土地增量空間越來越小，產業(yè)發(fā)展用地供需矛盾越來越大，長沙需要借鑒上?！岸伍_發(fā)”經驗，尋找到屬于自己合適的道路。

土地“二次開發(fā)”，是對已辦理過相關用地手續(xù)但利用效率不高、產業(yè)層級能級低的土地，通過有效途徑，對其重新開發(fā)利用，以提高土地經濟效益、社會效益和空間效益的行為。

2006年以來，上海市針對土地資源增量空間極為有限的情況，按照 “控制總量、用好增量、盤活存量、提高質量”的思路，以工業(yè)用地為突破口實施土地“二次開發(fā)”，依靠內涵提升促進發(fā)展，取得良好實效。

對湖南省會長沙而言，土地“二次開發(fā)”同樣是緊迫的課題：4個國家級開發(fā)區(qū)、10個省級開發(fā)園區(qū)，經過多年發(fā)展，土地增量空間越來越小，用地供需矛盾越來越大，如何從上海經驗尋找到屬于自己合適的道路，值得深思。

政策支撐：十年出臺十一項文件

上海市近年來先后制定了多項相關政策引導市場行為。據(jù)不完全統(tǒng)計，十年間關于推動土地資源節(jié)約開發(fā)、提升開發(fā)利用效益的政策性文件超過11個。

2004年上海市發(fā)布了《產業(yè)能效指南》和《工業(yè)產業(yè)導向及布局指南》，對土地需求量提出指導性標準，為招商引資和土地集約使用提供量化依據(jù)；2006年則正式提出土地“二次開發(fā)”，發(fā)布《上海工業(yè)節(jié)約集約用地十八法》，推進工業(yè)集聚化、集約化和規(guī)?；l(fā)展；2008年發(fā)布了《關于促進土地節(jié)約集約利用加快經濟發(fā)展方式轉變若干意見的通知》，鼓勵工業(yè)向園區(qū)集中，進一步將新增建設用地指標與消化盤活存量土地相掛鉤。2012年制定實施《關于統(tǒng)籌優(yōu)化全市工業(yè)區(qū)塊布局的若干意見》，圍繞統(tǒng)籌工業(yè)區(qū)塊發(fā)展資源，推進工業(yè)用地節(jié)約、集約利用。與時俱進的政策支撐體系成為推動上海市土地“二次開發(fā)”的堅強保障。

園區(qū)發(fā)展：聯(lián)動與多元開發(fā)

上海園區(qū)的開發(fā)注重品牌聯(lián)動和綜合開發(fā)。以提升增量用地的開發(fā)利用水平為重點，根據(jù)工業(yè)園區(qū)的產業(yè)基礎和發(fā)展定位，在保持連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎上，進行科學定位，促進優(yōu)化發(fā)展，促進節(jié)約集約用地。

一方面實行品牌聯(lián)動。充分利用成熟開發(fā)區(qū)在招商、管理、資金等方面的品牌優(yōu)勢和引領作用，堅持聯(lián)動發(fā)展，幫助原有土地開發(fā)較為粗放、產業(yè)基礎薄弱的區(qū)級工業(yè)區(qū)提升產業(yè)層次；同時，統(tǒng)一進行區(qū)域開發(fā)、招商、廠房建設、基礎設施配置，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、合作共贏，促進土地開發(fā)利用增效。

另一方面促進產城融合。加強開發(fā)區(qū)科學規(guī)劃，引入更多城市發(fā)展的要素資源，在集聚先進產業(yè)資源的同時，提升城市綜合承載功能，提供優(yōu)質舒適生活環(huán)境，帶動周邊區(qū)域融合發(fā)展。如嘉定新城結合新能源汽車產業(yè)發(fā)展，規(guī)劃布局相關產業(yè)研發(fā)基地，實現(xiàn)了產業(yè)與城市融合發(fā)展，促進了土地由單一開發(fā)利用向多元開發(fā)利用轉變，加速了各類生產要素的互動共贏，提升了土地利用的綜合效益。

核心環(huán)節(jié)：舊地開發(fā)的擴容提質

提升老舊工業(yè)用地效率是土地“二次開發(fā)”的重點環(huán)節(jié)。對老舊工業(yè)用地進行重新策劃、包裝、整合，盤活土地存量，容納更多的高端產業(yè)，提高土地產出效益。

首先是土地回購。園區(qū)采取拍賣回購、違約回購、調整功能回購、動遷回購、協(xié)議回購、到期回購等方式回購企業(yè)用地，用以進行用地結構調整和資源重復使用。如閔行開發(fā)區(qū)自2002年以來累計回購效益低或產業(yè)生命周期衰竭的企業(yè)用地112 幅。

