涂圖

十幾戶村民承包了村里的河堤灘地，準(zhǔn)備栽種果樹。栽種工作進(jìn)行到一半時(shí)，縣水務(wù)局一行人突然出現(xiàn)，他們以該宗土地為國(guó)有土地為由阻止村民們繼續(xù)栽種，雙方發(fā)生沖突。在行政復(fù)議失敗后，村委會(huì)一紙?jiān)V狀將縣政府告上法院。法院會(huì)支持村委會(huì)的訴求嗎？

案 情

2010年3月，A縣李莊村民集體購(gòu)買了一萬(wàn)多棵果樹，準(zhǔn)備栽種在本村鄰近的200畝河堤灘地上，將栽種果樹的收益以后每年按比例分紅。就在他們?cè)苑N工作剛進(jìn)行到一半時(shí)，河堤灘地上來(lái)了一群不速之客。他們自我介紹是A縣水務(wù)局工作人員，表示這片河堤灘地屬于國(guó)有土地，早在2003年3月6日就由A縣縣政府劃撥給水務(wù)局使用，并給水務(wù)局頒發(fā)了對(duì)該宗土地的《國(guó)有土地使用證》。隨后，他們向李莊村民出示了該份文件。

這樣的場(chǎng)景出現(xiàn)讓村民們始料未及，剛剛他們還憧憬著來(lái)年果樹收益的分紅，這一刻卻被告知這片好幾代人作業(yè)的土地早已不屬于他們。顯然，這是村民們無(wú)法接受的，他們跟水務(wù)局一行人爭(zhēng)吵起來(lái)，強(qiáng)調(diào)這片河堤灘地是他們跟村里簽的承包地，村里幾代人都在此地作業(yè)。對(duì)方一邊與村民爭(zhēng)執(zhí)，一邊接連出示了縣政府給出的多份文件。幾番爭(zhēng)吵過(guò)后并沒(méi)有解決問(wèn)題，村民們索性不管不顧，繼續(xù)栽種果樹。見村民不予理睬，水務(wù)局一行人強(qiáng)行將已經(jīng)栽種在灘地上的果樹一棵棵拔掉，沖突愈演愈烈。

在爭(zhēng)吵無(wú)果后，李莊村委會(huì)以合法權(quán)益受到侵害為由，于2010年4月3日向市政府提起行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷A縣政府的行政行為。市政府于2010年4月20日決定予以受理。2013年7月1日，市政府決定維持A縣政府的行政行為。

李莊村委會(huì)不服，于2013年7月12日向市人民法院提起行政訴訟。李莊村委會(huì)訴稱，該河堤灘地屬于本村的集體所有土地，自土改時(shí)期就已分配給該村，并有自1950年到2005年該地的農(nóng)業(yè)稅完稅證明；A縣政府將農(nóng)民集體所有的土地直接劃撥給縣水務(wù)局并給其頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》，在實(shí)體上和程序上均違法，要求撤銷該《國(guó)有土地使用證》。A縣政府則辯稱，本案所涉土地為河道管理范圍內(nèi)的土地，所以屬于國(guó)有土地，原告無(wú)訴權(quán)?？h政府為水務(wù)局頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》適用法律正確，程序合法，請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

受訴法院經(jīng)過(guò)審理后認(rèn)為，爭(zhēng)議土地原是農(nóng)民集體所有土地，A縣政府沒(méi)有提供征用農(nóng)民集體所有土地的相關(guān)手續(xù)，也沒(méi)有提供給村民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖C據(jù)，A縣政府僅憑本單位的有關(guān)文件就將爭(zhēng)議的土地確權(quán)給縣水務(wù)局使用，并為其頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》，其行為違反了1995年3月國(guó)家土地管理局頒發(fā)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。遂判決撤銷A縣人民政府2003年3月6日為縣水務(wù)局頒發(fā)的《國(guó)有土地使用證》。

（作者單位：中南大學(xué)法學(xué)院）

律師分析

縣政府有權(quán)直接將集體所有的土地劃撥給他人嗎？

答案是否定的。雖然縣級(jí)以上人民政府土地管理部門有權(quán)依法對(duì)國(guó)有土地進(jìn)行劃撥，但是農(nóng)民集體所有的土地還是由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。一般情況下，任何人，任何組織，不得改變土地所有性質(zhì)。但是，國(guó)家為了公共利益的需要，通過(guò)法定程序，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。本案中，村民的承包地屬于集體所有土地，若該縣人民政府要將該宗土地進(jìn)行劃撥，必須履行相關(guān)法定程序：先提出土地征收方案，依照法定程序批準(zhǔn)后，予以公告并組織實(shí)施征收；村民應(yīng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，到縣人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?；最后待土地征收為?guó)有土地時(shí)才能予以劃撥?？h人民政府將農(nóng)民集體所有土地直接劃撥為國(guó)有土地的做法顯然是違法的。

河堤灘地都?xì)w國(guó)家所有嗎？

河堤灘地是自然力和人類生活作用下的寶貴土地資源，也是堤防工程的重要組成部分。關(guān)于河堤灘地所有權(quán)的歸屬，我國(guó)《憲法》第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”可見，河堤灘地并非籠統(tǒng)地都?xì)w國(guó)家所有，而應(yīng)根據(jù)具體情況確定其權(quán)利歸屬。根據(jù)規(guī)定，在下述兩種情況下，河堤灘地的所有權(quán)歸集體所有：一是土改時(shí)已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國(guó)家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地屬于集體所有；二是水利工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)未經(jīng)征用的農(nóng)民集體土地仍屬于集體所有。

本案中，李莊所占有的河堤灘地是土改時(shí)期所分配的土地，也一直在給本村村民承包利用，且未經(jīng)征收，所以應(yīng)當(dāng)還是屬于集體所有。值得一提的是，農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)由土地所有者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，確認(rèn)所有權(quán)并取得相應(yīng)的權(quán)利憑證。因此，李莊村委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行登記程序以取得相應(yīng)的土地權(quán)屬證書。不過(guò)，李莊未履行登記程序并不影響李莊對(duì)該宗土地的權(quán)屬性質(zhì)。