林甲

【摘 要】秘魯在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)之后進(jìn)入憲法制定時(shí)期。在威權(quán)主義盛行，并伴有資本主義市場(chǎng)演進(jìn)和自由主義思潮不斷沖擊的背景下，秘魯軍人與文人政權(quán)交替上臺(tái)，民主化和專政獨(dú)裁如同鐘擺一般反復(fù)。在深刻的社會(huì)歷史變遷中，秘魯?shù)膽椃ㄖ贫ㄟM(jìn)程曲折前進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】秘魯；威權(quán)主義；民主化；立憲進(jìn)程

秘魯在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，開(kāi)始脫離原有的殖民化發(fā)展向近代工業(yè)化社會(huì)過(guò)渡。其民主憲政歷程的演進(jìn)也不斷出現(xiàn)民主政權(quán)與威權(quán)政權(quán)交替的歷史現(xiàn)象。在民主的外殼下，以威權(quán)的手段取得政權(quán)、治理國(guó)家開(kāi)始成為秘魯憲政史上的一種特殊發(fā)展模式。這種模式既不同于民主政體，也有別于獨(dú)裁政體，既有某些民主性的成分，又包含了集權(quán)的專制性。本文就以秘魯立憲的歷史活動(dòng)為視角，分析秘魯?shù)膿u擺式的民主化和憲政進(jìn)程。

一、秘魯憲政模式的摸索以及早期的立憲活動(dòng)

西班牙王室的殖民專制統(tǒng)治和殘酷的剝削引起了土生白人的不滿，社會(huì)矛盾加劇。在1776年美國(guó)革命和1789年法國(guó)大革命的影響下，總督轄區(qū)內(nèi)受過(guò)教育的土生白人階級(jí)，開(kāi)始意識(shí)到自己的政治經(jīng)濟(jì)利益與西班牙統(tǒng)治階級(jí)的利益大為不同甚至不可調(diào)和。于是，秘魯?shù)貐^(qū)開(kāi)始了新思想的宣傳活動(dòng)和武裝反抗行為。何塞·巴基哈諾·卡里略等人從西班牙留學(xué)歸來(lái)，引進(jìn)了伏爾泰、盧梭、孟德斯鳩和狄德羅等人的著作，歐洲的啟蒙思想開(kāi)始傳入。1791年，一些自由派知識(shí)分子組成愛(ài)國(guó)者協(xié)會(huì)，出版《秘魯水星》雜志，宣傳思想自由、理性主義、天賦人權(quán)以及人生來(lái)平等的思想，進(jìn)一步擴(kuò)大西方民主憲政思想的引入和傳播。秘魯?shù)闹R(shí)分子和政治家也受到世界上其他地區(qū)變革的影響。北美殖民地?cái)[脫英國(guó)殖民統(tǒng)治的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利以及法國(guó)大革命等歷史事件，都使自治權(quán)、人民主權(quán)和民主主義的等思想根治于秘魯人的腦海之中。[1]

秘魯獨(dú)立之后于1828年頒布的秘魯憲法，政治制度方面的有關(guān)規(guī)定，受到了西班牙《的斯憲法》的影響，以加強(qiáng)中央集權(quán)為特征。其中規(guī)定了，允許總統(tǒng)在發(fā)生外來(lái)威脅或者內(nèi)部騷亂時(shí)使用非常權(quán)力。換句話就是，憲法本質(zhì)上是一種用立憲裝扮起來(lái)的中央集權(quán)制。獨(dú)立后最初幾十年，秘魯內(nèi)政局不穩(wěn)，掌握軍政大權(quán)的將軍們輪流執(zhí)政，內(nèi)戰(zhàn)頻繁。在殖民統(tǒng)治時(shí)期曾號(hào)稱最繁榮的利馬城，這時(shí)也變得殘破不堪。 [2] 獨(dú)立后初期的秘魯，同許多拉美國(guó)家一樣，軍人獨(dú)裁的考迪羅制①盛行，軍人獨(dú)攬大權(quán)，爭(zhēng)權(quán)奪利。這一時(shí)期在秘魯奪權(quán)的軍人為了裝飾門(mén)面，上臺(tái)時(shí)也照例頒發(fā)了新憲法。僅在獨(dú)立后的最初二十年內(nèi)，即于1822年、1826年、1828年、1834年、1839年，先后頒布憲法達(dá)五次之多，但是可想而知這些憲法都形同虛設(shè)，掌權(quán)人歪曲憲法原則，對(duì)于反對(duì)的聲音只是粗暴的鎮(zhèn)壓，各個(gè)政治集團(tuán)也從不遵守憲法。因此，有人開(kāi)玩笑說(shuō)，一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)王（西班牙國(guó)王）已經(jīng)被許多的準(zhǔn)國(guó)王所代替。

