范若虹

是怎樣的地方行政行為，驚動財政部和國家發(fā)改委發(fā)特急文件糾偏？

“最后還是沒用，兩個國徽也沒用?！泵鎸ω斦?014年4月下發(fā)的一份特急文件，孫偉（化名）指著落款上財政部和國家發(fā)改委兩個部門的紅章，無奈地對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

作為一家大型水電企業(yè)的負(fù)責(zé)人，孫偉在2013年9月向財政部和國家發(fā)改委反映情況，詢問云南省工信委和財政廳征收的“臨時電價補(bǔ)貼獎勵資金”是否合法。

2013年10月，財政部和國家發(fā)改委將此項(xiàng)收費(fèi)列入公布取消的314項(xiàng)各?。▍^(qū)市）行政事業(yè)性收費(fèi)目錄中，而云南省的收費(fèi)行為并未終止。

2014年2月，這一情況再次反映到財政部和國家發(fā)改委。4月，財政部擬定了一份措辭強(qiáng)硬的特急文件，并與國家發(fā)改委會簽。該文件說，云南省相關(guān)部門責(zé)任人“目無法紀(jì)、明知故犯，應(yīng)依照相關(guān)法規(guī)追究責(zé)任”，要求省政府責(zé)成省工信委和財政廳立即撤銷相關(guān)收費(fèi)文件，退還相關(guān)企業(yè)已繳納的資金。

因有兩部委文件明令禁止，2014年云南省沒有再延續(xù)此項(xiàng)收費(fèi)。但事情仍未結(jié)束，6月和8月，云南省工信委連發(fā)兩份通知，推行“富余水電消納”方案，以“市場化”的名義，要求10家水電企業(yè)利用汛期的富余水電降價銷售。

壓力之下，多數(shù)企業(yè)選擇“合作”。受訪企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，富余水電消納方案與之前的臨時電價補(bǔ)貼一樣，都是把水電企業(yè)的利潤轉(zhuǎn)移給工業(yè)用電大戶。

一位資深業(yè)內(nèi)專家表示，云南前述做法，雖有現(xiàn)實(shí)需求考量，但地方政府仍然較深地介入到市場交易中，還不能稱之為真正的市場化改革。

不過，在方案的主導(dǎo)方云南省工信委人士看來，發(fā)電企業(yè)、用電企業(yè)、電網(wǎng)和地方政府都從中收到實(shí)際效益，未來還將繼續(xù)在更大范圍推行。

10億元攤派

2013年9月13日，云南省工信委及財政廳下發(fā)《關(guān)于繳納臨時電價補(bǔ)貼獎勵資金的通知》，明確表示省政府決定向省內(nèi)13家大型水電企業(yè)和云南電網(wǎng)公司共籌集7億元。其中，云南電網(wǎng)承擔(dān)2.3億元，水電企業(yè)承擔(dān)4.7億元，由云南電網(wǎng)代收，一并繳入云南省財政廳賬戶。

該項(xiàng)資金用于支持重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)擴(kuò)大用電，即對月用電量超過200萬千瓦時以上的用電企業(yè)，以2012年同期為每月用電量基數(shù)，超過基數(shù)部分，給予每千瓦時0.1元的電價獎勵。

早在2012年10月，云南省工信委、財政廳、物價局就曾下發(fā)過類似的“臨時電價補(bǔ)助資金”的通知，當(dāng)時籌集金額3億元，由電網(wǎng)公司和水電企業(yè)各承擔(dān)50%。2012年和2013年，該項(xiàng)補(bǔ)助補(bǔ)貼資金規(guī)模達(dá)到10億元。

籌資背景與此前云南的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和宏觀形勢有關(guān)。據(jù)云南省官方人士介紹，云南省工業(yè)以6大高耗能行業(yè)為主，包括鋁、銅、黃磷、鋼鐵等，均是耗電大戶。

2012年以來，中國整體經(jīng)濟(jì)增速逐步放緩，市場需求有所放慢，而有色金屬等產(chǎn)業(yè)也相應(yīng)進(jìn)入到了產(chǎn)能過剩的周期。云南重點(diǎn)有色金屬企業(yè)——錫業(yè)股份、云南銅業(yè)，近年均出現(xiàn)虧損。地方政府希望通過電價補(bǔ)貼鼓勵這些企業(yè)多用電、多生產(chǎn)，以穩(wěn)增長、保就業(yè)。

