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湘西農(nóng)村宅基地管理思考

2014-04-29 00:44:03袁昌全易舟
國土資源導刊 2014年9期
關(guān)鍵詞:建房宅基地村民

袁昌全 易舟

農(nóng)村宅基地管理是保護農(nóng)民權(quán)益、堅守耕地紅線、維護管理秩序的一項重要內(nèi)容。近年來,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,農(nóng)民生活水平的提高,改善居住條件的愿望迫切,但由于疏于管理,農(nóng)村宅基地使用亂局——違法建設(shè)、破壞耕地勢態(tài)嚴重。

為此,筆者先后走訪了湘西土家族苗族自治州永順縣芙蓉鎮(zhèn)孔坪村和吉首市峒河辦事處小溪村。從走訪所了解的情況看,農(nóng)村宅基地管理主要有建房訴求迫切、建設(shè)布局散亂、“兩違”問題突出、耕地破壞嚴重、隱性市場活躍幾大問題。

成因分析

宅基地使用管理存在以上突出問題,主要有以下三個方面的原因。

自然及經(jīng)濟因素客觀造成宅基地選址困難。湘西州屬山區(qū),適宜居住的土地面積少,民居多依山而建,客觀上造成村民建房選址困難,小溪村僅生態(tài)林就占該村土地面積的80%。隨著人口的增加,農(nóng)村村民建房用地矛盾日益凸顯。在城郊結(jié)合部,自然和經(jīng)濟因素的交織使矛盾更為突出。如小溪村,從實地看,可供建住宅的宅基地已經(jīng)很少,很多村民因找不到宅基地,而無法實施建房。但該村生態(tài)環(huán)境好,離吉首市近,交通方便,就業(yè)、讀書、醫(yī)療等生活之需無異于城市居民,即使進城,也不愿在城里買房。城市房價高是一方面,更主要是當?shù)氐恼亍爸靛X”,住宅修建成本低,村民寧愿坐等宅基地 ,也不愿找其他出路。另外,該村經(jīng)濟來源比較好,有些嫁出去的女青年也不愿離村,致使該村人口增長更快。在自然和經(jīng)濟的雙重因素下,宅基地需求愈發(fā)迫切。

管理缺位造成農(nóng)村違法用地、違規(guī)建設(shè)屢禁不止。一是村莊建設(shè)規(guī)劃滯后。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編相對于鄉(xiāng)村建設(shè)而言,還是存在諸多缺陷的。如規(guī)劃新增建設(shè)用地指標全部留在城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi),農(nóng)村住宅建設(shè)用地指標嚴重不足;缺少與土地利用規(guī)劃相銜接的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,導致村民建房處于統(tǒng)籌選址無序、建房合規(guī)困難的尷尬境地。二是審批環(huán)節(jié)程序復雜。按照《湖南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定,村民建房要向村委提書面申請,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核,縣政府批準;使用農(nóng)用地的,還要到州級審批。村民建房多頭跑,時間長,導致一些村民建房不愿去辦審批手續(xù)。三是執(zhí)法監(jiān)管難到位。當前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理機構(gòu)人員少、經(jīng)費缺,執(zhí)法工作單打獨斗,執(zhí)法巡查不及時、到位難。有的待發(fā)現(xiàn)時木已成舟,依法強制拆除也只是治標不治本,致使村民認為違法成本低,不愿走合法渠道,一定程度上也助長了違法用地、違規(guī)建設(shè)行為的產(chǎn)生。四是宣傳工作不到位。村委會缺少介紹農(nóng)村宅基地申請審批的公告和便民卡,導致群眾對辦理宅基地申請審批手續(xù)的規(guī)定和要求不了解,嚴重的還會對合法的申請審批程序產(chǎn)生誤解質(zhì)疑。

農(nóng)村宅基地退出機制缺失造成嚴重土地浪費?,F(xiàn)行農(nóng)村宅基地是基于本村農(nóng)戶身份,通過申請方式無償取得、長期使用的。一方面,取得的無償性、使用的無限期性以及無留置成本性,使得村民更傾向于盡可能多地占有宅基地,而非集約高效利用土地;另一方面,宅基地流轉(zhuǎn)的限制,使得眾多已定居或準備移居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的村民不能通過讓渡宅基地使用權(quán)實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)益,也使得這些宅基地長期處于閑置狀態(tài),造成嚴重的土地浪費。加之對居民主動退出宅基地缺乏必要的補償機制和激勵機制,使得村民完全喪失了退出宅基地的意愿和動力。

對策建議

使用宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶所特有的一項權(quán)能。加強和完善農(nóng)村宅基地管理,既要依法保障農(nóng)村村民這一基本權(quán)利,也要切實維護土地集體所有權(quán)益、落實耕地保護責任、保障糧食安全,還要喚醒農(nóng)村宅基地這一“沉睡的資本”。綜合運用法律、政策和經(jīng)濟的杠桿,推進農(nóng)村宅基地管理使用依法依規(guī)、節(jié)約集約。加強和完善農(nóng)村宅基地管理應(yīng)當從以下幾方面入手。