秘魯?shù)牡谝徊繎椃ㄊ怯刹＠郀栔鞒种贫?，該憲法基本上是玻利維亞憲法的翻版，規(guī)定統(tǒng)治秘魯?shù)淖罡邫?quán)力機(jī)關(guān)是議會(huì)，可完全支配行政機(jī)關(guān)。議會(huì)選出的總統(tǒng)為立法機(jī)關(guān)意志的執(zhí)行者，無(wú)權(quán)制定和否決法律。當(dāng)時(shí)隨著當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)玻利瓦爾放棄在秘魯?shù)臋?quán)力地位，這部憲法卻未能實(shí)施。[3]

1827年，玻利瓦爾的副手安德烈斯·德圣克魯斯將軍為秘魯共和國(guó)臨時(shí)總統(tǒng)。而圣克魯斯廢除了之前的憲法，開(kāi)始召集新的制憲議會(huì)。之后競(jìng)選總統(tǒng)中，圣克魯斯敗于何塞·德拉馬爾將軍。拉馬爾就任總統(tǒng)職位之后于1828年頒布了新憲法。憲法中加強(qiáng)了總統(tǒng)的權(quán)力，設(shè)立國(guó)務(wù)院協(xié)助總統(tǒng)，可在議會(huì)休會(huì)期間監(jiān)督總統(tǒng)，議會(huì)實(shí)行兩院制。[4]

1829年，拉馬爾在與大哥倫比亞開(kāi)戰(zhàn)，侵入厄瓜多爾，占領(lǐng)瓜亞基爾。同年2月，又被蘇克雷領(lǐng)導(dǎo)的大哥倫比亞軍隊(duì)擊敗。戰(zhàn)敗后的拉馬爾很快就被奧古斯丁·加馬拉所推翻。加馬拉上臺(tái)后實(shí)行獨(dú)裁統(tǒng)治，任期滿后妄圖以武力扶植其他軍官來(lái)反對(duì)新當(dāng)選的總統(tǒng)路易斯·何塞·奧爾維戈索，但以失敗而告終。奧爾維戈索為了限制軍隊(duì)的權(quán)限，頒布了1834年憲法。1834年憲法與1828年憲法相似之處甚多，憲法規(guī)定立法機(jī)構(gòu)采用分權(quán)制以及兩院制，并設(shè)立國(guó)務(wù)委員會(huì)。其特點(diǎn)是限制軍隊(duì)的權(quán)力，議會(huì)有權(quán)規(guī)定武裝部隊(duì)的數(shù)量和組織，建立最高軍事參議院，其成員也由議會(huì)推選，負(fù)責(zé)控制軍隊(duì)。憲法還規(guī)定，若非出缺不得任命新的軍官，軍人的晉升以軍功為唯一依據(jù)。[5]

初期的憲法制定之中，隨處可見(jiàn)軍事獨(dú)裁的考迪羅之間的相互侵軋，地方卡西克主義的割據(jù)對(duì)峙。早期獨(dú)立運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者們，所希望和倡導(dǎo)的獨(dú)立、自由、民主與法制的國(guó)家并沒(méi)有出現(xiàn)。

二、卡斯蒂利亞兩次執(zhí)政時(shí)期的憲法

1841年加馬拉陣亡后，1843年初比萬(wàn)科將軍開(kāi)始獨(dú)裁統(tǒng)治，1844年又被勢(shì)力強(qiáng)大的考迪羅拉蒙·卡斯蒂利亞推翻。1845年4月，卡斯蒂利亞當(dāng)選秘魯總統(tǒng)。任期內(nèi)（1845-1851年，1855-1862年），卡斯蒂利亞致力于調(diào)解國(guó)內(nèi)矛盾，恢復(fù)議會(huì)活動(dòng)，尊重新聞自由，使國(guó)家在獨(dú)立后終于第一次獲得和平。同時(shí)，他實(shí)行自由派改革，恢復(fù)國(guó)家秩序，并頒布了廢除黑人奴隸制度和印第安人農(nóng)奴制度的法令。經(jīng)濟(jì)上開(kāi)采鳥(niǎo)糞和硝石資源，發(fā)展沿海種植園農(nóng)業(yè)。從此，議會(huì)自由派的自由主義意思形態(tài)占據(jù)上風(fēng)，傾向于減少政府控制。

