閆振林

摘要：“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題是我國(guó)城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題不僅涉及農(nóng)村耕地、農(nóng)村建設(shè)用地的使用問(wèn)題，而且還涉及我國(guó)城鄉(xiāng)住房市場(chǎng)規(guī)范的問(wèn)題?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題作為農(nóng)村土地與城鄉(xiāng)住房問(wèn)題的結(jié)合，無(wú)論是從保護(hù)農(nóng)村土地、維護(hù)農(nóng)民利益的角度，還是從規(guī)范城鄉(xiāng)住房市場(chǎng)的角度，及時(shí)、有效的解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題都是十分必要的。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)；原因；原則；解決思路

近年來(lái)，隨著商品房?jī)r(jià)格的持續(xù)上漲，“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題愈演愈烈，關(guān)于其合法化的爭(zhēng)論此起彼伏?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”這個(gè)概念并非嚴(yán)格意義上的法律用語(yǔ)，只是一個(gè)約定俗成的說(shuō)法，實(shí)踐中對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”概念的界定仍然是眾說(shuō)紛紜。一般認(rèn)為：“小產(chǎn)權(quán)房”是指擁有集體土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)或村民小組利用集體建設(shè)用地、宅基地、甚至耕地，以“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“村鎮(zhèn)建設(shè)”等名義或者沒(méi)有任何名義地自行或聯(lián)合房地產(chǎn)企業(yè)合作開(kāi)發(fā)的多層或高層住宅。按照現(xiàn)行法律，“小產(chǎn)權(quán)房”就是違法建筑?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”不合法主要是其土地使用權(quán)的不合法。既然集體土地被國(guó)家法律明確規(guī)定不能建設(shè)商品房，故其使用權(quán)能是受到限制的。

一、鄭州“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的特點(diǎn)分析

（一）數(shù)量龐大

鄭州市“小產(chǎn)權(quán)房”大概起步于2000年后。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展 “小產(chǎn)權(quán)房”已成為鄭州住房市場(chǎng)一股不可小覷的力量。數(shù)據(jù)顯示，鄭州目前小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量超過(guò)200萬(wàn)平方米，這個(gè)數(shù)字約占鄭州房地產(chǎn)市場(chǎng)2013年全年供應(yīng)量1034.81萬(wàn)平方米的20%左右。

（二）分布不均

鄭州北部、東區(qū)以及西區(qū)等地城鄉(xiāng)結(jié)合部成為“小產(chǎn)權(quán)房”較為密集的地區(qū)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，鄭州市的小產(chǎn)權(quán)房面積為200多萬(wàn)平方米。僅鄭州北部某村所建小產(chǎn)權(quán)房面積就高達(dá)40余萬(wàn)平方米，占地540畝。

（三）價(jià)格上漲較快

“小產(chǎn)權(quán)房”的銷(xiāo)售價(jià)格上漲明顯，甚至比商品房上漲的還要多，以鄭州北區(qū)某“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)為例公開(kāi)資料顯示，2006年建成時(shí)，銷(xiāo)售價(jià)格為800元/m2，如今該小區(qū)房?jī)r(jià)每平米已上漲至5000多元，8年間漲幅愈6倍，銷(xiāo)售價(jià)格的持續(xù)上漲，也說(shuō)明了“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的火爆。

（四）形式不斷創(chuàng)新

近年來(lái)，鄭州“小產(chǎn)權(quán)房”形式不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了以公租房、保障房、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)、旅游產(chǎn)業(yè)、文化園區(qū)、種植園（棚）承包、養(yǎng)老休閑等為名建設(shè)的變相“小產(chǎn)權(quán)房”。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元的土地制度是“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)繁榮的根源

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的土地管理法，集體土地?zé)o法直接變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，需要先經(jīng)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，才能流入土地供應(yīng)市場(chǎng)。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，土地價(jià)格在持續(xù)攀升，但是，我國(guó)“低征高賣(mài)”的征地制度造成農(nóng)村集體少有機(jī)會(huì)分享土地的增值收益。

