魯艷艷

【摘 要】 城市軌道交通建設(shè)需要大量的資金，僅僅依靠政府財(cái)政支出難以滿足巨額的資金需求。探索新的融資模式，拓寬融資渠道，成為城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域一個(gè)新的課題。本文從城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)特性出發(fā)，探討了城市軌道交通融資的幾種模式，并對(duì)混合融資模式下的PPP和BOT模式進(jìn)行了比較分析。

【關(guān)鍵詞】 城市軌道交通；經(jīng)濟(jì)特性；融資模式

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化進(jìn)程逐年加快，高程度的城市化率給交通帶來巨大的壓力，單純依靠低運(yùn)量型的地面常規(guī)交通方式已無法滿足現(xiàn)代化城市高速發(fā)展需要，在這種形勢(shì)下，城市軌道交通應(yīng)運(yùn)而生。城市軌道交通具有投資金額高，資金需求量大，運(yùn)營(yíng)成本高，資金回收緩慢等特點(diǎn)，因此融資模式的選擇對(duì)于軌道交通的建設(shè)至關(guān)重要。但由于城市軌道交通特殊的經(jīng)濟(jì)特性，在融資模式的選擇上，需要綜合考慮這些因素。

一、城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)特性

1.城市軌道交通屬于準(zhǔn)公共用品

按照薩繆爾森著名的《公共支出純理論》，物品通常被分為兩類，一類是私人消費(fèi)品，這類消費(fèi)品在不同的個(gè)人之間分配；另一類是公共消費(fèi)品，這類物品所有人共同使用。私人物品具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，而公共用品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。但“有些物品既不是公共物品又不是私人物品，而是介于兩者之間，我們通常稱之為非純公共用品，或準(zhǔn)公共用品。其中一個(gè)例子是擁擠性消費(fèi)。這意味著，如果一個(gè)人以某數(shù)量增加消費(fèi)會(huì)減少其他人所能使用的總量，但是減少額小于消費(fèi)的增加量。擁擠性物品在消費(fèi)量低的時(shí)候是公共物品，在消費(fèi)量高的時(shí)候是私人物品”。城市軌道交通就是一個(gè)典型的例子，地鐵在非高峰時(shí)段，乘客不僅有舒適的座位，還有足夠的空間欣賞沿途的景致，但在高峰時(shí)段，很多人都不能享受到座位，也就是說，正因?yàn)榇嬖趽頂D性，乘客越多，其他人享受到的服務(wù)質(zhì)量越差。

城市軌道交通屬于準(zhǔn)公共用品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和一定程度的排他性，說明其不僅能由政府部門提供，也能由私營(yíng)部門提供，還可以由政府部門和私營(yíng)部門合作共同提供。在融資模式中，城市軌道交通建設(shè)資金可以由政府財(cái)政解決，可以通過市場(chǎng)化融資方式，也可以兩種方式混合。

2.城市軌道交通具有外部性，且主要是正外部性

薩繆爾森對(duì)外部性的定義是企業(yè)或個(gè)人向市場(chǎng)之外的其他人所強(qiáng)加的成本或效益，外部性有正的，也有負(fù)的。當(dāng)一方把效益?zhèn)鬟f給其他方時(shí)，正外部性就產(chǎn)生了；反之，就是負(fù)外部性。城市軌道交通的建設(shè)，改善了交通狀況，一定程度上拉動(dòng)了房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，顯示了極大的正外部效應(yīng)。

城市軌道交通的正外部性表明其帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值被其他企業(yè)或個(gè)人無償享有，消除正外部性的途徑就是通過一定的手段將外部效應(yīng)內(nèi)部化。一般而言，公共交通領(lǐng)域，解決正外部性的手段就是政府補(bǔ)貼。但在軌道交通融資中，政府補(bǔ)貼的內(nèi)容、方式以及時(shí)間等，是融資模式中必須解決的問題。