1856年憲法體現(xiàn)了這一點(diǎn)。其規(guī)定，禁止國(guó)家替教會(huì)征收什一稅；廢除教會(huì)和軍隊(duì)對(duì)卷入民事和刑事案件的教士和士兵自設(shè)法庭審理的權(quán)力；削弱總統(tǒng)權(quán)限，總統(tǒng)須和內(nèi)閣共同制定國(guó)家政策；議會(huì)有權(quán)彈劾和撤換內(nèi)閣成員，有權(quán)控制軍人的晉升。可該憲法引起了包括前總統(tǒng)卡斯蒂利亞在內(nèi)的眾多保守派內(nèi)閣成員的反對(duì)，因此實(shí)施時(shí)間很短。但因體現(xiàn)了控制軍隊(duì)和自由主義的思想，仍具有一定的進(jìn)步意義。[6]

卡斯蒂利亞因不滿權(quán)力被1956年憲法削弱，于1959年解散議會(huì)操縱選舉，重新建立了一個(gè)服從于他的議會(huì)。1860年，該議會(huì)通過(guò)了秘魯?shù)牡谄卟繎椃?。該憲法使以總統(tǒng)為首的政府行政權(quán)超過(guò)了議會(huì)的權(quán)限，恢復(fù)了總統(tǒng)對(duì)軍隊(duì)的完全控制。加強(qiáng)中央集權(quán)統(tǒng)治，取消地區(qū)一級(jí)立法機(jī)構(gòu)，保留市議會(huì)?？闪硪环矫?，這部憲法還是對(duì)自由主義派有所讓步，一定程度上保留了前部憲法的改革成果，如規(guī)定，禁止國(guó)家征收什一稅；取消教會(huì)和軍隊(duì)的審判權(quán)；總統(tǒng)任期由6年減為4年，不得連選連任。

1867年，秘魯議會(huì)在自由主義者占優(yōu)的情況下通過(guò)了一部新憲法。它恢復(fù)了1856年憲法中的某些條款，削弱了總統(tǒng)的特權(quán)，擴(kuò)大議會(huì)權(quán)限?？?868年保守派得勢(shì)后又宣布廢除1867憲法，1860年憲法繼續(xù)有效并一直實(shí)施到1920年。

這一時(shí)期，在自由主義思潮與保守主義思想的不斷爭(zhēng)鋒中，總統(tǒng)權(quán)和議會(huì)權(quán)輪流“坐莊”，秘魯憲法更迭反復(fù)。

三、20世紀(jì)后秘魯?shù)牧椷M(jìn)程

1919年，萊吉亞推翻帕爾多政府，攫取政權(quán)，開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)11年的獨(dú)裁統(tǒng)治。起初，作為抗衡考迪羅的文官主義黨的總統(tǒng)候選人，萊吉亞遵循文官主義黨的原則。上臺(tái)之初，還提出一些改革口號(hào)?？珊髞?lái)，萊吉亞解散并重組了一個(gè)支持其政策的議會(huì)，并于1920年1月頒布了新憲法，1860年憲法結(jié)束。 [7]

1920年憲法規(guī)定，立法權(quán)由議會(huì)行使，議會(huì)分上下兩院，議員任期5年。行政權(quán)由總統(tǒng)及其任命的內(nèi)閣行使。秘魯全國(guó)設(shè)北、中、南地區(qū)，均有相應(yīng)的立法機(jī)構(gòu)，由當(dāng)?shù)剡x民選舉產(chǎn)生。市政自治下，政府可為了社會(huì)利益，限制財(cái)產(chǎn)權(quán)，控制物價(jià)，規(guī)定工作時(shí)間的長(zhǎng)短。此外，憲法責(zé)成國(guó)家修建醫(yī)院救濟(jì)所和診所，宣布對(duì)所有兒童和成年男女實(shí)行免費(fèi)的初級(jí)教育并擴(kuò)大中、高等教育等。保障印第安村社的土地所有權(quán)。但萊吉亞并未兌現(xiàn)這些美好的承諾，相反，對(duì)人民課以重稅并殘酷鎮(zhèn)壓反對(duì)派。1930年，陸軍中校塞羅發(fā)動(dòng)軍事暴動(dòng)，推翻萊吉亞，任臨時(shí)總統(tǒng)。[8]

