劉惠苑 葉萍

本文系廣州市教育局廣州市屬高?？蒲许椖俊皬V州市NGO組織發(fā)展狀況調(diào)查報告”階段性研究成果（項目編號：10BO37）。

[摘 要]社會組織評估指標體系是社會組織評估工作的參考依據(jù)，既有地方特色，也有具體組織類型的區(qū)別。在內(nèi)容設(shè)計上，各地區(qū)、各類型指標體系主要圍繞民政部有關(guān)文件精神，根據(jù)實際情況細化、調(diào)整、充實；在研究方法上，主張用層次分析法科學地搭建社會組織評估體系，并根據(jù)社會組織分類建立細化的評估指標體系，歸納社會組織評估指標體系未來發(fā)展的三個趨勢。

[關(guān)鍵詞]社會組織 評估 指標體系

2011年3月，民政部《社會組織評估管理辦法》（民政部令第39號）頒布實施，為開展社會組織評估工作提供了政策法律依據(jù)，昭示著我國社會組織評估工作走上了系統(tǒng)化、科學化、規(guī)范化的道路。2011年起，系統(tǒng)化的社會組織評估指標體系逐步取代原有分散的、非系統(tǒng)化的非營利組織評估指標體系，全國性社會組織管理機構(gòu)和地方性社會組織開始參與評估。筆者嘗試對社會組織評估指標體系作研究、梳理。

一、何謂社會組織、社會組織評估與社會組織評估指標體系

“社會組織”是我國對“民間組織”的一種新提法，最早源于2006年，普遍使用于2009年。2009年以后，無論是官方文件還是研究文獻，“社會組織”概念的使用基本固定下來。學界一般用狹義的“社會組織”概念，即社會組織系社團組織、民辦非企業(yè)單位以及基金會的統(tǒng)稱，這三類組織系當前我國社會組織評估的對象，評估的責任主體則是政府。社會組織評估指標體系是具體評估工作中使用的標準、衡量的尺度，是考量社會組織整體發(fā)展情況的一系列標桿。目前，我國官方尚無頒布統(tǒng)一的社會組織評估指標體系，各地政府在組織評估時一般是在中央精神、民政部指導意見和國家民間組織管理局文件要求的基礎(chǔ)上召開專家會議，對指標體系進行調(diào)整、補充和充實，使用具有地方特色、有針對性的指標體系。同時，由于三類社會組織業(yè)務(wù)不同，發(fā)展模式各異，因此設(shè)置的評估指標體系也有所不同。社會組織評估指標體系既有地方性特色，也有組織類型上的區(qū)別，因此社會組織評估指標體系內(nèi)容的設(shè)定，是一項周期長、專業(yè)性強、聯(lián)合面廣的復雜工作。

二、我國社會組織評估指標體系的內(nèi)容設(shè)計

根據(jù)《民政部關(guān)于推進民間組織評估工作的指導意見》（民發(fā)〔2007〕127號，下稱《意見》），目前我國各地社會組織評估指標體系主要圍繞一級指標即“基礎(chǔ)條件、組織建設(shè)、工作績效（自律與誠信建設(shè)）、社會評價”四大模塊展開，評估指標體系的設(shè)計思路貫穿組織層面、內(nèi)部治理、外部運作、財務(wù)運營、作用發(fā)揮五個基本維度。從組織類型上看，社團組織的評估指標體系分類較細，對應(yīng)設(shè)置了行業(yè)協(xié)會商會類、專業(yè)類、學術(shù)類、聯(lián)合類、職業(yè)類、公益類等社團組織評估指標體系；民非單位的評估指標體系根據(jù)組織從事的業(yè)務(wù)范疇進行區(qū)分，相應(yīng)地設(shè)置了教育類、文化類、科技類民非機構(gòu)評估指標體系；現(xiàn)行基金會類型的評估指標體系則較籠統(tǒng)。

取廣州市社會組織評估指標體系作內(nèi)容設(shè)計與語言表述上的典型分析。圍繞《意見》，廣州市社會組織評估指標體系設(shè)計為五大模塊（一級指標），分別是“法人治理、規(guī)范運作、財務(wù)管理、發(fā)揮作用、各項建設(shè)”，各模塊環(huán)環(huán)緊扣，總分1000分，共3個指標層級，一級指標的分值相對平均（平均為200分），其中“發(fā)揮作用”占比相對較大。相對定量的指標占59%（法人治理、規(guī)范運作、財務(wù)管理）；相對定性的指標占41%（發(fā)揮作用、各項建設(shè)），主要考量評估對象的客觀性指標，用具體事實說話。與全國性社會組織評估指標體系相比，廣州市社會組織評估指標體系簡化了一個指標層級（現(xiàn)為三個層級），且配有評定方法與說明，內(nèi)容框架更清晰，描述更易理解，操作性強，可為其他地區(qū)評估指標體系提供參考。具體見表1和表2。

三、我國社會組織評估指標體系模型的構(gòu)建

指標體系模型的構(gòu)建要遵循科學性、完備性、要素性、獨立性、層次性、合理性、適用性等原則，其結(jié)構(gòu)框架包括高級指標體系、基本指標體系和元素指標體系三個遞進層級。為了使評估操作具有便捷性、可行性、指引性，最合理的方式是在最末一級指標體系后加入評定操作指引，具體解釋說明該指標要素的評定方法。如廣州市社會組織評估指標體系就是在末級指標處添入了“評定方法與說明”。

