徐葳 呂寧

【摘 要】在現(xiàn)代化背景下，信息化、法治化、服務(wù)型政府的構(gòu)建已然成為必然的趨勢。公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)與當(dāng)今民眾對公共安全的需求之間的不適應(yīng)性也將成為一個(gè)增量，這種不適應(yīng)會逐漸成為促進(jìn)公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)改革的動力。從理論上對公安組織結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行分析，并對具有地方公安機(jī)關(guān)具有代表性的變革案例進(jìn)行比較研究，梳理當(dāng)前已有改革的經(jīng)驗(yàn)與不足，能夠?yàn)楣矙C(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步改革的可行性提供有利的支撐和依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】組織結(jié)構(gòu)；警務(wù)改革；可行性

組織結(jié)構(gòu)是組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的基本管理工具。公安組織結(jié)構(gòu)是公安體制的重要組成部分，也是公安機(jī)關(guān)進(jìn)行公安管理活動的重要媒介。公安組織結(jié)構(gòu)是否符合現(xiàn)代化發(fā)展的要求直接關(guān)系著公安組織在現(xiàn)代化進(jìn)程中組織戰(zhàn)略與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于民眾對于公共安全服務(wù)需求的日益復(fù)雜化與多元化，公安組織內(nèi)部的層序結(jié)構(gòu)、職能劃分、運(yùn)行機(jī)理和管理流程都必須進(jìn)行不斷的改革和調(diào)整才能有效應(yīng)對。

一、公安組織結(jié)構(gòu)及其基本要素

公安組織結(jié)構(gòu)是指在公安系統(tǒng)內(nèi)各層級、部門以及成員進(jìn)行分工配合與聯(lián)系溝通的過程中起重要作用的體系性媒介和載體，它是公安職責(zé)任務(wù)分化與綜合的骨架與網(wǎng)絡(luò)，涉及公安職能部門劃分，公安管理體制運(yùn)行，公安職責(zé)與權(quán)限的認(rèn)定，公安管理層次與幅度的確定等多個(gè)方面的內(nèi)容。

公安組織結(jié)構(gòu)的要素主要公安組織的“顯結(jié)構(gòu)”與“潛結(jié)構(gòu)”。公安組織的“顯結(jié)構(gòu)”主要由公安職權(quán)、公安機(jī)構(gòu)、警力資源、警務(wù)機(jī)制等要素組成。公安組織“顯結(jié)構(gòu)”要素的排列與組成直觀展現(xiàn)了公安組織結(jié)構(gòu)的基本物化形態(tài)，對公安機(jī)關(guān)提供公共安全服務(wù)的質(zhì)量和效率起著關(guān)鍵性作用。從行為科學(xué)與心理學(xué)的角度，公安組織的“潛結(jié)構(gòu)”要素涉及公安組織內(nèi)部的人員之間的溝通與協(xié)作，主要包括公安組織的目標(biāo)戰(zhàn)略、價(jià)值傾向、警力能力素質(zhì)、組織承諾、組織信任等。公安組織的“潛結(jié)構(gòu)”對公安組織的“顯結(jié)構(gòu)”的形成和固化具有重要影響。

二、公安組織結(jié)構(gòu)改革的理論支撐

制度變遷理論最早由西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯提出，他認(rèn)為制度規(guī)定了人與人之間的行為范式，制度之所以存在是因?yàn)槿耸路峭耆硇缘模瑹o法充分認(rèn)知并對充滿不確定性和非穩(wěn)定狀態(tài)的外在環(huán)境作出充分反映，進(jìn)而帶來高昂的交易成本。制度變遷，是指制度創(chuàng)立、變更以及隨著時(shí)間變化而打破的方式。諾斯將制度變遷過程分為強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷。林毅夫?qū)?qiáng)制性制度變遷的解釋是指由政府法令引起的，強(qiáng)調(diào)國家、政府主導(dǎo)的，強(qiáng)調(diào)在短期內(nèi)集中利用壟斷性的政府權(quán)力資源和正式的組織架構(gòu)由上而下地傳遞改革思想和改革方案的改革思路；而誘致性變遷則是由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的一種自下而上進(jìn)行的制度變遷類型。另外，學(xué)者李漢林認(rèn)為，一個(gè)組織和制度的形成、生長和變遷， 并不能簡單等同于組織結(jié)構(gòu)及其制度模式內(nèi)在的構(gòu)造或重構(gòu)過程， 而必須考慮到組織嵌入其中的整體社會的結(jié)構(gòu)性環(huán)境， 也必須考慮到組織自身的路徑依賴的惰性。