1931年，塞羅被選舉為正式總統(tǒng)。1933年，國(guó)民議會(huì)通過(guò)第十部憲法。憲法規(guī)定，秘魯是一個(gè)統(tǒng)一的民主共和國(guó)，實(shí)行總統(tǒng)制。行政權(quán)屬于總統(tǒng)和兩名副總統(tǒng)，3人均由普選產(chǎn)生，任期6年。議會(huì)由眾議院、參議院組成，可行使國(guó)家立法權(quán)。參議院45席，眾議院140席，參眾議院任期也為6年。最高法院行使司法權(quán)，法官由議會(huì)根據(jù)總統(tǒng)提名選舉產(chǎn)生?？偨y(tǒng)可任命內(nèi)閣成員，議會(huì)有權(quán)質(zhì)詢和撤換內(nèi)閣成員。內(nèi)閣設(shè)總理職位，其權(quán)限僅限于參加禮儀性活動(dòng)和監(jiān)督內(nèi)閣事務(wù)。憲法還對(duì)印第安村社成員給予人身保護(hù)。該憲法為秘魯歷史上有效時(shí)間最長(zhǎng)的憲法，一直持續(xù)到1979年。

盡管1936年憲法修正案在某種程度上限制了總統(tǒng)權(quán)，但總體而言總統(tǒng)權(quán)還是遵循慣例的。他必須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，才可指揮武裝部隊(duì)。在名義上他可享有對(duì)天主教堂重要職務(wù)的任免和教皇通諭的批準(zhǔn)這類重要任免權(quán)力。[9]

1933年至1956年，歷史學(xué)家稱這一時(shí)期為秘魯?shù)摹暗谌ㄜ妵?guó)主義時(shí)期”。最早的是軍人統(tǒng)治時(shí)期1821年至1872年，第二時(shí)期為太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)后1883年至1895年。第三時(shí)期不同于前兩個(gè)時(shí)期，軍權(quán)開(kāi)始謀求與國(guó)家寡頭階層的茍合。寡頭階層利用軍人實(shí)施自己認(rèn)為合適的措施，從幕后控制國(guó)家，暴力和政治陰謀取代了共識(shí)。二戰(zhàn)期間，秘魯政府表面上迎合盟國(guó)關(guān)于民主和自由的理想，國(guó)內(nèi)依舊橫行威權(quán)主義。

四、軍政府“還政于民”與民主化浪潮下的憲法制定

20世紀(jì)70年代后期，文人政權(quán)上臺(tái)，軍人有條件的接受文人政府的控制，軍政府“還政于民。為了緩和國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)困難和外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，1979年秘魯制憲大會(huì)頒布憲法，1980年7月28日生效。其規(guī)定，秘魯是民主社會(huì)共和國(guó)，實(shí)行單一制、代議制、分權(quán)政治。人是社會(huì)和國(guó)家的最高目的。議會(huì)設(shè)參、眾兩院行使立法權(quán)，參議院60席，眾議院180席，議院由選舉產(chǎn)生任期5年。議會(huì)議長(zhǎng)由參眾兩院議長(zhǎng)輪流擔(dān)任，任期一年。議會(huì)休會(huì)期間，由議會(huì)常務(wù)委員代行其部分職能?？偨y(tǒng)和第一、二副總統(tǒng)由普選產(chǎn)生并行使行政權(quán)，任期5年且不能連任?？偨y(tǒng)可任命部長(zhǎng)會(huì)議主席人選即總理人選，再根據(jù)總理的提名任免各部部長(zhǎng)?？偨y(tǒng)有權(quán)解散議會(huì)，但在其任期內(nèi)只能解散一次，且不能解散參議院。司法權(quán)由最高法院和其他法院行使，最高院有有限的權(quán)利參與議會(huì)關(guān)于司法權(quán)力預(yù)算的事務(wù)（盡管并不參與投票）。此外，該法還對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本問(wèn)題做出詳細(xì)的規(guī)定。該憲法規(guī)定，年滿18歲的秘魯公民有選舉權(quán)。秘魯實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，禁止壟斷和囤積居奇國(guó)家禁止大莊園制，推廣、鞏固和保護(hù)中小私人地產(chǎn)。憲法頒布后，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況開(kāi)始好轉(zhuǎn)。