當前，根據(jù)《意見》，無論地方還是組織類型上的差異如何，各地在社會組織評估工作指標體系模型的構(gòu)建中皆依據(jù)總綱進行，即萬變不離其宗——基礎(chǔ)條件、組織建設(shè)、工作績效（自律與誠信建設(shè)）、社會評價四大宏觀指標。

在指標體系建模的方法上，本研究主張采用層次分析法。層次分析法（AHP）是將與決策有關(guān)的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎(chǔ)之上進行定性和定量分析的決策方法。這種方法將復雜的決策系統(tǒng)層次化，通過逐層比較各種關(guān)聯(lián)因素的重要性，為分析以及最終的決策提供定量的依據(jù)，且把多目標、多準則又難以全部量化處理的決策問題，化為多層次單目標問題，更適用于社會組織評估指標體系模型的構(gòu)建。

現(xiàn)行各地的社會組織評估指標體系尚在實踐運用中，其科學性、適用性和有效性還有待于檢驗。目前的工作重心是根據(jù)指標體系的使用反饋評價，進一步調(diào)整、完善指標體系模型，盡量不使用模糊指標，有針對地明確、標識不同組織類型的指標側(cè)重點。有條件的，可根據(jù)組織類型的不同，單獨構(gòu)建評估指標體系模型，細化評估指標體系。如廣州市為社工類社會組織評估建立了《廣州市社工類社會團體評估指標體系（試行）》和《廣州市社工類民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設(shè)評估指標（試行）》，其指標體系模型既體現(xiàn)了內(nèi)容和方法上的共性，又體現(xiàn)了靈活性、針對性。

四、我國社會組織評估指標體系的動態(tài)發(fā)展趨勢

筆者在參考學界研究成果及參與評估實踐的基礎(chǔ)上，針對社會組織評估指標體系的發(fā)展趨勢作如下歸納：

（一）重視信息化、規(guī)范化建設(shè)

目前，各地社會組織評估指標體系在內(nèi)容設(shè)計上更加重視組織的信息化、規(guī)范化建設(shè)，部分地區(qū)5A級社會組織的評估，在規(guī)范化建設(shè)方面更趨向于“一票否決”，即組織的內(nèi)部管理只要有一項不達標，則無資格進行5A評級。

在近2年評估實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)未執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》以及未使用民間組織財務(wù)管理軟件的社會組織不在少數(shù)，有些組織仍使用原始的手工記賬的方式進行資金管理，會計核算未實現(xiàn)電算化，容易出現(xiàn)人為性數(shù)據(jù)錯誤；很多組織在法人換屆或連任時未進行財務(wù)審計，財務(wù)管理規(guī)范性不強。為了提高組織的信息化、規(guī)范化建設(shè)工作，社會組織評估指標體系在內(nèi)容設(shè)計上對“規(guī)范管理”進行了重點強化，參評單位無法繞行、規(guī)避。

（二）重視近期績效和遠景發(fā)展

在評估指標體系的內(nèi)容設(shè)計上，不僅更加重視評估近期（一般為近3-5年）業(yè)績，同時重視評估遠景發(fā)展。評估遠景發(fā)展，目的是考察組織的自我培育、自我更新能力，重點考察組織的生命力元素。如具體業(yè)務(wù)或項目的創(chuàng)新性、不可替代性、前瞻性，為政府有針對性地支持、發(fā)展這類組織做好評價工作，為政府扶持新興社會組織提供指標參考。如孵化器（創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心）類、公益創(chuàng)投類新興社會組織作為產(chǎn)業(yè)的樞紐型、媒介型組織，在參與評估時業(yè)務(wù)工作具有較大的創(chuàng)新性，在組織前景、發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴脑u估指標就能取得較佳的評分。

（三）重視社會評價，強化社會責任

社會組織作為第三方組織，具有較強的社會公信力。但近些年，部分國內(nèi)知名社會組織因管理不當、經(jīng)營不善，出現(xiàn)負面新聞和不利評價，如中國紅十字會、河南省宋慶齡基金會等。社會組織不僅承擔法律上和經(jīng)濟上的義務(wù)，還承擔著“追求對社會有利的長期目標”的社會義務(wù)，承擔著發(fā)展公共事業(yè)的社會使命。

社會組織評估指標體系的設(shè)計，在發(fā)展性指標層面更加重視對組織的社會責任和社會使命的評價，即考察組織在環(huán)境保護、社會倫理、公共利益、公益事業(yè)等方面所做的努力，考察組織在發(fā)展主營業(yè)務(wù)的同時如何回報社會、奉獻社會。評估指標體系在社會評價、社會責任方面的表達，是新時期社會組織評估工作的發(fā)展方向。

總之，筆者認為在社會管理體制創(chuàng)新大背景下，只有社會組織評估指標體系的不斷完善和充實，社會組織評估工作做到有據(jù)可依、有章可循，社會組織的公信力才能加強，才能有效地承接起政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能。