2013年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到41266億元，占地方財(cái)政收入比例達(dá)35%，成為中國(guó)地方政府推進(jìn)改革的主要資本。隨著農(nóng)村集體土地權(quán)益意識(shí)的增強(qiáng)，他們也希望與政府分享甚至獨(dú)享土地的增值收益，“小產(chǎn)權(quán)房”便是農(nóng)民集體“變通”的辦法之一。

（二）“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的繁榮，與城市房?jī)r(jià)迅速躥升密不可分

由于不用負(fù)擔(dān)土地出讓金和各種稅費(fèi)，相較商品房而言，“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格優(yōu)勢(shì)十分明顯。特別是在房?jī)r(jià)較高的一、二線城市，“小產(chǎn)權(quán)房”有著龐大的購(gòu)買(mǎi)群體。另一方面，“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)利潤(rùn)空間巨大，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體經(jīng)濟(jì)組織也樂(lè)于將自有土地與投資人的資本結(jié)合，加之違法成本低、處罰威懾力小，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)愈演愈烈。

（三）地方政府的管理不到位促成“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)快速發(fā)展

農(nóng)村集體土地在不經(jīng)過(guò)政府征收程序直接開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的背后，隱藏著有農(nóng)民、村集體、基層政府、開(kāi)發(fā)商組成的利益鏈條。在這個(gè)利益鏈條的分配中，基層政府在收取一定的費(fèi)用以后，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)掙只眼閉只眼，監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)。村集體則以集體名義積極參與小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)，主要有：直接把土地變現(xiàn)，通過(guò)出讓土地以防土地被征收，得不到土地溢價(jià)；土地價(jià)格上漲，直接賣(mài)地獲得巨大利益；直接參與“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)，獲得土地和房屋兩項(xiàng)收益；自己沒(méi)有能力開(kāi)發(fā)，積極尋找開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)。盡管地方政府以及國(guó)土、規(guī)劃、城管等部門(mén)的基層單位，都有權(quán)利和能力制止小產(chǎn)權(quán)房，但在村、鄉(xiāng)兩級(jí)盡力推動(dòng)，其他部門(mén)的縱容下，“小產(chǎn)權(quán)房”房屢禁難絕。

（四）城市保障房建設(shè)量有限，分配機(jī)制不夠公平和合理

雖然近幾年政府不斷加大各類(lèi)保障房建設(shè)，但由于其總體數(shù)量有限，以及分配、管理機(jī)制的不健全，大量具有剛需和改善性需求的城市中低收入階層沒(méi)有享受到保障房的福利，進(jìn)而購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”。

三、鄭州解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的對(duì)策建議

“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題危害很大：亂占濫用土地建設(shè)和銷(xiāo)售“小產(chǎn)權(quán)房”行為，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法，破壞房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序；由于不能依法辦理產(chǎn)權(quán)登記，購(gòu)房人的權(quán)益得不到保護(hù)，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

實(shí)際上，河南省政府對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)管和治理一直沒(méi)有停止過(guò)。2012年10月，河南省國(guó)土資源廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合下發(fā)開(kāi)展小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題清理摸底工作的通知，要求全面清理摸底全省范圍內(nèi)違法占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行建設(shè)、銷(xiāo)售或擬銷(xiāo)售住房的基本情況，依法制止查處小產(chǎn)權(quán)房在建在售、擬建擬售等違法行為。但截至目前，河南仍未出臺(tái)有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的處理意見(jiàn)和具體措施。

現(xiàn)階段解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題主要集中在兩點(diǎn)：抑制“小產(chǎn)權(quán)房”的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)與蔓延和科學(xué)處置現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。

（一）抑制“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的對(duì)策

1.加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的根源在于我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地分割制度。只有明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，給予農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度，明晰農(nóng)民的土地權(quán)利與責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利和收益的保護(hù)能力，才能夠促使農(nóng)民從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)考慮，摒棄“小產(chǎn)權(quán)房”等短期的土地違法使用行為。從農(nóng)村發(fā)展改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看，構(gòu)建完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，才是從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的途徑。