除了穩(wěn)增長、保就業(yè)背景外，還有電力過剩的客觀原因。云南作為國家“西電東送”的水電基地，前些年投建的大型水電廠陸續(xù)開始發(fā)電，水電裝機(jī)近年增速遠(yuǎn)高于電力消納增幅。2012年云南水電棄水電量24億度，2013年更是高達(dá)45億度。

2012年，孫偉所在公司需承擔(dān)的補(bǔ)貼資金額度為1985萬元?！爱?dāng)時，覺得這些錢并不多就交了，當(dāng)作支持云南當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?！睂O偉說，由于水電企業(yè)面臨移民等大量具體問題，需要地方政府協(xié)助，因此，地方政府提出要求，只要數(shù)額不太大，大部分企業(yè)都會同意。

但支持金額以數(shù)倍增長時，有些企業(yè)扛不住了。按2013年的新規(guī)定，孫偉所在的企業(yè)需要繳納7745萬元。

當(dāng)時，財政部正在根據(jù)2013年3月《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求，對各省行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行清理。云南省的此項(xiàng)收費(fèi)經(jīng)反映情況后，引起了財政部和國家發(fā)改委的重視，因此也將其納入清理范圍，并于2013年10月16日公布取消。

孫偉本以為事情就此了結(jié)。但隨后，云南電網(wǎng)嚴(yán)格執(zhí)行了云南省工信委的要求，即“錢逾期不交，暫不結(jié)算其電費(fèi)”。在經(jīng)歷了兩個月暫不結(jié)算電費(fèi)的壓力下，孫偉上交了2013年第一筆款項(xiàng)4647萬元。

他表示，水電企業(yè)前期投入巨大，依賴銀行貸款，投產(chǎn)發(fā)電后面臨還本付息的壓力。相對于每個月上億元的電費(fèi)，孫偉只有選擇妥協(xié)。

2013年12月，云南省工信委再次下發(fā)通知，催繳水電企業(yè)的第二筆款項(xiàng)。在“暫不結(jié)算電費(fèi)”的壓力下，孫偉所在企業(yè)最終還是交出2013年的第二筆款項(xiàng)3098萬元。

“特急”糾偏

交完第二筆款項(xiàng)，孫偉于4月25日等來了財政部和國家發(fā)改委下發(fā)的特急文件。文件明確指出云南省的臨時電價補(bǔ)貼獎勵資金屬于亂收費(fèi)，要求取消、退款，并追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。

按照1997年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于治理向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等問題的決定》，省級政府審批向企業(yè)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，要分別征得財政部和國家計(jì)委（發(fā)改委前身）同意。而云南省的此項(xiàng)收費(fèi)，未走這一程序。

看到這份特急文件時，孫偉滿懷希望可以獲得退款。多次向相關(guān)部門詢問后，得到的回復(fù)是：之前收取的補(bǔ)貼資金已經(jīng)全部發(fā)放給工業(yè)用戶企業(yè)，無法退還。

10月，財政部稅政司人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，此事已經(jīng)得到解決，財政部收到了云南省政府的回函，函中稱已對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了處理，而且云南省以后再不會收取此類補(bǔ)貼資金。至于具體企業(yè)上繳的款項(xiàng)能否真正退回，財政部鼓勵企業(yè)走法律途徑。這同樣適用于很多地方的亂收費(fèi)問題。

《財經(jīng)國家周刊》記者從云南省工信委獲悉，云南省政府在給財政部回函中，強(qiáng)調(diào)了自身的困難，表示該電價補(bǔ)貼是一個臨時性的應(yīng)急政策，主要是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增速下行，云南電力供給又過剩，鼓勵工業(yè)企業(yè)多用電。

云南省工信委人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，通過臨時電價補(bǔ)貼獎勵資金政策，2013年云南省內(nèi)總增加了約10%的工業(yè)企業(yè)開工率，同時解決了20多萬就業(yè)。他強(qiáng)調(diào)，這個補(bǔ)貼的錢都用于農(nóng)民工就業(yè)問題。

多家受訪水電企業(yè)負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，這種方式是在拿水電企業(yè)的純利潤補(bǔ)貼工業(yè)企業(yè)。例如，云南鋁業(yè)股份有限公司（下稱云南鋁業(yè)公司）作為受益方，據(jù)其公告，公司收到政府電價補(bǔ)貼獎勵2.56億元，并將其確認(rèn)為2013年度的營業(yè)外收入，當(dāng)年公司凈利潤1609.27萬元。這意味著，若非電價補(bǔ)貼，云鋁當(dāng)年將有約2.4億元的虧損。