3.城市軌道交通具有公益性和一定的收益性

城市軌道交通屬于城市公共交通范疇，其經(jīng)濟(jì)效益主要是社會(huì)效益，企業(yè)發(fā)生的政策性虧損，一般由政府財(cái)政補(bǔ)貼。由于城市軌道交通公益性的特點(diǎn)，其定價(jià)往往由政府操控，這在一定程度上限制了其收益性。但城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化之后，隨著客流量的增加，軌道交通將能產(chǎn)生長(zhǎng)期、穩(wěn)定增長(zhǎng)的現(xiàn)金流收入，具有很強(qiáng)的現(xiàn)金獲取能力。另外，軌道交通使用壽命較長(zhǎng)，尤其是地鐵的地下隧道洞體，其主結(jié)構(gòu)的使用年限可長(zhǎng)達(dá)百年。因此，軌道交通不僅具有一定的收益性，且該收益具有長(zhǎng)期化的特點(diǎn)，這也為城市軌道交通采用市場(chǎng)化的融資方式創(chuàng)造了可能性。

4.城市軌道交通具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性

規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指一個(gè)企業(yè)的平均成本隨產(chǎn)量增加而下降，也稱為規(guī)模收益遞增。產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因有兩個(gè)，一是大量的固定投入，這些固定投入能夠支撐任何規(guī)模的產(chǎn)量；另一個(gè)原因是平均變動(dòng)成本會(huì)隨產(chǎn)量的增加而下降。城市軌道交通領(lǐng)域，以地鐵為例，地鐵的固定投入巨大，且運(yùn)營(yíng)成本相對(duì)固定，隨著客流量的增加，其平均成本將下降。另外，如果軌道交通實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；采w面大，則客流量越多。

城市軌道交通的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，決定了其在發(fā)展初期，需要大量的資金，由于其初期未形成規(guī)模效應(yīng)，收益性差，財(cái)務(wù)效率低，難以吸引到社會(huì)投資，需要政府財(cái)政資金投入。當(dāng)發(fā)展到一定規(guī)模后，商業(yè)價(jià)值逐步體現(xiàn)出來，可以考慮吸引社會(huì)資本。

二、城市軌道交通的融資模式的選擇

1.城市軌道交通融資模式及特點(diǎn)

目前城市軌道交通融資模式主要有以下三種：（1）政府全額投資模式；這種模式主要是由政府行政機(jī)構(gòu)直接經(jīng)營(yíng)管理或是政府授權(quán)的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，資金來源主要是財(cái)政收入或是政府債務(wù)融資。這種投資模式的優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)單，成本低，融資速度快，可靠性大；缺點(diǎn)是對(duì)政府財(cái)政產(chǎn)生較大的壓力，政府有限的財(cái)政收入無法滿足城市軌道交通大力和長(zhǎng)足發(fā)展的要求。（2）市場(chǎng)化的融資模式，企業(yè)以獲取盈利為目的，以商業(yè)貸款、發(fā)行股票等為手段，以企業(yè)信用或項(xiàng)目收益為基礎(chǔ)，籌集資金的金融活動(dòng)。商業(yè)化融資的優(yōu)點(diǎn)是可以吸收其他投資者參與項(xiàng)目建設(shè)，減輕政府財(cái)政壓力；缺點(diǎn)主要是融資速度較慢，融資量小，同時(shí)操作環(huán)節(jié)多，成本大，過程繁雜。且城市軌道交通營(yíng)運(yùn)成本高，資金回收緩慢，投資效益較低，因此，政府必須給予政策支持和一定的補(bǔ)償，否則，一般很難找到合適的投資者。（3）混合性融資模式，主要是政府和企業(yè)聯(lián)合的一種融資模式。鑒于城市對(duì)管道交通準(zhǔn)公共用品和公益性等特點(diǎn)，這種模式一般以政府為主導(dǎo)。這種模式下，政府將一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目分成兩個(gè)或多個(gè)部分，由政府和企業(yè)分別負(fù)責(zé)所分配部分的融資及建設(shè)運(yùn)營(yíng)等?；旌先谫Y模式將一部分項(xiàng)目建設(shè)融資的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)，在一定程度上減輕了政府全投資建設(shè)的壓力。在具體的融資模式表現(xiàn)形式上有公私合營(yíng)模式（PPP模式）、BOT模式、“軌道+土地”模式、資產(chǎn)證券化模式（ABS模式）等。

