張自然

今年初，習(xí)近平總書記就推進(jìn)北京發(fā)展和管理工作提出五點(diǎn)要求，為更好把握這五點(diǎn)要求的內(nèi)涵及其對(duì)北京今后發(fā)展和管理所產(chǎn)生的重大政策影響，本刊特別邀請(qǐng)兩位專家對(duì)其中的部分要點(diǎn)進(jìn)行了解讀。

受邀專家：北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)關(guān)峻、北京市社科院方迪經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)趙弘 。

關(guān)峻：嚴(yán)控不宜產(chǎn)業(yè)增量

中央對(duì)北京下一步發(fā)展，特別是城市戰(zhàn)略定位、疏解非首都核心功能，提高城市管理水平，治理大氣污染等指明了方向。

強(qiáng)化首都的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大核心功能，也就意味在北京發(fā)展的過程中，要疏解那些非首都核心的功能。首先要從產(chǎn)業(yè)入手。按照北京政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位，有些城市功能，特別是高污染、高耗能又聚人多的產(chǎn)業(yè)要堅(jiān)決退出，一定要嚴(yán)格控制不宜產(chǎn)業(yè)的增量。在北京調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過程中，加強(qiáng)與天津、河北的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，在更大的區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌促進(jìn)人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

強(qiáng)化首都的四大核心功能，應(yīng)堅(jiān)持兩條原則：第一，市場(chǎng)配置資源；第二，根據(jù)企業(yè)選擇政府做好服務(wù)。

趙弘：做好頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前，北京發(fā)展面臨的“城市病”問題，其背后原因是北京承載的功能過多、過度集中。新時(shí)期，北京必須明確城市戰(zhàn)略定位，緊緊圍繞四大核心功能，確定戰(zhàn)略重點(diǎn)，調(diào)整戰(zhàn)略布局，劃定城市開發(fā)邊界和生態(tài)紅線，實(shí)現(xiàn)首都可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵是要做好頂層設(shè)計(jì)，突破體制機(jī)制掣肘。比如提請(qǐng)國家設(shè)立由國家領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)的“首都發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)”，建立國家統(tǒng)籌，市、部級(jí)協(xié)同推進(jìn)的首都協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，特別是要建立國家有關(guān)部門、駐京部隊(duì)等與北京市之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌解決首都發(fā)展過程中的土地利用、重大項(xiàng)目推進(jìn)、中心城功能和資源疏解、區(qū)域合作等重大事項(xiàng)。

把北京作為一個(gè)財(cái)稅體制改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，探索“首都財(cái)政”體制。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，北京市不得不大力氣發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這是造成北京人口過快增長(zhǎng)的核心原因。華盛頓市政府采取特殊的“首都財(cái)政體制”，使得城市從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力中解脫，這一經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。北京未來發(fā)展，可以積極探索“首都財(cái)政”體制，通過中央政府對(duì)首都的財(cái)力保障，使其從繁重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力中解脫出來，“輕裝上陣”、沒有顧慮地剝離掉部分非首都核心職能，特別是部分經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)又有足夠的財(cái)力，保障北京履行好首都核心職能，做好“四個(gè)服務(wù)”。

突出產(chǎn)業(yè)“五化”

關(guān)峻：目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用應(yīng)機(jī)制化

北京突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化的產(chǎn)業(yè)定位，必須以目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化為途徑，努力增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策工作的前瞻性、針對(duì)性和有效性。

一是建立健全分析研判機(jī)制。如，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析，建立產(chǎn)能過剩信息預(yù)警機(jī)制。會(huì)同有關(guān)部門，建立全國統(tǒng)一的投資項(xiàng)目信息庫，充分發(fā)揮信息化在市場(chǎng)監(jiān)管中的作用。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目信息公開和服務(wù)，并與國土、環(huán)保、金融等信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

二是建立健全重大問題研究和政策儲(chǔ)備工作機(jī)制。有針對(duì)性地加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、行業(yè)準(zhǔn)入等重大問題的研究，把握重要和關(guān)鍵問題，并向政策思路、改革方案、戰(zhàn)略構(gòu)想、中長(zhǎng)期規(guī)劃等延伸。

三是建立健全產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估和調(diào)整機(jī)制。對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的有效性進(jìn)行分析評(píng)估，并根據(jù)形勢(shì)變化與政策實(shí)施效果適時(shí)調(diào)整，提高抉擇水平，把握好產(chǎn)業(yè)政策的力度和節(jié)奏。

趙弘：推出產(chǎn)業(yè)“負(fù)面清單”