其次是“騰籠換鳥”。從2011年開始，通過淘汰劣勢企業(yè)、從已開發(fā)項目擠出部分閑置廠房和土地等辦法，盤活存量土地，騰出部分土地資源，實現(xiàn)區(qū)域土地資源和產業(yè)結構的優(yōu)化。如青浦區(qū)3年盤活老園區(qū)土地1000畝，其中八成是閑置廠房，80%采取一次性的股份和產權轉讓。

第三是改變業(yè)態(tài)。采取土地用途更新、土地結構轉換、土地布局調整等措施，實現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開發(fā)。如市北工業(yè)新區(qū)以傳統(tǒng)產業(yè)向現(xiàn)代服務業(yè)轉型發(fā)展為契機，大力發(fā)展生產性服務業(yè)，將原有通用廠房改造成更緊密的現(xiàn)代工業(yè)廠房，將老工業(yè)廠房改建為智能型工業(yè)樓宇，引進大批現(xiàn)代服務業(yè)企業(yè)，成為總部經濟集聚發(fā)展的“市北高新技術服務業(yè)園區(qū)”。

第四是引導企業(yè)提升效能。鼓勵企業(yè)依法充分利用原有土地資源，通過加層、改建、擴建廠房，增加企業(yè)投資額，提高單位土地投入產出水平，擴大企業(yè)生產規(guī)模。

通過“原地擴建”的形式，鼓勵企業(yè)在不新增用地的基礎上向空間延伸，改、擴建廠房和辦公用房，提高單位土地投入產出水平；或者對新落戶項目不供地，引導其租用、購買閑置廠房、閑置土地，提高土地使用率，實現(xiàn)“零地招商”；對已辦理用地審批手續(xù)，或已取得土地使用權，由于多種因素未實施或暫停建設，以及處于關閉停產狀態(tài)的工業(yè)建設項目，引進投資者進行二次開發(fā)建設與經營。

長沙思路：加強激勵與修改供地制度

進行土地“二次開發(fā)”，對于同樣面臨土地供需緊張形勢的長沙而言意義重大。為了進一步提升土地開發(fā)利用效率，加快經濟轉型升級發(fā)展具有重要意義。長沙需要借鑒上海的成功經驗，以提升工業(yè)用地效率為切入點推進土地“二次開發(fā)”，節(jié)約集約用地。

編制工業(yè)用地“二次開發(fā)”專項規(guī)劃是當務之急。需要在全面梳理全市工業(yè)存量土地的基礎上，認真編制存量工業(yè)用地“二次開發(fā)”總體規(guī)劃，以各類園區(qū)、老舊企業(yè)、招商引資項目等為重點，制定年度計劃，結合用地需求、開發(fā)潛力、利用條件等不同因素，對可挖潛的存量工業(yè)用地，明確 “二次開發(fā)”的主要目標和重點區(qū)域，確保存量工業(yè)用地合理、有序、滾動開發(fā)。

激勵政策則是重中之重。可以考慮將促進工業(yè)用地“二次開發(fā)”與兩型綜合配套改革節(jié)地模式創(chuàng)新緊密結合起來，研究制定引導和促進工業(yè)用地“二次開發(fā)”的相關政策措施，形成政策支撐體系；鼓勵園區(qū)通過土地回購、騰籠換鳥、改變業(yè)態(tài)等方式，對舊工業(yè)用地進行重新策劃、包裝和整合。

當前的工業(yè)用地供應制度需要進一步完善。需要根據(jù)產業(yè)發(fā)展規(guī)律研究產業(yè)自身生命周期，并以此推行出讓區(qū)別年期制或標準廠房租賃制，對不同年期的出讓價格按照相應年限進行評估確定；完善相配套的土地租賃權益及土地租賃相關制度； 加強對工業(yè)企業(yè)閑置土地和廠房的短期利用和臨時租賃管理，鼓勵優(yōu)先使用存量土地，提高工業(yè)閑置地、閑置廠房等使用率。

針對長沙的實際情況，可以加快開展城市“四舊改造”和試點城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。借鑒有關城市在舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造的經驗，研究制定長沙市舊城、舊村、舊企業(yè)、舊宅基地“四舊改造”計劃，通過“四舊改造”進一步挖掘城鄉(xiāng)建設用地空間。

在節(jié)約集約用地制度配套上也需要進一步完善，出臺相關政策文件，強化節(jié)約集約用地的政策保障。