2.完善保障型住房建設(shè)

現(xiàn)階段城市房?jī)r(jià)高、增長(zhǎng)快已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的民生焦點(diǎn)，住房問(wèn)題涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生等多方面的問(wèn)題。穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格，保障居民的住房權(quán)利是全社會(huì)艱巨和緊迫的任務(wù)，只有住房?jī)r(jià)格穩(wěn)定，住房市場(chǎng)秩序規(guī)范，住房保障體系完善，住房梯次消費(fèi)和建設(shè)模式健全，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整，才能從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，杜絕“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延。

3.規(guī)范基層政府的職能和權(quán)力

“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的發(fā)展與基層政府的參與行為、監(jiān)管不力、行政不作為有很大關(guān)系的?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”違法開(kāi)發(fā)的查處需要多部門(mén)的協(xié)作，涉及城管、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、司法部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門(mén)，但現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法過(guò)程中，各部門(mén)缺乏協(xié)作、各行其是，甚至出現(xiàn)相關(guān)部門(mén)參與“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)利益的分配，以至于“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止。因此，要解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，在管理層面上，需規(guī)范基層政府的只能和權(quán)力。

（二）清理“小產(chǎn)權(quán)房”的建議

清理“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)堅(jiān)持以人為本、區(qū)別對(duì)待和循序漸進(jìn)三個(gè)原則?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題涉及多方利益主體，其中城鎮(zhèn)低收人階層的購(gòu)房者以及農(nóng)民都是弱勢(shì)主體，農(nóng)民的土地收益和生計(jì)問(wèn)題以及城鎮(zhèn)低收人者的基本住房需求是亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。雖然小產(chǎn)權(quán)房的合理性值得商榷，但它的出現(xiàn)使城鎮(zhèn)資金流向農(nóng)村，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民的收入水平，并以其低廉的價(jià)格保證了部分城鎮(zhèn)的中低收人者的生存權(quán)和居住權(quán)。對(duì)待“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題應(yīng)當(dāng)綜合情理法謹(jǐn)慎處理，不可盲目地采取“一刀切”的措施。

對(duì)一定年限以前購(gòu)買(mǎi)的、履行項(xiàng)目審批手續(xù)、并符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議在按國(guó)有土地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交土地出讓金、補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)后，可以轉(zhuǎn)為商品住房。

對(duì)一定年限以后購(gòu)買(mǎi)的、符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議有條件地轉(zhuǎn)化為保障性住房。

對(duì)于符合條件轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用住房的“小產(chǎn)權(quán)房”，住房保障部門(mén)與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議對(duì)房屋予以回購(gòu)，集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)收取的價(jià)款抵作房屋及土地補(bǔ)償款，政府不再予以補(bǔ)償或另行額外支付價(jià)款。在將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后，將房屋轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用住房。

保障性住房用地也可以擴(kuò)大到符合條件的集體建設(shè)用地，將那些不符合條件轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的“小產(chǎn)權(quán)房”，由政府承租后納入公共租賃住房管理；對(duì)一定年限以后建設(shè)、尚未出售的“小產(chǎn)權(quán)房”，不能轉(zhuǎn)化為國(guó)有性質(zhì)土地的，也可由政府回租，由住房保障部門(mén)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂房屋租賃合同，取得房屋使用權(quán)，除法定事由外，雙方不可解除合同，政府將承租的小產(chǎn)權(quán)房作為公共租賃住房。

總之，加快解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題既是出于對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，也是對(duì)政府的威信和執(zhí)政能力的考慮。當(dāng)前的主要任務(wù)和著重點(diǎn)是制止小產(chǎn)權(quán)房的蔓延，把小產(chǎn)權(quán)房控制在當(dāng)下的規(guī)模，然后再通過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)的宏觀政策和制定具體的行之有效的解決之道，以達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。

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