李永學(xué)

摘要：我國(guó)礦產(chǎn)資源豐富，但小型礦山多，資源分散，礦山服務(wù)年限短，礦山土地復(fù)墾難度大。礦山的土地復(fù)墾現(xiàn)狀明顯滯后于我國(guó)礦山的發(fā)展現(xiàn)狀，且明顯落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，逐漸成為制約我國(guó)礦山開發(fā)環(huán)境治理的主要因素。在這種形勢(shì)下，我國(guó)政府必須加強(qiáng)立法，完善土地復(fù)墾政策，借鑒先進(jìn)的礦山土地復(fù)墾管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)礦山環(huán)境治理和土地復(fù)墾常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：礦山 土地復(fù)墾 問題 立法 保證金 常態(tài)化

1.引言

改革開放以來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)利用為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大力量，但是礦山開采而造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題也日趨嚴(yán)重，如壓占破壞土地、大氣污染、水體酸化、生物多樣性喪失、自然景觀破壞等，并威脅到人體健康。近些年來(lái)，礦山土地復(fù)墾在我國(guó)礦山環(huán)境治理恢復(fù)中的作用日益顯著，有必要本著“誰(shuí)破壞，誰(shuí)修復(fù)”的原則從國(guó)家層面進(jìn)行立法和監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)礦山環(huán)境治理的常態(tài)化。

2.我國(guó)礦山土地復(fù)墾現(xiàn)狀及問題

2.1 我國(guó)礦山土地復(fù)墾現(xiàn)狀

我國(guó)早期的復(fù)墾比較簡(jiǎn)單，礦山土地復(fù)墾沒有得到足夠的重視。國(guó)土資源部成立以后，政府加大了投資力度，工礦單位復(fù)墾意識(shí)也逐步提高。礦山土地復(fù)墾工作雖然取得了一定的成效，但由于起步晚、歷史欠賬多，待復(fù)墾土地資源面積大、周期長(zhǎng)，土地破壞面積逐年增加，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了人地矛盾，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，復(fù)墾工作依然面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過立法建立了比較完善的礦山土地復(fù)墾制度，復(fù)墾率達(dá)到了50%以上，而我國(guó)礦山土地復(fù)墾率僅為12%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國(guó)家，復(fù)墾任務(wù)艱巨。

2.2 我國(guó)礦山土地復(fù)墾存在的問題

（1）法制體系不健全

我國(guó)目前沒有一部礦區(qū)土地復(fù)墾的專門立法，有關(guān)礦區(qū)土地復(fù)墾的法律規(guī)定只散見于一些法律規(guī)定中。像《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，正在實(shí)行的《土地復(fù)墾規(guī)定》只是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，規(guī)定得比較籠統(tǒng)，沒有明確規(guī)定破壞土地者的責(zé)任和義務(wù)，也沒有規(guī)定土地復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)和程序。此外，對(duì)于廢棄礦山如何復(fù)墾、由誰(shuí)復(fù)墾都未明確，管理監(jiān)督、復(fù)墾后利益再分配和所有權(quán)等問題也沒有相關(guān)條款規(guī)定，缺乏可操作性，不適應(yīng)礦山土地復(fù)墾實(shí)際的需要。

（2）監(jiān)管機(jī)制不完善

國(guó)土資源主管部門工作重心的原因，加上人員配備少，機(jī)構(gòu)不健全，嚴(yán)重影響了復(fù)墾工作的監(jiān)督管理，另一方面要進(jìn)行礦山土地復(fù)墾的實(shí)施，如對(duì)土地復(fù)墾的設(shè)計(jì)、土地復(fù)墾工程的組織實(shí)施、復(fù)墾后的土地驗(yàn)收等，這些工作都需要一些專業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是這些專業(yè)的機(jī)構(gòu)比較缺乏責(zé)任，國(guó)土行政主管部門也沒有精力開展繁瑣的事務(wù)性工作，進(jìn)一步影響了土地復(fù)墾的開展，因此大部分礦山企業(yè)，編制完土地復(fù)墾方案以后，對(duì)后續(xù)的土地復(fù)墾資金提取和復(fù)墾報(bào)告的實(shí)施，沒有行動(dòng)意識(shí)。