公安組織結(jié)構(gòu)的改革從本質(zhì)上而言即使公安制度的變遷，它的推進(jìn)是以公共安全服務(wù)與警務(wù)工作的開展適應(yīng)公安組織外部環(huán)境與組織內(nèi)部條件為標(biāo)準(zhǔn)的。目前公安組織結(jié)構(gòu)的改革已經(jīng)是強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷兩種制度變遷方式的結(jié)合，既需要高層公安機(jī)關(guān)從宏觀改革設(shè)計(jì)上給予方向上的指引與法律上的限定，也需要中層公安機(jī)關(guān)與基層公安機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)毓补ぷ鲗?shí)際情況，進(jìn)行個(gè)體單元公安組織結(jié)構(gòu)改革的創(chuàng)新試錯(cuò)，從具體方式和措施上予以補(bǔ)充和完善。

三、公安組織結(jié)構(gòu)改革的實(shí)踐先驗(yàn)

十一屆三中全會以來， 在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 我國的行政體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。在這個(gè)階段的行政體制改革中， 主要是行政機(jī)構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變、人事干部制度改革、中央與地方在權(quán)力分配上的處理。公安組織結(jié)構(gòu)的改革正是跟隨行政體制改革的步伐不斷深入。自改革開放以來，國家就對公安組織機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了四次比較重要的調(diào)整：1983年公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革、1988年公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革、1994年公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革和1998年公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革。每次改革的方式與內(nèi)容雖然不相同，但從總體上說都是通過轉(zhuǎn)變職能，精簡機(jī)構(gòu)，充實(shí)基層等方式，達(dá)成理順公安機(jī)關(guān)的管理職責(zé)，轉(zhuǎn)變公安機(jī)關(guān)的服務(wù)理念，提高公安機(jī)關(guān)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能力目標(biāo)而進(jìn)行的改革。1999年，公安部提出：“要按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，按‘精簡機(jī)關(guān)、充實(shí)基層、明確職責(zé)、減少層級的總體思路進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革”。在2006年，為深入貫徹《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》（中發(fā)[2003]13號），公安部制定了《公安部關(guān)于縣級公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，對基層公安機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。

除了國家對公安結(jié)構(gòu)進(jìn)行的指導(dǎo)與調(diào)整，地方公安機(jī)關(guān)也對公安組織結(jié)構(gòu)的改革進(jìn)行了積極嘗試。自2003年以來，全國各地公安機(jī)關(guān)紛紛開始了警務(wù)改革與創(chuàng)新的實(shí)踐探索，而2003年吉林省遼源市警務(wù)組織方式的改革更是開啟了公安機(jī)關(guān)關(guān)于組織結(jié)構(gòu)改革的新篇章。隨后，吉林遼源市、黑龍江省大慶市、遼寧省鐵嶺市、四川省廣安市、河南省新鄉(xiāng)市均從本地公安工作開展的實(shí)際情況出發(fā)，對自身公安組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整與改革，是新時(shí)期公安組織結(jié)構(gòu)改革的典型代表，基本上涵蓋了我國現(xiàn)階段公安組織結(jié)構(gòu)改革的主要內(nèi)容和做法。這些改革創(chuàng)新的舉措既有相同之處也有相異之處?？傮w而言，遼源市、大慶市、鐵嶺市、廣安市、新鄉(xiāng)市的改革均是以“警力前置、精簡機(jī)關(guān)、下放權(quán)力、變被動型為主動型勤務(wù)”為總體改革思路，主要從職權(quán)體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、警力配置、機(jī)制運(yùn)行模式等四個(gè)方面對公安組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了改革。

1、重構(gòu)職權(quán)體系

職權(quán)體系的改革主要涉及對公安組織垂直領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的調(diào)整。各地公安機(jī)關(guān)在垂直方向的職權(quán)調(diào)整主要包括：（1）從多頭領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)榻y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。遼源市公安局通過設(shè)置警務(wù)指揮部實(shí)現(xiàn)對警務(wù)調(diào)度、信息處理進(jìn)行統(tǒng)籌管理，原有的各業(yè)務(wù)支隊(duì)只對直屬下級部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；大慶市通過將分局屬地管理權(quán)，民警錄用、選拔、調(diào)配等人事權(quán)以及財(cái)政管理權(quán)上調(diào)市公安局，實(shí)現(xiàn)市公安局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；新鄉(xiāng)市通過將所有警種的大隊(duì)垂直領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一收歸原公安分局，實(shí)現(xiàn)改制后“派出所”的垂直領(lǐng)導(dǎo)。（2）縮減層級架構(gòu)，增加管理幅度。各地市公安機(jī)關(guān)的改革在層級架構(gòu)的改革上基本均是按照“變?nèi)秊槎钡姆椒?，但?shí)施方式上卻不盡相同。遼源市公安局通過合并公安分局和派出所，設(shè)立全新機(jī)構(gòu)并賦予其新職能；大慶市公安局通過撤銷派出所，擴(kuò)大公安分局編制和權(quán)限，使分局成為一線實(shí)戰(zhàn)機(jī)構(gòu)；新鄉(xiāng)市公安局則通過撤銷分局，成立“大派出所”，并在“大派出所”中設(shè)定若干“中心派出所”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)行政區(qū)劃內(nèi)其他派出所的公安工作。