北京已明確提出“研究制定與首都城市性質(zhì)功能和人口資源環(huán)境承載能力相匹配的‘負(fù)面清單”，這是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)“五化”發(fā)展的重要舉措，也意味著未來北京產(chǎn)業(yè)選擇要綜合考慮幾個(gè)方面：

一是哪些產(chǎn)業(yè)不宜過多發(fā)展。比如集中了北京11.6%的就業(yè)人口的批發(fā)零售業(yè)，是直接服務(wù)于居民生活的，但不應(yīng)是今后重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，可以參考國際城市，研究制定一個(gè)較為適當(dāng)?shù)谋壤龢?biāo)準(zhǔn)。

二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的哪些環(huán)節(jié)可以發(fā)展。產(chǎn)業(yè)有不同環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)需要的投入、產(chǎn)生的效應(yīng)、對(duì)環(huán)境的影響是有區(qū)別的，比如黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、石油加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，在北京發(fā)展沒有優(yōu)勢(shì)，需要退出，但其總部環(huán)節(jié)、研發(fā)環(huán)節(jié)、營銷環(huán)節(jié)等，則可以放在北京發(fā)展壯大。

三是在產(chǎn)業(yè)的空間布局上有所指向?；谒念惞δ軈^(qū)功能定位，深化區(qū)縣產(chǎn)業(yè)定位，按照差異化發(fā)展思路，明確各區(qū)縣重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)，制定各區(qū)縣與功能定位不相符的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)退出清單，明確具體實(shí)施方案和時(shí)間表。比如首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)堅(jiān)決清退五環(huán)路以內(nèi)的大型批發(fā)市場(chǎng)、建材市場(chǎng)、物流倉儲(chǔ)等；城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)著力清退高污染、高能耗的低端制造業(yè)。

增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布

關(guān)峻：從區(qū)域角度平衡資源和產(chǎn)業(yè)

北京與其他國內(nèi)外同規(guī)模的大型城市地區(qū)相比，地貌特殊性在于有占62% 的山地，從一定意義上造成了城市功能性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間相對(duì)狹小而集中，人口的就業(yè)和居住也集中在以中心城為核心的平原地區(qū)，其“首都功能”和政治服務(wù)的稟性強(qiáng)化了“向心”集中與聚集的意識(shí)和動(dòng)力，而如何“分散”卻長(zhǎng)期未得到理論支持。

北京城市人口規(guī)模與其他城市構(gòu)成要素以及與城市功能之間的不協(xié)調(diào)，是造成城市發(fā)展中人口壓力的主要原因。因而調(diào)整城市功能是實(shí)現(xiàn)北京城市人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)的重要措施。分散中心城區(qū)的城市功能，通過城市功能引導(dǎo)功能服務(wù)人口流向郊區(qū)。加大遠(yuǎn)郊小城鎮(zhèn)建設(shè)的力度，以緩解人口壓力。加強(qiáng)區(qū)域合作，推進(jìn)京津冀區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等方面的協(xié)作，從區(qū)域的角度平衡資源和產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，引導(dǎo)人口在大區(qū)域空間上的合理流動(dòng)。

趙弘：抓住兩層次區(qū)域均衡

這里的區(qū)域均衡可以從兩個(gè)層次來理解：一是北京內(nèi)部的區(qū)域均衡，通過“疏堵結(jié)合”、“建限并舉”，促進(jìn)北京城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和人口合理布局。在一段時(shí)期內(nèi)，應(yīng)限制中心城區(qū)的再開發(fā)，禁止大型公建項(xiàng)目、商業(yè)項(xiàng)目、商品住宅項(xiàng)目等的開發(fā)建設(shè)，防止中心城區(qū)繼續(xù)“攤大”和“攤厚”，避免人口、產(chǎn)業(yè)等功能向中心城區(qū)再集聚，推動(dòng)中心城區(qū)人口和功能向“新城”疏解。同時(shí)，近期集中精力加快通州城市“副中心”建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施，提高對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的吸引力。

二是北京和周邊區(qū)域的均衡發(fā)展。由于北京與周邊區(qū)域之間發(fā)展落差過大，使得周邊區(qū)域人口加快向北京集聚。北京常住外來人口中，河北戶籍159.6萬人，占全部外來人口22%。因此，解決北京的人口問題，必須加強(qiáng)與周邊地區(qū)的分工合作，探索在30-70公里范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)若干“新一代衛(wèi)星城”，通過功能疏解、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等，帶動(dòng)周邊發(fā)展，減緩這些地區(qū)人口向北京集聚的壓力。