶持和資源投入，國企老總實行任期制，考慮的是企業(yè)在任期內(nèi)的發(fā)展和盈利情況，不愿做研發(fā)投入，因為研發(fā)投入在企業(yè)賬面上體現(xiàn)為成本支出，回報的周期很長，影響企業(yè)的短期利潤和收支情況，再加上國企管理動力不足，國有企業(yè)的創(chuàng)新效率不高。民營企業(yè)沒有國家提供的大量的資源投入，面臨殘酷的市場競爭，難以承擔技術創(chuàng)新的風險，如果沒有一個良好的知識產(chǎn)權保護環(huán)境，民營企業(yè)根本不愿意對技術創(chuàng)新進行投入。外資企業(yè)在與地方政府的博弈中處于優(yōu)勢地位，外資企業(yè)在技術轉(zhuǎn)移的過程中為了維護市場優(yōu)勢地位，不愿意把核心技術轉(zhuǎn)移給發(fā)展中國家，也不愿意在發(fā)展中國家進行研發(fā)投入，最多進行本土化改良，外資企業(yè)看重的是中國的市場和廉價勞動力。國有企業(yè)、民營企業(yè)與外資企業(yè)不同的目標直接影響我國創(chuàng)新政策的實施效果。

由于創(chuàng)新主體的目標不一致，導致各方主體做出了不同的理性選擇。中國雖然引進了大量的外國直接投資，用廉價勞動力優(yōu)勢換來了國家貿(mào)易出口數(shù)量的大幅增長，但是中國技術創(chuàng)新發(fā)展速度不夠快，缺少在引進技術的基礎上對技術進行消化吸收和再創(chuàng)新，很多核心技術仍然受制于國外。

（二）缺乏頂層設計和合理的政策導向

改革開放以后，我國雖然已經(jīng)建立了多維度、立體化的創(chuàng)新政策體系，但是由于創(chuàng)新政策涉及的領域廣泛、制定的主體很多，多達40多個政府部門，包括全國人大、國務院、科技部、財政部、國家稅務總局、國家工商總局、外經(jīng)貿(mào)部、商務部、教育部、海關總署航空工業(yè)部、電力工業(yè)部、國家質(zhì)量技術監(jiān)督局、交通部、國防科工委、國家知識產(chǎn)權局、信息產(chǎn)業(yè)部等。創(chuàng)新政策的復雜性和涉及多個領域決定了創(chuàng)新政策需要頂層設計和各部門之間的協(xié)調(diào)配合，避免出現(xiàn)互相矛盾、相互沖突的情況。

以基礎研究為例，我國的基礎研究一直比較薄弱，導致高新技術領域很多關鍵技術難以突破。近年來，我國研發(fā)投入增長很快，但是主要用于試驗發(fā)展，基礎研究研發(fā)投入不足。從2000年到2011年，我國基礎研究占研發(fā)投入總額的比例一直徘徊在5%左右，并且近年來還有下降的趨勢，試驗發(fā)展的比例過高，達到70%到80%。突破基礎研究這一薄弱環(huán)節(jié)需要加強頂層設計和制定合理的政策導向，比如，制定《基礎研究促進法》，優(yōu)先發(fā)展基礎研究;重視大學和科研機構(gòu)，提高大學和科研機構(gòu)的研究能力。

（三）外部環(huán)境不完善影響創(chuàng)新政策的實施

政府的重要作用不是對企業(yè)發(fā)號施令，而是維護一個良好的外部環(huán)境，包括市場環(huán)境和知識產(chǎn)權保護環(huán)境。我國原來是一個計劃經(jīng)濟體制國家，在20世紀90年代開始向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，我國必須完善市場經(jīng)濟體制，建立一個公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境。國有企業(yè)和民營企業(yè)都是重要的市場經(jīng)濟主體，但是國有企業(yè)享有國家給予的更多的資源和優(yōu)惠，民營企業(yè)就會有不公平感，不利于市場的公平競爭。國企老總的短期任期制也不利于國有企業(yè)進行長期的研發(fā)投入，研發(fā)動力不足，技術創(chuàng)新效率不高。

由于我國實施知識產(chǎn)權制度的時間不長，只有30多年的歷史，知識產(chǎn)權保護意識還沒有深入人心，知識產(chǎn)權文化沒有完全建立，知識產(chǎn)權保護環(huán)境不夠完善，這在很大程度上影響了創(chuàng)新主體投入技術創(chuàng)新的熱情，企業(yè)大量的研發(fā)投入也需要有完善的利益回報機制。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國的知識產(chǎn)權立法已基本完善，但仍需加強知識產(chǎn)權執(zhí)法，為創(chuàng)新主體建立一個良好的知識產(chǎn)權保護環(huán)境，鼓勵更多的創(chuàng)新成果涌現(xiàn)。