2、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)

對橫向組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，各地公安機(jī)關(guān)的探索主要從以下兩種方式：（1）機(jī)構(gòu)與警種重組。遼源市、大慶市和鐵嶺市將刑警、治安巡防警和社區(qū)警分設(shè)三個(gè)中隊(duì)，其余事務(wù)統(tǒng)歸綜合科負(fù)責(zé)，以此建立“三隊(duì)一科（組）”；新鄉(xiāng)市則是將治安和巡防分開，再將交巡警合并，設(shè)立了“四隊(duì)一室”，即刑警、治安警、交巡警、社區(qū)警以及綜合警務(wù)室。（2）增設(shè)機(jī)構(gòu)。遼源市公安機(jī)關(guān)創(chuàng)立的群眾評議監(jiān)督委員會（由社會各界群眾代表30人組成，每半年對公安機(jī)關(guān)進(jìn)行一次評議），是在原有政工、紀(jì)檢、法制內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門外，新增的體外監(jiān)督機(jī)構(gòu)；（3）加強(qiáng)原有基層機(jī)構(gòu)建構(gòu)。各市公安局都不同程度的通過調(diào)整警務(wù)室行政區(qū)劃設(shè)置、警務(wù)室人員配備對基層警務(wù)開展的載體進(jìn)行改革，其中比較創(chuàng)新的做法有：鐵嶺市打破原警務(wù)室行政區(qū)劃的限制，按照“1020服務(wù)圈”的標(biāo)準(zhǔn)（城區(qū)居民步行到警務(wù)室辦事求助，最遠(yuǎn)距離一般不超過10分鐘；農(nóng)村村民騎自行車到警務(wù)室求助，最遠(yuǎn)距離一般不超過20分鐘）變更警務(wù)室的地理位置，并將村與街的治保主任統(tǒng)一安排到警務(wù)室，同民警共同工作，改變原有警察、協(xié)警單獨(dú)作戰(zhàn)的警務(wù)室人員配備狀況；新鄉(xiāng)市城區(qū)警務(wù)室改變“一室一警”的固定人員配備標(biāo)準(zhǔn)，按照警務(wù)室責(zé)任區(qū)劃內(nèi)的實(shí)有人口配備警員設(shè)置——每名警務(wù)室民警負(fù)責(zé)1000戶或3000人。

3、優(yōu)化警力配置

警力下沉是公安組織結(jié)構(gòu)改革的重要目標(biāo)之一。全國各地公安機(jī)關(guān)經(jīng)過組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都不同程度的實(shí)現(xiàn)了警力下沉到基層實(shí)戰(zhàn)部門的目標(biāo)。遼源市通過改革實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)干部與一線警員配比比例的1：11；大慶市實(shí)現(xiàn)了一線執(zhí)法警力比例增加到總警力的89.3%；遼寧市由改革前派出所占總警力12%的狀況變?yōu)橐痪€警力達(dá)到總警力的95%；廣安市通過經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升向基層傾斜，以及新增民警全部充實(shí)一線的方式，將一線警力增加到總警力的90%。另外，除了警力配比的改變，各地市公安機(jī)關(guān)還對單體警力的職能進(jìn)行了重新定位，以期實(shí)現(xiàn)警力配置的最佳優(yōu)化。遼源市將城市警察交巡警職能合并，共同行使交通管理和治安巡邏的職權(quán)，農(nóng)村警察則兼有治安、交管、消防三大管理職能，一般社區(qū)民警也新增了國內(nèi)安全保衛(wèi)職能；鐵嶺市公安局賦予分局警員獨(dú)立的偵查權(quán)和行政處罰權(quán)；新鄉(xiāng)市通過舉辦“一警多能、綜合執(zhí)法”培訓(xùn)班，加強(qiáng)考核認(rèn)證機(jī)制，實(shí)行輪崗交流增加民警多種技能的實(shí)踐。