（3）資金無(wú)可靠保障

土地復(fù)墾需要切實(shí)可行的措施保障實(shí)施，除了用法律手段規(guī)定復(fù)墾責(zé)任人的復(fù)墾義務(wù)外，還要通過實(shí)施復(fù)墾保證金制度，確保土地復(fù)墾有充足的資金來(lái)源。我國(guó)礦山企業(yè)的復(fù)墾工作，主要落在生產(chǎn)建設(shè)的中后期，土地復(fù)墾意識(shí)淡薄，還有一些企業(yè)逃避復(fù)墾義務(wù)。各個(gè)企業(yè)將GDP的增長(zhǎng)作為自己工作的主要目標(biāo)，只看重當(dāng)前利益，土地復(fù)墾的資金渠道無(wú)法保持通暢，這些都成為礦山土地復(fù)墾的桎梏，亟待解決。

（4）復(fù)墾技術(shù)相對(duì)落后

當(dāng)前我國(guó)的礦山土地復(fù)墾技術(shù)相對(duì)落后，沒有將各個(gè)礦區(qū)的實(shí)際情況與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境有機(jī)結(jié)合起來(lái)，缺乏相關(guān)理論指導(dǎo)，僅僅憑借單一的復(fù)墾方式開展土地修復(fù)工作，除此之外，我國(guó)大部分地區(qū)的復(fù)墾研究工作比較盲目，多圍繞工程復(fù)墾技術(shù)展開，沒有與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、生活等聯(lián)系在一起，效率低下，土地資源得不到應(yīng)有的價(jià)值。

3.西方國(guó)家土地復(fù)墾政策

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在土地復(fù)墾方面做得比較好，復(fù)墾率達(dá)到了50%，取得了為世人所矚目的成就，以美國(guó)為例，美國(guó)土地復(fù)墾率高的關(guān)鍵因素之一就在于建立了一套較為完善的土地復(fù)墾制度，形成了一套從聯(lián)邦到州（?。┑耐暾w系，并針對(duì)礦產(chǎn)資源的不同類型形成了不同的環(huán)境管理法律法規(guī)。立法較為詳盡、明確、可操作性強(qiáng)。

在美國(guó)及一些西方國(guó)家，《復(fù)墾法案》以法律的形式規(guī)定并建立了統(tǒng)一的露天礦管理和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)新破壞土地實(shí)行邊開采邊復(fù)墾，同時(shí)要求對(duì)復(fù)墾以前廢棄的土地進(jìn)行治理?！稄?fù)墾法案》劃定礦山復(fù)墾的界限，將礦山復(fù)墾分為法律頒布前和法律頒布后，使恢復(fù)治理工作責(zé)任明確。對(duì)于法律頒布后出現(xiàn)的礦山土地破壞問題，要求全部復(fù)墾，對(duì)于法律頒布前已廢棄的礦山，則由國(guó)家通過建立復(fù)墾基金的方式組織恢復(fù)治理。

礦區(qū)復(fù)墾的管理工作主要由內(nèi)政部牽頭。美國(guó)內(nèi)政部露天采礦與恢復(fù)（復(fù)墾）辦公室專管全國(guó)礦山的土地復(fù)墾工作，礦業(yè)局、土地局和環(huán)境保護(hù)署等部門協(xié)助對(duì)與本部門有關(guān)的土地復(fù)墾工作進(jìn)行管理。