1993年，秘魯為了適應(yīng)20世紀(jì)末期經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，在總結(jié)過(guò)往的基礎(chǔ)上，對(duì)1979年憲法進(jìn)行了較大的修改，制定了1993年現(xiàn)行憲法。

這部憲法相比1979年憲法，篇幅大大壓縮，除去最后的過(guò)渡性規(guī)定外，只有6章、26節(jié)、206條。更加重要的是這部憲法涵蓋了許多新的內(nèi)容。憲法規(guī)定，國(guó)家依照分權(quán)原則實(shí)行行政、立法和司法的三權(quán)分立制?？偨y(tǒng)可連任一屆，隔屆可再次當(dāng)選。國(guó)會(huì)兩院制度改為一院制，議員人數(shù)為120人。內(nèi)閣由部長(zhǎng)會(huì)議主席（總理）和14名部長(zhǎng)組成，總統(tǒng)主持部長(zhǎng)會(huì)議。社會(huì)和國(guó)家的最高目的是保護(hù)人和尊重人的尊嚴(yán)，法律面前人人平等，所有人享有民主的自由。憲法保障公民的住宅不受侵犯。公民有遷徙和移民國(guó)外的自由。公民可以向憲法法庭控告違反憲法的法律，憲法高于其他一切法律。此外，還規(guī)定了保護(hù)環(huán)境和自然資源的政策。

五、結(jié)語(yǔ)

歷史上，西方國(guó)家的民主化進(jìn)程是逐步而穩(wěn)定地向前發(fā)展的，但是拉美國(guó)家的民主化進(jìn)程則是一個(gè)十分艱難、曲折的過(guò)程，其中還充斥著民主和專政如同鐘擺一般交替進(jìn)行的現(xiàn)象。常常是民主制度剛剛建立起來(lái)，軍人政變的危險(xiǎn)就來(lái)臨了。

從秘魯獨(dú)立初期至今，在各黨派和階層的沖突和妥協(xié)中產(chǎn)生的政權(quán)更替，也帶來(lái)了數(shù)部憲法典。在拉丁美洲民主化進(jìn)程中，最具有特殊性的現(xiàn)象，就是威權(quán)主義。在根深蒂固的專制土壤中，通過(guò)“移植”建立起來(lái)的共和國(guó)政府“水土不服”，根本無(wú)法穩(wěn)定全國(guó)。于是，軍人憑借武裝乘機(jī)在分裂無(wú)序的社會(huì)中建立了一種主流的暴力統(tǒng)治秩序。雖然這是歷史的必然，也確實(shí)在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)的進(jìn)步，但往往伴隨專政、殘酷和血腥的統(tǒng)治從根本上，卻抑制了民主進(jìn)程的發(fā)展，如民眾對(duì)民主化進(jìn)程的冷漠接受，一紙空文、得不到有效監(jiān)督和實(shí)施的憲法。秘魯?shù)拿裰骰M(jìn)程有其獨(dú)特的歷程和軌跡，值得我們不斷關(guān)注。對(duì)其如何延續(xù)和發(fā)展，我們拭目以待。

注釋：

①“考迪羅”制是拉美大多數(shù)國(guó)家在19世紀(jì)20年代獨(dú)立后至20世紀(jì)前盛行的一種以暴力奪取政權(quán)，維持統(tǒng)治的獨(dú)裁制度?！翱嫉狭_”是西班牙語(yǔ)Caudillo的音譯。原意為“首領(lǐng)”，后指拉美奪取政權(quán)的軍事獨(dú)裁者及軍隊(duì)支持的獨(dú)裁者?！翱嫉狭_”制經(jīng)濟(jì)上依靠大地產(chǎn)大莊園主，在政治上靠軍人專政來(lái)維持其政治統(tǒng)治。對(duì)外投靠外國(guó)勢(shì)力，對(duì)內(nèi)殘酷鎮(zhèn)壓人民反抗。

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