沈其文

摘要 基于對(duì)湖北低山丘陵改造現(xiàn)狀的調(diào)研，指出其存在規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、工程管理不夠規(guī)范、成果管護(hù)不夠完善等主要問(wèn)題，提出加大宣傳，加強(qiáng)配合，積極推進(jìn)；結(jié)合實(shí)際，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，編制規(guī)劃；整合資金，加強(qiáng)管理，有效投入；創(chuàng)新思路，完善機(jī)制，搞好管護(hù)等主要發(fā)展對(duì)策。

關(guān)鍵詞 湖北；低山丘陵改造；現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）03-00939-01

Abstract Through investigation of Hubei hilly transformation situation， the main existing problems were pointed out， such as the planning and design is not scientific， engineering management is not standardized， achievement management is not perfect and so on. Several development strategies were proposed， including increase publicity， strengthen cooperation， and actively promote； combined with the reality， long considered the preparation， planning； integration of funds， strengthen management， innovative ideas， effective input； perfect the mechanism， improve management.

Key words Hubei； Hilly transformation； Present situation； Problems； Countermeasures

湖北處于中國(guó)地勢(shì)第二級(jí)階梯向第三級(jí)階梯過(guò)渡地帶，山地、丘陵和崗地各占湖北省總面積的56%和24%，人均耕地僅0.076 hm2，中低產(chǎn)田占70%。人多地少、耕地質(zhì)量不高，既給保障國(guó)家糧食安全帶來(lái)壓力，也制約著湖北經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[1]。加快低山丘陵改造對(duì)于緩解人地矛盾，改善土地的基礎(chǔ)條件，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，保障糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 基本現(xiàn)狀

為了加大補(bǔ)充耕地的力度，2009年3月湖北省人民政府組織編制了《湖北省土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010～2011年湖北省在建土地整治和低丘崗改造項(xiàng)目313個(gè)，建設(shè)總規(guī)模41.34萬(wàn)hm2，預(yù)算總投資113億元以上。目前湖北已建成的項(xiàng)目區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到配套完善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高。

1.1 以爭(zhēng)國(guó)家項(xiàng)目為支撐，促進(jìn)低丘崗地改造 近幾年，湖北省各級(jí)政府部門(mén)搶抓機(jī)遇，用足用活中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，按照“謀劃一批、儲(chǔ)備一批、爭(zhēng)取一批、實(shí)施一批”的思路，千方百計(jì)爭(zhēng)取項(xiàng)目，特別是積極爭(zhēng)取部、省土地整治和增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目，努力補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。咸寧市共爭(zhēng)取高產(chǎn)農(nóng)田、低丘崗地改造等土地整理項(xiàng)目120多個(gè)，可增加耕地面積1.33萬(wàn)hm2。松滋市自2002年已成功申報(bào)國(guó)家級(jí)、省級(jí)土地整治項(xiàng)目17個(gè)，凈增耕地0.13萬(wàn)hm2；英山縣已批準(zhǔn)立項(xiàng)的土地整理項(xiàng)目有6個(gè)，新增耕地面積0.09萬(wàn)hm2。

1.2 以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件 低山丘陵地區(qū)在土地改造中，一是對(duì)零碎、不規(guī)則的田塊進(jìn)行整治歸并；二是對(duì)地塊落差大的進(jìn)行梯級(jí)整理；三是對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行修復(fù)與新建；四是對(duì)耕作層板結(jié)、肥力差的田塊進(jìn)行改造。通過(guò)土地復(fù)墾整理，明顯改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，達(dá)到“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排、土肥沃、產(chǎn)出高、機(jī)械化耕作”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田效果。

1.3 以健全制度、規(guī)范管理為手段，保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量 在低丘崗地改造項(xiàng)目中加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在堅(jiān)持項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、公告制、合同制等5項(xiàng)基本制度的基礎(chǔ)上，制定和完善了一系列規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)[2]。在工程施工過(guò)程中，要求按施工工序施工，監(jiān)理單位全程監(jiān)理，業(yè)主現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)管部門(mén)定期檢查等。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠科學(xué) 低山丘陵地形地貌復(fù)雜、布局零散、地塊小而高低錯(cuò)落，與平原地帶不同，在土地改造過(guò)程中，有的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)、變更調(diào)整較大。一是有的項(xiàng)目沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理，設(shè)計(jì)成果與地形地貌等實(shí)際情況嚴(yán)重不符，工程變更量大。二是有的地方對(duì)低山丘陵土地資源利用只是一個(gè)短期的計(jì)劃，尚缺少一個(gè)近期、中期和長(zhǎng)期的綜合利用規(guī)劃。

2.2 工程管理不夠規(guī)范 在當(dāng)前在建的低丘崗地改造項(xiàng)目中，工程管理上存在問(wèn)題、不規(guī)范。一是項(xiàng)目招標(biāo)管理不規(guī)范。在招標(biāo)過(guò)程中，存在評(píng)標(biāo)不規(guī)范、資格審查不嚴(yán)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)無(wú)招標(biāo)代理資質(zhì)等問(wèn)題。二是項(xiàng)目工程變更不規(guī)范。有的工程變更量大，并且無(wú)變更批復(fù)就自行實(shí)施。三是項(xiàng)目資金管理不規(guī)范。有的項(xiàng)目存在挪用、擠占資金、票據(jù)使用不規(guī)范、超合同付款等問(wèn)題。