要得到管理部門的采礦許可，還必須提交與采礦同時(shí)進(jìn)行的土地復(fù)墾計(jì)劃，并交納復(fù)墾保證金。對(duì)不遵守規(guī)定的企業(yè)和個(gè)人，管理部門有權(quán)終止、吊銷或撤銷開采許可證。礦山土地復(fù)墾基金和保證金制度有效地保障了礦山土地復(fù)墾的資金來(lái)源。前者是針對(duì)已廢棄礦山的復(fù)墾，在國(guó)庫(kù)中設(shè)立廢棄礦復(fù)墾基金。后者是針對(duì)在建礦山，《復(fù)墾法案》規(guī)定，礦主必須向美國(guó)內(nèi)政部交納復(fù)墾保證金，完成復(fù)墾且驗(yàn)收合格后予以返還。

4.建議

4.1 加強(qiáng)立法，落實(shí)責(zé)任

我國(guó)現(xiàn)行的《土地復(fù)墾規(guī)定》已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。必須完善相關(guān)政策法規(guī)，繼續(xù)實(shí)行并完善“誰(shuí)復(fù)墾、誰(shuí)使用、誰(shuí)受益”的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，對(duì)其提供有效的政策、資金、技術(shù)支持，提高礦山企業(yè)的土地復(fù)墾意識(shí)，保護(hù)復(fù)墾者的合法權(quán)益。界定土地復(fù)墾領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門職責(zé)范圍，形成互相協(xié)商、密切合作的局面，營(yíng)造土地復(fù)墾良好的外部環(huán)境。同時(shí)政府應(yīng)該不斷加強(qiáng)土地復(fù)墾法律的宣傳，使礦山企業(yè)意識(shí)到土地復(fù)墾是一項(xiàng)利國(guó)利民的好事。

4.2 政府監(jiān)督，企業(yè)修復(fù)

各個(gè)管理部門要切實(shí)履行職責(zé)，進(jìn)一步完善礦山土地復(fù)墾監(jiān)管制度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)礦山土地復(fù)墾的監(jiān)管，對(duì)進(jìn)行土地復(fù)墾的礦山企業(yè)定期或定期地開展土地復(fù)墾專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，加大對(duì)監(jiān)理單位和施工單位的培訓(xùn)力度。對(duì)監(jiān)理單位進(jìn)行省級(jí)統(tǒng)管，明確權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任，可以使省級(jí)管理部門準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目建設(shè)真實(shí)情況，更好地對(duì)礦山土地復(fù)墾工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。施工單位也要提高復(fù)墾意思，作出復(fù)墾方案，認(rèn)真執(zhí)行，相關(guān)主管部門要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，出事復(fù)墾工作的執(zhí)行。

4.3 完善環(huán)境評(píng)估和保證金制度

做好礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，開展礦山環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)工作，根據(jù)我國(guó)礦山環(huán)境特點(diǎn)和規(guī)律，制定礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，以治理和保護(hù)礦區(qū)環(huán)境。同時(shí)，土地復(fù)墾所需資金巨大，而復(fù)墾的土地短期內(nèi)不能帶來(lái)明顯的經(jīng)濟(jì)效益，因此應(yīng)按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，合理規(guī)定企業(yè)的復(fù)墾資金，建立完備的礦山復(fù)墾保證金制度，做出明確的用地征收標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)算方法、保證金形式返還標(biāo)準(zhǔn)等。此外，利用多元化的融資渠道，盡可能地保證資金來(lái)源，并充分體現(xiàn)誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則，以保障土地復(fù)墾的資金需求。對(duì)于歷史遺留的礦山來(lái)廢棄和治理。

4.4 實(shí)行多元化的土地復(fù)墾模式

技術(shù)是第一生產(chǎn)力，不僅適用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還適用于礦區(qū)土地復(fù)墾工作，土地復(fù)墾的技術(shù)水平將最終決定土地復(fù)墾的質(zhì)量和效果。對(duì)礦山而言，土地復(fù)墾要解決的是露天采場(chǎng)、固體廢棄物和地面塌陷對(duì)土地壓占與破壞后的恢復(fù)治理問題_蜊。按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜草則草，宜建設(shè)則建設(shè)”的原則進(jìn)行多元化復(fù)墾利用，條件允許的地方應(yīng)優(yōu)先復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地㈣，這樣就可產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。