結(jié)合城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)特性以及世界各大城市軌道交通發(fā)展歷程來看，早期的城市軌道交通建設(shè)基本上以政府投資為主。如倫敦地鐵和新加坡地鐵建設(shè)初期政府投資比例為100%，德國(guó)曼徹斯特地鐵政府投資比例為90%。在我國(guó)，早期建設(shè)的北京地鐵1號(hào)線和2號(hào)線全部由中央政府直接投資建設(shè)。隨著城市軌道交通的發(fā)展，單純依靠政府投資的缺陷越來越明顯，而由于城市軌道交通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，盈利性有限，因而單純的市場(chǎng)化融資模式也比較少見，人們更多的將眼光放在了混合型融資模式上。

2.城市軌道交通BOT和PPP融資模式的比較分析

目前，在我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域應(yīng)用較廣的項(xiàng)目混合融資模式主要有BOT和PPP模式。

BOT（build-operate-transfer）模式即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交，政府通過招投標(biāo)等方式選定社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)的方式授予該項(xiàng)目公司，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)項(xiàng)目公司通過向設(shè)施使用者收取費(fèi)用獲利，期滿后將項(xiàng)目移交給政府。這種模式在我國(guó)應(yīng)用最為廣泛，同時(shí)由其衍生而來的有BT（建設(shè)-移交）、TOT（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）等模式。2004年，深圳市政府與香港地鐵簽訂協(xié)議約定港鐵以BOT模式承建并運(yùn)營(yíng)4號(hào)線工程，成為我國(guó)第一家采用BOT模式建設(shè)的地鐵項(xiàng)目。

PPP（Public-Private Partnership）模式，直譯為“公私合營(yíng)模式”，是指公共部門和私人機(jī)構(gòu)通過合作伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種形式。由于經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制和應(yīng)用環(huán)境不同，各國(guó)對(duì)PPP并沒有統(tǒng)一的定義。一種項(xiàng)目融資形式，這種項(xiàng)目融資形式是政府部門和私營(yíng)部門在合作的基礎(chǔ)上，各自承擔(dān)項(xiàng)目一部分的融資建設(shè)等任務(wù)，共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。北京地鐵四號(hào)線就是采用的這種模式。

這兩種模式都吸收了社會(huì)資本，減輕了政府財(cái)政壓力；融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人；都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與民營(yíng)企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系；都屬于項(xiàng)目融資模式，即以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈利償還債務(wù)和獲取投資回報(bào)，一般以項(xiàng)目本身資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。但這兩種模式在社會(huì)資本的參與程度、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及適應(yīng)性等方面均有不同。

（1）社會(huì)資本參與程度不同

PPP模式中社會(huì)資本從項(xiàng)目論證階段就開始參與，而BOT模式中社會(huì)資本是在項(xiàng)目確定好之后，招投標(biāo)階段才參與，參與程度不如PPP模式深；

（2）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不同

PPP模式下，政企雙方至始至終參與整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作，是合作關(guān)系，講求風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享；BOT模式中，由于雙方信息不對(duì)稱，社會(huì)投資者一旦對(duì)項(xiàng)目預(yù)期收益估計(jì)過于樂觀，則容易導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，社會(huì)投資者承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）適應(yīng)性不同

PPP模式和BOT模式適應(yīng)性比較如下表：

從上表可以看出，對(duì)于偏經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，比如機(jī)場(chǎng)、港口、公路和橋梁等，項(xiàng)目本身具有較好的商業(yè)性，可以采用BOT模式；而對(duì)于偏公益性的項(xiàng)目，比如城市公共交通等，項(xiàng)目本身公益性強(qiáng)，外部效益明顯，且定價(jià)方面受政府約束多，單靠自身經(jīng)營(yíng)收入難以負(fù)擔(dān)高昂的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，政府部門必須給予一定的優(yōu)惠政策才能使私營(yíng)部門能獲取一部分額外利益，這類項(xiàng)目采用PPP模式比較適合。

在城市軌道交通的建設(shè)上，合適的融資模式對(duì)于項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要。城市軌道交通資金需求量巨大，涉及的利益群體比較多，而各城市和具體的軌道交通項(xiàng)目又千差萬別，融資模式不可能千篇一律。如何選擇合適的融資模式，充分平衡風(fēng)險(xiǎn)和收益，滿足各方利益需求，還需要我們不斷地探索。

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