“協(xié)調(diào)”降價

一波未平，一波又起。

4月，云南省政府下發(fā)《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》，第一條即降低企業(yè)用電成本，要求推進(jìn)全省電力體制改革試點(diǎn)。

兩個月后的6月，云南省工信委印發(fā)了《2014年汛期富余水電市場化消納工作方案》，以引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)降價，支持重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)恢復(fù)和擴(kuò)大生產(chǎn)。

此前的1月，國家發(fā)改委發(fā)出完善水電上網(wǎng)電價形成機(jī)制的通知，提出鼓勵通過競爭方式確定水電價格。

云南的富余水電消納方案，形式上也要求各市場主體按照“自主協(xié)商、互利共贏、公開透明、購銷聯(lián)動”的原則開展競爭交易，采取降價幅度報價方式。

交易一方為小灣、糯扎渡、功果橋、金安橋、阿海、龍開口、魯?shù)乩⒋笥募?、戈蘭灘和大朝山等10家單機(jī)10萬千瓦以上的水電站，另一方為月生產(chǎn)用電量超過500萬千瓦時的電解鋁、黃磷、鐵合金、工業(yè)硅、鋼鐵、水泥、電石、燒堿、銅、錫、鉛鋅等行業(yè)198家重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)。

而通知發(fā)出后，發(fā)電企業(yè)均無參與“降價促銷”意愿，未付諸行動。

6月通知未能奏效，7月22日，云南省工信委召開協(xié)調(diào)會，并于8月4日再度下發(fā)協(xié)調(diào)方案，此次明確列出6月至10月十大發(fā)電企業(yè)的申報降價幅度和富余電量。平均降幅為0.0815元/千瓦時，富余電量總計(jì)93億多度，意味著發(fā)電企業(yè)需降價7.6億元。

一些水電企業(yè)人士表示，協(xié)調(diào)方案中的“申報”數(shù)字并非企業(yè)自己提出，水電企業(yè)甚至沒有跟任何工業(yè)企業(yè)見面商談。

一位水電企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，富余水電市場化消納本是希望通過降價來促銷，出發(fā)點(diǎn)是利用水電站年發(fā)電增量部分降價，解決一部分“棄水”問題，也帶動一部分企業(yè)的生產(chǎn)。但是，由于今年云南省用電增量小，實(shí)際是用水電企業(yè)的發(fā)電存量來降價。

據(jù)云南電網(wǎng)預(yù)測，今年云南本省用電增速為5%，而外送廣東的電量本希望超過900億度，但最終達(dá)成的協(xié)議是880億度，再加之這些不多的用電增量還需要分配一部分給云南今年新增的水電裝機(jī)，因此平均分配到每個水電廠的發(fā)電量比過去兩年有所減少。

不“合作”的代價

2012年交了1985萬元，2013年又交了7745萬元，今年更是需要讓利1.89億元。思考再三，孫偉所在企業(yè)決定不再參與。

但他沒有想到，云南省工信委8月發(fā)出通知之后，其余9家水電站陸續(xù)同意了協(xié)調(diào)方案。不合作的這一家，很快承擔(dān)了嚴(yán)重“后果”。

8月20日，孫偉接到電網(wǎng)公司向他發(fā)出第二日調(diào)度指令，將其水電站原有70%左右負(fù)荷率，降為40%左右。

孫偉急了。他立即向電網(wǎng)公司詢問原因，對方明確答復(fù)，因?yàn)樗麄儧]有參與富余水電消納方案，因此只能按照云南省工信委核定的汛期合同基數(shù)電量發(fā)電，而原先方案中分配給他們的富余電量，將分配給其他已經(jīng)參與該方案的電企。

降負(fù)荷就等于直接減少發(fā)電企業(yè)收入。孫偉計(jì)算，從8月21日開始，由于負(fù)荷大幅降低，其電站今年的棄水電量將達(dá)到20多億度。

與孫偉所在的民企有異，一家選擇“合作”的國有發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者：“我們對于協(xié)調(diào)方案有意見，但是方案一旦下發(fā)，我們就要無條件執(zhí)行，我們企業(yè)的每個桌椅板凳都是政府的，政府讓做什么，我們當(dāng)然會做。”

