萬志勇

【摘 要】改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，導(dǎo)致資源能耗持續(xù)增長，環(huán)境污染日趨嚴重。本文就主要污染物總量減排工作進行了調(diào)研，對存在的問題進行了分析并給出了對策建議。

【關(guān)鍵詞】污染物總量；減排；調(diào)研報告

一、基本概念

污染物總量控制是指將某一個控制區(qū)域如行政區(qū)域、流域、環(huán)境功能區(qū)等作為一個完整的系統(tǒng)，按規(guī)定措施將排入這一區(qū)域的污染物總量，在一定時間段控制在一定數(shù)量之內(nèi)，以滿足環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境管理要求的管理手段。

主要污染物總量是指“十一五”期間實施排放總量控制的兩項污染物，即化學(xué)需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）的排放總量（“十二五”期間，新增氨氮、氮氧化物兩項主要污染物），包括工業(yè)源和生活源污染物排放量（不含面源）。

二、工作背景

改革開放以來，我國粗放型經(jīng)濟增長方式，導(dǎo)致資源能耗持續(xù)增長，嚴重的環(huán)境污染趨勢難以改變。同時，由于投入不足、治理工程滯后等多種原因，導(dǎo)致污染治理的速度遠遠趕不上環(huán)境破壞的速度。

2006年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃（2006-2010年）規(guī)劃綱要）》提出了22項量化指標。其中“十一五”期間，主要污染物二氧化硫和化學(xué)需氧量排放總量在2005年的基礎(chǔ)之上減少10%。是“十一五”社會經(jīng)濟發(fā)展的約束性指標之一，是一條不可逾越的“紅線”。

2007年，國務(wù)院召開了全國節(jié)能減排工作電視電話會議，印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，批轉(zhuǎn)了《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法》，印發(fā)了《主要污染物總量減排計劃編制指南（試行）》、《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法（試行）》、《主要污染物總量減排核算細則（試行）》，建立了減排計劃的審核與備案、減排工程的現(xiàn)場核查、季度調(diào)度、預(yù)警以及減排數(shù)據(jù)的會審、考核、發(fā)布等管理制度。

2010年，全國化學(xué)需氧量排放總量1238.1萬噸，比2009年下降3.09%；二氧化硫排放總量2185.1萬噸，比2009年下降1.32%。與2005年相比，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別下降12.45%和14.29%，均超額完成10%的減排任務(wù)。

2011年，為貫徹落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā)[2011]26號）、《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)[2011]35號）文件?！笆濉逼陂g，我國主要污染物減排指標由兩項增加到四項，增加了氨氮和氮氧化物，減排領(lǐng)域由工業(yè)和城鎮(zhèn)擴展到交通和農(nóng)村。要實現(xiàn)主要污染物較“十一五”末（2010年）減排8%至10%的目標，既要消化污染增量，又要削減污染存量。由此可見，我國主要污染物減排任務(wù)十分艱巨，環(huán)境污染依然嚴重。

三、存在問題及分析

污染減排是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善民生的重要抓手，是改善環(huán)境質(zhì)量、解決區(qū)域性環(huán)境問題的重要手段?！笆晃濉逼陂g，通過主要污染物總量減排工作的推進，環(huán)境質(zhì)量有所改善，污染趨勢得到一定程度的緩解。但在當(dāng)前快速的社會經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢下，主要污染物總量減排方面依然存在諸多關(guān)系需要厘清。

（一）社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。2005-2011年，我國GDP平均增長率為10.96%，中國經(jīng)濟以兩位數(shù)的增長速度前所未有地發(fā)展，但是工業(yè)化和城市化的迅速增長需要投入數(shù)量驚人的能源，其來源主要是煤炭，一種最現(xiàn)成、也是最容易造成污染的能源。沒有哪個國家能在崛起為經(jīng)濟大國的同時不造成嚴重的環(huán)境破壞，這些環(huán)境問題將需要幾十年時間和大量人力、物力、財力才能加以治理。古今中外，概莫能外。在一些國家被認為是災(zāi)難性的環(huán)境問題，目前在中國變得相當(dāng)普遍：中國氣象局的數(shù)據(jù)顯示，今年以來，全國平均霧霾天數(shù)為52年來之最。