2.3 成果管護(hù)不夠完善 目前，農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系尚不健全，一些土地改造項(xiàng)目完成后，管護(hù)責(zé)任、管護(hù)主體、管護(hù)機(jī)制無(wú)法落實(shí)，產(chǎn)權(quán)沒(méi)有及時(shí)明晰，而且建后管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，缺乏專(zhuān)業(yè)維修管理技術(shù)人員。雖然一些項(xiàng)目區(qū)推行了誰(shuí)建設(shè)誰(shuí)受益誰(shuí)管護(hù)等措施，但許多都得不到有效落實(shí)，形同虛設(shè)。“重建設(shè)、輕管理”，“有人建、無(wú)人管”，邊建邊毀、重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題較為突出。

3 加快低丘崗改造的對(duì)策或建議

3.1 加大宣傳，加強(qiáng)配合，積極推進(jìn)低丘崗改造工作 發(fā)揮媒體的宣傳作用，將土地改造的優(yōu)惠政策充分地交給群眾，對(duì)各地的典型做法與有益經(jīng)驗(yàn)及時(shí)予以推廣介紹，讓廣大群眾真正明白低丘崗改造的重要意義；積極吸引農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督和負(fù)責(zé)建后管護(hù)，使農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生感情；形成全體人員關(guān)心和支持土地改造的良好氛圍，改變過(guò)去那種“急在上面，忙在中間，閑在基層”的狀況，讓項(xiàng)目區(qū)所有干部職工都能自覺(jué)地參與到項(xiàng)目建設(shè)工作中來(lái)，成為項(xiàng)目實(shí)施的主體。低丘崗地改造作為系統(tǒng)性工程，實(shí)施過(guò)程中會(huì)涉及到土地、農(nóng)林、水利、交通、城建等諸多部門(mén)。特別是一些大型重點(diǎn)工程，投資大、戰(zhàn)線(xiàn)長(zhǎng)、配套工程多，不是某個(gè)部門(mén)能夠單獨(dú)完成的。各部門(mén)要按照“性質(zhì)不變、渠道不亂、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，以低丘崗地改造項(xiàng)目為平臺(tái)，將其項(xiàng)目資金打捆使用，實(shí)現(xiàn)各種資源要素的整合，形成助推土地改造的強(qiáng)大合力。

3.2 結(jié)合實(shí)際，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)編制低丘崗地改造規(guī)劃 在編制低丘崗地改造的規(guī)劃時(shí)，要依據(jù)各低丘崗的區(qū)位、面積、權(quán)屬、海拔高度、坡度、離道路的距離、利用現(xiàn)狀等條件對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；要依據(jù)各地“十二五”規(guī)劃及中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)測(cè)算近、中長(zhǎng)期各類(lèi)用地需求面積；要依據(jù)調(diào)查得到的各地可供開(kāi)發(fā)利用低丘崗地面積和詳細(xì)圖，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、村莊布局等規(guī)劃，根據(jù)“保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用”原則，提出低丘崗地利用的功能分區(qū)布局方案，制定低丘崗地產(chǎn)業(yè)發(fā)展適宜性及開(kāi)發(fā)建設(shè)利用方向性，做好各區(qū)塊低丘崗地綜合利用的詳細(xì)規(guī)劃。同時(shí)還要加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高規(guī)劃業(yè)務(wù)水平。

3.3 整合資金，加強(qiáng)管理，確保低丘崗改造資金的有效投入 加強(qiáng)低丘崗地改造，關(guān)健是要解決投入問(wèn)題。一是要實(shí)行政府主導(dǎo)，多元投入，加強(qiáng)整合，逐步建立合理、穩(wěn)定、有效的資金投入機(jī)制，為低丘崗改造提供穩(wěn)定的資金保障。研究出臺(tái)整合資金的指導(dǎo)性辦法和詳細(xì)規(guī)劃，研究制定鼓勵(lì)社會(huì)資本參與土地改造的相關(guān)政策，充分發(fā)揮金融資本投入土地改造的撬動(dòng)作用和農(nóng)民群眾在土地改造工作中的主體作用。二是要嚴(yán)格按照低丘崗改造項(xiàng)目資金管理辦法和財(cái)務(wù)紀(jì)律要求，規(guī)范資金的使用管理。對(duì)于不規(guī)范的地方，要采取有力措施，限期整改。

3.4 創(chuàng)新思路，完善機(jī)制，搞好項(xiàng)目工程的建后管護(hù) 創(chuàng)新和完善項(xiàng)目長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，明確工程產(chǎn)權(quán)、工程管護(hù)主體、工程管護(hù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和要求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目工程管護(hù)工作的制度化、規(guī)范化。本著“誰(shuí)受益、誰(shuí)使用、誰(shuí)管理”的原則，將管理費(fèi)用納入工程運(yùn)行成本，由受益人分擔(dān)。在落實(shí)專(zhuān)門(mén)管護(hù)力量的同時(shí)，要注意發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，工程管理要從頭抓起[3]。

參考文獻(xiàn)

[1] 田承忠.大力開(kāi)展土地整治 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展[EB/OL].http：//pre.hubei.gov.cn/zwgk/zfld/szzc/sld05/sld05_zyhd/201105/t20110506_137804.shtml.

[2] 創(chuàng)新機(jī)制保投入科學(xué)管理興水利——岐山縣2010年中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)紀(jì)實(shí)[J].西部財(cái)會(huì)，2011（6）：84.

[3] 田承忠.土地整治促科學(xué)發(fā)展[J].中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)，2011（6）：12.