三、完善我國創(chuàng)新政策的建議

針對我國創(chuàng)新政策存在的問題和導致這些問題存在的原因，本文提出了完善我國創(chuàng)新政策的若干建議：

（一）將技術創(chuàng)新水平提高程度納入地方政府官員考核，建立綜合考核體系

當前考核地方政府官員的主要指標是GDP和財政收入，導致地方政府官員過于注重GDP的增長，很少考慮本地區(qū)技術創(chuàng)新水平的提高，我國的技術創(chuàng)新能力沒有隨著GDP的大幅度提高而提升，僅僅維持在低水平的均衡發(fā)展狀態(tài)。2006年以來，我國已經(jīng)確立了自主創(chuàng)新戰(zhàn)略和建設創(chuàng)新型國家的目標，為了實現(xiàn)這一目標，建議我國改革地方政府官員的考核機制，將本地區(qū)的技術創(chuàng)新提升程度納入地方政府官員的考核體系，但是也不能簡單地以數(shù)量為主要考核指標，應建立包含技術創(chuàng)新水平提高在內(nèi)的綜合考核體系。

（二）加快國有企業(yè)改革，建立公平的市場經(jīng)濟環(huán)境

實踐證明，國有企業(yè)如果不改革，很難在技術創(chuàng)新中和私營企業(yè)、外資企業(yè)競爭。民營企業(yè)在創(chuàng)新激勵機制下很有可能超過國有企業(yè)，成為我國技術創(chuàng)新的重要主體。我國必須盡快國有企業(yè)改革，建議改革國企老總的短期任期制，將任期內(nèi)的研發(fā)投入和技術創(chuàng)新水平提高引入業(yè)績考核體系，創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境，讓國有企業(yè)和民營企業(yè)在平等的市場競爭中尋找技術創(chuàng)新的動力。

（三）加強創(chuàng)新政策的頂層設計

我國加強創(chuàng)新政策的頂層設計首先應加強科技立法，包括完善《科技進步法》、《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》，制定《基礎研究促進法》、《小企業(yè)技術創(chuàng)新和技術轉(zhuǎn)移促進法》、《合作研究法》、《發(fā)明促進法》。其次，政府應根據(jù)我國的產(chǎn)業(yè)特色和基礎研究薄弱領域制定國家科研計劃，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃和研究發(fā)展計劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃主要解決技術領域的問題，研究發(fā)展計劃主要研究基礎研究領域的問題。再次，重視發(fā)揮高校和科研院所的在國家創(chuàng)新體系中的作用。政府向高校投入科研經(jīng)費，擴大高校的辦學規(guī)模，在研究型高校設立科學研究中心和工程研究中心，由政府給予研發(fā)資助，提高大學的研究質(zhì)量和研究能力;政府在各行各業(yè)設立科研院所，加大對科研院所的投入，為企業(yè)提供科技服務。最后，加大政府對科技獎勵的力度，由中央和地方政府對取得重大科學和技術突破的科技人員予以重獎，由國家主席和地方政府首長親自頒發(fā)獎勵。

（四）制定合理的政策導向

合理的政策導向?qū)?chuàng)新政策的實施效果起著重要作用。比如，我國應加大基礎研究的投入力度，提高技術創(chuàng)新成果的質(zhì)量和重視科研成果轉(zhuǎn)化。我國的研發(fā)投入應從側(cè)重試驗發(fā)展向側(cè)重基礎研究轉(zhuǎn)變;我國不僅要重視創(chuàng)新成果的數(shù)量，還要提高創(chuàng)新成果的質(zhì)量;不僅要重視研發(fā)投入，還要重視科研成果轉(zhuǎn)化。這就要求政府不斷調(diào)整政策導向，包括改變研發(fā)投入的政策導向，鼓勵基礎研究;政府在出臺考核評價指標體系時既考察數(shù)量，又考核質(zhì)量;政府應在推動科研成果轉(zhuǎn)化方面發(fā)揮重要作用，調(diào)整政策鼓勵科技人員積極主動地推廣自己的科研成果，在各個地區(qū)設立科技園區(qū)等等。

（五）建立良好的知識產(chǎn)權保護環(huán)境

知識產(chǎn)權執(zhí)法決定了一個國家知識產(chǎn)權保護的力度，充分有效的知識產(chǎn)權執(zhí)法能夠鼓勵創(chuàng)新主體投入科技創(chuàng)新的熱情，為科技創(chuàng)新保駕護航。建議我國加強知識產(chǎn)權司法保護和行政保護，通過加強知識產(chǎn)權執(zhí)法建立一個良好的知識產(chǎn)權保護環(huán)境，加強知識產(chǎn)權行政管理機構(gòu)設置和知識產(chǎn)權法院建設，加強知識產(chǎn)權教育、宣傳和培訓，培育知識產(chǎn)權文化，使知識產(chǎn)權保護意識深入人心。（作者單位：同濟大學經(jīng)濟與管理學院）

參考文獻：

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