4、創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制

在現(xiàn)代化背景下公安組織結(jié)構(gòu)的改革過程中，各地公安機(jī)關(guān)對警務(wù)機(jī)制進(jìn)行了多元化全方位的創(chuàng)新和嘗試。（1）創(chuàng)新警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。各地在改革中均強(qiáng)調(diào)警種之間的協(xié)調(diào)與合作：遼源市、大慶市和鐵嶺市都提出了“三警聯(lián)勤”的警務(wù)運(yùn)行模式，要求刑警、治安巡防警和社區(qū)警察協(xié)調(diào)合作，遼源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察署提出“兩駐一進(jìn)制”的區(qū)域警務(wù)合作戰(zhàn)略，大慶建立“二人一組、三人一隊(duì)”的日常勤務(wù)模式；廣安市通過110、119、112“三臺合一”，加強(qiáng)巡邏、消防和交通管理職能的協(xié)作；新鄉(xiāng)市在“四隊(duì)一室”的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)刑警、治安警、社區(qū)警和交巡警的多警聯(lián)勤。（2）創(chuàng)新警民溝通機(jī)制。遼源市實(shí)行警民合作的“三三制”，即警民聯(lián)防、警民共建、警民互動；大慶市公安局退出“五進(jìn)七講”活動，即將有關(guān)防搶、防詐騙、交通消防安全、打架斗毆成本相關(guān)的基本法律知識用通俗易懂的形式向農(nóng)戶、社區(qū)、學(xué)校、場所和工地宣傳；鐵嶺市啟動了“陽光警務(wù)暖民工程”，創(chuàng)立了“陽光警務(wù)短信平臺”，開展了“陽光評議活動”，另外還構(gòu)建了“警區(qū)互動、警商互動、警?；印⒕蠡印彼膫€(gè)互動體系，還警于民，使警務(wù)工作社會化。（3）創(chuàng)新隊(duì)伍管理機(jī)制。各地市公安機(jī)關(guān)在隊(duì)伍管理機(jī)制的創(chuàng)新主要包括三個(gè)方面：一是創(chuàng)新民警監(jiān)督考核機(jī)制。遼源市建立體質(zhì)內(nèi)外共同監(jiān)督機(jī)制施行“三警捆綁式”考核，并創(chuàng)立群眾評議監(jiān)督委員會，對于滿意度低的警員采取懲罰措施；新鄉(xiāng)市則實(shí)行由市公安局紀(jì)委派駐所紀(jì)檢監(jiān)督員和執(zhí)法員的體外監(jiān)督模式，其中監(jiān)督人員每年更換一次。二是創(chuàng)新民警激勵(lì)機(jī)制。新鄉(xiāng)市公安局在改革過程中建立起工作執(zhí)法一網(wǎng)考制度，并在新成立派出所實(shí)行“首席民警”制度，并將以上考核的結(jié)果作為民警提職、晉升的主要依據(jù)。三是創(chuàng)新警察培訓(xùn)機(jī)制。大慶市公安局特別設(shè)定教育培訓(xùn)年，并舉辦“一周三個(gè)一”活動，平均每周對民警進(jìn)行交通管理、治安管理實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練和法律知識考試。

綜上所述，現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期各層級公安機(jī)關(guān)均對公安組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)的改革與創(chuàng)新。對于這些改革不可單純的評價(jià)其優(yōu)劣，應(yīng)綜合權(quán)衡改革的利弊，客觀評價(jià)其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，對已經(jīng)取得經(jīng)驗(yàn)加之整理并在全國推廣，對依舊存在的問題，如改革后機(jī)構(gòu)的法律適用，警員的職級與待遇，警力的經(jīng)費(fèi)裝備的擴(kuò)增等。隨著我國現(xiàn)代化水平的不斷提高，落后和僵化的警務(wù)管理體制和機(jī)制已然無法適應(yīng)當(dāng)前警務(wù)工作的發(fā)展趨勢。任何一項(xiàng)改革在發(fā)生效果的同時(shí)也必然付出一定的成本和代價(jià)，尤其是在改革與創(chuàng)新的探索道路上。近十年來公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)的改革雖然存在著一些問題需要改善，但其改革在警務(wù)效率和公安工作服務(wù)質(zhì)量等方面還是具有明顯的積極效果，人民群眾也普遍認(rèn)可警務(wù)改革的初步成果，這也說明了關(guān)于公安組織結(jié)構(gòu)改革的具有必要性和可行性的。以制度變遷理論與流程再造理論為支撐，對當(dāng)前已有的實(shí)踐改革利弊進(jìn)行研究，有利于在全面、科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，為今后公安組織結(jié)構(gòu)的后續(xù)改革找出策略和路徑。

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