統(tǒng)一編制適宜規(guī)劃?;鶎訃敛块T要全面摸清轄區(qū)內(nèi)宅基地情況底數(shù),要利用現(xiàn)有的地籍檔案資料、土地調(diào)查成果,通過實地入戶調(diào)查,理清轄區(qū)內(nèi)各村、組農(nóng)戶的住房實際狀況以及建房需求情況,在此基礎(chǔ)上測算各類用地面積,細化村民宅基地規(guī)劃安排。住建規(guī)劃部門要充分利用國土部門的成果及時編制科學合理的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,使土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相銜接統(tǒng)一。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要合理,并進行科學的功能分區(qū),引導村民逐步向規(guī)劃建設(shè)區(qū)轉(zhuǎn)移。對于宅基地用地緊張的地方,要在集體經(jīng)濟組織、村民協(xié)調(diào)統(tǒng)一的前提下,做好集中安置規(guī)劃方案。這樣既考慮到了農(nóng)民的實際需求,又節(jié)約集約地使用了有限的宅基地資源,還增加了農(nóng)村可耕地的數(shù)量,使中央強農(nóng)惠農(nóng)的政策得到切實的貫徹。

優(yōu)化農(nóng)宅審批服務(wù)。全面貫徹落實省人民政府辦公廳《關(guān)于規(guī)范和改進農(nóng)村宅基地管理的若干意見》,縣市政府承接農(nóng)村宅基地審批權(quán)后,要認真研究,切實簡化審批程序,前移受理窗口,提高辦事效率,落實工作職責,方便村民宅基地手續(xù)辦理。同時,在宅基地審批時要嚴格把關(guān),落實“一戶一宅,應(yīng)保盡?!闭?,嚴格執(zhí)行宅基地使用面積標準。要加強審批監(jiān)管,嚴肅查處違規(guī)審批、徇私枉法、弄虛作假行為。推行陽光審批,確保審批工作“公開、公平、公正”,接受群眾監(jiān)督,保障村民“居者有其屋”的基本權(quán)利。再者,農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標要保障農(nóng)民建房需要,不足部分要通過節(jié)約挖潛、“空心村”整治、增減掛鉤等方式加以解決。

推行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。一方面,利用市場手段,把農(nóng)民手中的土地資源變成可供流轉(zhuǎn)、出讓、開發(fā)和融資的資產(chǎn),以宅基地換新房,以承包地換股權(quán),實現(xiàn)不動產(chǎn)向“可動產(chǎn)”轉(zhuǎn)變,低效益利用向高效益開發(fā)轉(zhuǎn)變。通過成立土地專業(yè)合作社,聯(lián)合政府一起出臺符合政策的鄉(xiāng)規(guī)民約,集約利用土地,規(guī)范農(nóng)宅管理行為,引導居民集中居住,加快推進社會主義新農(nóng)村村莊建設(shè)。另一方面,通過政策手段,引導農(nóng)民利用閑置資金進行房屋改造及庭院整治,并進行各種產(chǎn)業(yè)經(jīng)營,顯化農(nóng)村宅基地這一物權(quán)資產(chǎn)。鼓勵依托當?shù)靥厣馁Y源和環(huán)境優(yōu)勢,發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。通過給予補助獎勵,開展技能培訓等措施,把農(nóng)民就地變成產(chǎn)業(yè)員工,或興建農(nóng)家樂、種植園等,讓部分農(nóng)民遷入集中小區(qū),在不征地、不拆遷的前提下,實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)不出村,保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)不失利、不失業(yè)、不失權(quán),努力推進農(nóng)村宅基地由資源性管理向資產(chǎn)性管理轉(zhuǎn)變。

探索有償使用制度。土地資源是有限的,多占用資源應(yīng)當通過經(jīng)濟手段來解決。國土資源部《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》要求,經(jīng)濟條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方,允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點,試點方案由村自治組織通過村民會議討論提出,經(jīng)市、縣國土資源管理部門審核報省級國土資源管理部門批準實施,接受監(jiān)督管理。根據(jù)以上政策規(guī)定,應(yīng)研究出臺超占宅基地有償使用管理辦法,明確范圍、標準、程序、監(jiān)管等,用經(jīng)濟手段調(diào)整解決農(nóng)村宅基地浪費問題。

加大執(zhí)法監(jiān)管力度。首先,嚴格落實動態(tài)巡查制度。切實做到對宅基地違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早查處,維護正常的土地管理秩序。同時,建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的綜合執(zhí)法監(jiān)管體系,明確各部門職責,分工協(xié)作,聯(lián)合執(zhí)法。其次,明確村級組織監(jiān)管職責,增強集體經(jīng)濟組織集體土地所有權(quán)意識,把切實保護耕地與維護自身經(jīng)濟組織合法權(quán)益結(jié)合起來。再次,建立聯(lián)絡(luò)員、信息員隊伍,落實協(xié)管職責。最后,加強土地法律法規(guī)及政策的宣傳教育,增強群眾知法、守法、耕地保護意識,自覺按政策法規(guī)履行宅基地使用相關(guān)責任義務(wù)。

(第一作者系湘西土家族苗族自治州國土資源局黨組副書記、副局長)

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