在面臨社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染的雙重“緊箍咒”下，十八大報告提出，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，大力推進生態(tài)文明建設(shè)?？梢哉f，主要污染物總量減排作為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手是“生逢其時”，在現(xiàn)階段必須常抓不懈。

（二）中央與地方的關(guān)系。不管是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃規(guī)劃綱要）》還是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年計劃規(guī)劃綱要）》，在國家層面，已將主要污染物總量控制作為一項“約束性”指標，一條不可逾越的“紅線”，明確要求政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現(xiàn)。

在部分地方，對國家和省實施的減排政策和本地區(qū)減排面臨的嚴峻形勢認識不到位，重經(jīng)濟增長、輕污染減排的思想還沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)。無論是地方政府還是企業(yè)，把主要污染物總量減排當(dāng)作是一項任務(wù)來完成，而沒有看成是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、企業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新、效益提升的機遇。結(jié)果，在實現(xiàn)總量減排目標過程中，都是被動地采取措施，被動地控制污染排放，被動地節(jié)約消耗。因此，從企業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)等層面都沒有取得新的突破，新的改進。

（三）近期與遠期的關(guān)系。實施完今年減排項目，不知明年減排項目在哪里，重視近期，忽略遠期現(xiàn)象嚴重。從國民經(jīng)濟發(fā)展綱要可以看出，主要污染物總量減排工作是一項長遠而系統(tǒng)性的工作，只有統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，才能勝券在握。項目實施一個算一個，總量減排工作過完一年算一年，最終總量減排工作只能是走進死胡同。

（四）環(huán)保與其他部門的關(guān)系。目前在總量減排工作中還存在環(huán)保系統(tǒng)“單打獨斗”現(xiàn)象，與發(fā)改、工信、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計、工商、安監(jiān)、國土等部門的工作制度和工作機制，還需要進一步完善。部分地區(qū)政府對總量減排工作的目標考核任務(wù)只針對環(huán)保局，導(dǎo)致相關(guān)部門配合力度不夠，減排難度增大。

如果將比總量減排工作比作一場競賽的話，環(huán)保部門即是運動員，又是裁判員。這樣一場競賽的公信力和公平性恐怕難以保證。對基層環(huán)保部門而言，權(quán)利非常有限，重點項目推動難，責(zé)任卻非常重大，總量減排實效及基層環(huán)保部門的尊嚴都難以體現(xiàn)。

在總量減排工作中，環(huán)保部門應(yīng)該起到的是“裁判員”及“比賽組織者”的作用，制定總量減排計劃、組織減排項目申報、落實總量減排考核。政府作為權(quán)利擁有者應(yīng)該是比賽真正的參與者。

（五）管理與技術(shù)的關(guān)系。目前，總量減排工作過分強調(diào)技術(shù)，忽視了管理的重要性?！丁笆濉敝饕廴疚?總量減排核算細則》、《“十一五”主要污染物 總量減排核算細則》內(nèi)容晦澀難懂，技術(shù)性及專業(yè)型過強，閱讀性及操作性太弱。核查核算表需要填報的內(nèi)容有上百項，總量減排臺賬內(nèi)容多達到幾百頁。參與每年核查核算會議的大都是專業(yè)技術(shù)人員及行業(yè)專家，管理層面的人員少之又少。

部分地區(qū)工業(yè)企業(yè)發(fā)展不平衡。有的污染治理起步較早，絕大多數(shù)企業(yè)已經(jīng)建成污染治理設(shè)施，工業(yè)減排的空間非常小，工業(yè)治理對總量減排的支撐力度也越來越小。有的污染治理起點低，污染設(shè)施落后，但總量減排潛力就相對較大。針對發(fā)展快的地區(qū)，可通過加強培訓(xùn)，提高技術(shù)人員水平，達到提高處理設(shè)施穩(wěn)定性及處理效率。而相對發(fā)展慢的地區(qū)，依靠技術(shù)的力量是遠遠不夠的，如在污染治理和淘汰落后產(chǎn)能方面，上級財政安排的補助和引導(dǎo)資金較少，與減排任務(wù)還不相適應(yīng)，未能有效帶動地方和社會資金投入污染減排，正所謂“巧婦難為無米之炊”，即使投入再多的技術(shù)人員，收效甚微。