受訪專家認(rèn)為，云南的這次電改試點(diǎn)具有典型性。當(dāng)前和未來一段時期，電力供給寬松，為電改提供了長期穩(wěn)定的外部環(huán)境。云南電源結(jié)構(gòu)簡單，受上游燃料市場影響有限，改革波及范圍??；枯豐電價已運(yùn)行多年，改革有實(shí)踐基礎(chǔ)；水電成本低，拿“棄水”開刀，各方有動力。電改的核心應(yīng)是讓電力回歸商品屬性。不過，現(xiàn)實(shí)中，各市場主體的地位不對等，交易手段缺失，政府習(xí)慣用行政劃撥代替市場交易，高耗能產(chǎn)業(yè)與財稅就業(yè)高度關(guān)聯(lián)……各種因素共同催生了當(dāng)前的各種扭曲形態(tài)。

受訪專家表示，在現(xiàn)有的電力體制中，各地的電價都是由國家發(fā)改委核定，地方很難變動。臨時電價補(bǔ)貼和富余水電消納，實(shí)質(zhì)都是地方政府想方設(shè)法在“動”電價。

誰的奶酪

盡管受到發(fā)電企業(yè)非議，但云南省官方對其電改試點(diǎn)內(nèi)容自我評估良好。

據(jù)云南省工信委人士介紹，在富余水電消納方案的實(shí)際執(zhí)行中，最終汛期每月約有70多家工業(yè)企業(yè)參與，總體用電成本下降了9.4億元，成本下降使得工業(yè)企業(yè)的開工率從原來的不到50%，提高到接近60%。

云南鋁業(yè)公司是云南省用電大戶，由于該方案的推行，其成本下降明顯。10月7日，其公告稱，今年公司購電成本預(yù)計(jì)下降幅度為0.05元/千瓦時左右，噸鋁成本可以下降600多元。

據(jù)知情人士介紹，在富余水電消納方案中，云鋁獲得的用電價格為0.435元/千瓦時，交易電量為55億度，據(jù)此共節(jié)省超過4億元，比2013年獲得的臨時電價補(bǔ)貼獎勵資金2.56億元還多，且還未包括云鋁可享受到的另一項(xiàng)優(yōu)惠——大用戶直購電。

云南省工信委人士表示，水電企業(yè)也是受益方。9家參與方案的水電企業(yè)，被核定多發(fā)了96億度電，收入增加14.4億元。預(yù)計(jì)云南省2014年的棄水電量在170億度，如果不實(shí)行這一方案，則將高達(dá)近270億度。雖然電網(wǎng)輸配電價平均降了2分錢，但多輸送了96億度電，云南電網(wǎng)也增加收入近10億元。

不過，一家參與富余水電消納的水電企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，此次方案的實(shí)施由政府主導(dǎo)，水電企業(yè)沒有跟工業(yè)企業(yè)面對面談判，很難評估這96億度是不是“富余”電量，是不是應(yīng)該“降價促銷”。

如果這96億度是新增需求，那么“降價促銷”給水電企業(yè)和電網(wǎng)帶來了總共24.4億元的新增收入。如果僅是政府從發(fā)電存量中劃出的部分電量，那就意味著發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)向工業(yè)企業(yè)讓利9.4億元。

云南電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)人也對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，如果不實(shí)行富余水電消納方案，誰也不敢說這96億度電的需求就完全沒有了，但可能會導(dǎo)致大部分電力需求的消失，“所以這一方案在某種程度上還是奏效的”。

除了以上發(fā)電、用電、電網(wǎng)三方，云南省工信委人士還補(bǔ)充了第四個受益方，即有利于政府完成全省工業(yè)和GDP增長目標(biāo)。

工業(yè)在云南省GDP中所占比重接近一半，近幾年中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，加之鋁、黃磷、工業(yè)硅等高耗能產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重過剩，云南省的用電量增幅下降很快，由2013年的10.9%降至今年的5%。

2014年初，云南省設(shè)定的工業(yè)增加值和GDP的目標(biāo)分別為12%和11%，降低電價成本，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)，成為直接提高工業(yè)增加值和GDP的一條途徑。

由于初步評估該政策收到良好效果，目前云南省工信委已經(jīng)開始起草開展2015年富余水電市場化消納的文件。這一文件可能在今年年底前下發(fā)。

據(jù)說，該文件擬將富余水電消納期擴(kuò)至全年，并由今年實(shí)際參與的9家水電站擴(kuò)展到全省所有的水電站，工業(yè)用戶的范圍也將擴(kuò)展到用電在35千伏以上的所有工業(yè)企業(yè)。

“我們今年做，明年后年都要做，以后、以后都要做?！痹颇鲜」ば盼耸空f。

而對孫偉而言，扛過了今年，明年該怎么辦？