鄧韜 俎邵靜

[摘 要] 政府作為制度變遷的主體，分為中央和地方兩個(gè)部分。區(qū)別于中央政府，地方政府有其獨(dú)特的行為模式。本文通過對地方政府官員利益追求的理論分析，認(rèn)為地方政府官員個(gè)體利益可以劃分為短期利益、中期利益和長期利益，并通過對3種利益追求之間關(guān)系的分析，探討地方政府利益導(dǎo)向，以期獲得分析地方政府行為的新視角。

[關(guān)鍵詞] 地方政府； 官員； 利益追求； 腐?。?地方財(cái)政； 晉升

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 04. 065

[中圖分類號(hào)] D625 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）04- 0124- 03

0 引 言

諾斯指出，制度變遷的主體為國家、團(tuán)體和個(gè)人。然而在我國，由于地方政府和中央政府在職能方面存在較大差異，而且由于利益團(tuán)體對于地方政府相關(guān)權(quán)力的需求以及在地方政府官員選舉中較之個(gè)人的優(yōu)勢地位，為利益集團(tuán)在獲取地方政府權(quán)力方面提供了可能性，地方政府為利益集團(tuán)所掌握則順理成章[1]。利益集團(tuán)通過運(yùn)用地方政府掌握的國家權(quán)力，推動(dòng)并保證了有利于實(shí)現(xiàn)自身利益的誘致性制度變遷的有效進(jìn)行，這也能夠解釋地方政府積極推動(dòng)地方制度創(chuàng)新的根本原因。因此，盡管有學(xué)者認(rèn)為這種制度變遷是強(qiáng)制性和誘致性之外由地方政府主導(dǎo)的“中間擴(kuò)散式”[2]制度變遷，然而依照以上理解，這種制度變遷依然應(yīng)當(dāng)屬于由作為利益集團(tuán)的地方團(tuán)體所發(fā)起的誘致性制度變遷的范疇。

這種認(rèn)知在理論上似乎能夠說得通，但實(shí)際情況中依然存在地方政府行為未必完全代表團(tuán)體相關(guān)利益的現(xiàn)象。究其根源，地方政府行為除了是受多個(gè)利益團(tuán)體相互利益博弈中可能出現(xiàn)的負(fù)和博弈結(jié)果以及中央政府的限制性要求影響之外，地方政府官員的利益傾向也是不可忽視的。毫無疑問，地方政府官員不僅擁有政府雇員和利益團(tuán)體代理人雙重身份，還有追求這兩者利益之外的使其個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)人身份。也就是說，在利益團(tuán)體掌握地方權(quán)力的同時(shí)，由于其個(gè)體代理人的雙重身份，產(chǎn)生了官員利益這一利益追求的異化現(xiàn)象。在地方政府的具體行為之中，官員個(gè)體利益追求的過程對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響是不可忽視的，完成對官員利益的完整認(rèn)知對于研究地方政府的制度創(chuàng)新目的和動(dòng)機(jī)具有深遠(yuǎn)的意義和價(jià)值。

1 地方政府官員的利益追求分析

地方政府官員的利益追求與其身份直接相關(guān)，我國地方政府官員的身份包含政府雇員、地方利益集團(tuán)代理人和在兩者基礎(chǔ)上的獨(dú)立利益?zhèn)€體3種。換言之，地方政府官員是掌握著政府權(quán)力、利益團(tuán)體支持雙重權(quán)力的經(jīng)濟(jì)人，因此地方政府官員有著區(qū)別于其他單獨(dú)身份個(gè)體的利益傾向和實(shí)現(xiàn)方式。

1.1 短期利益：腐敗所得

對于官員來說，通過腐敗行為獲取非法收益的周期最短，因此，腐敗所得成為官員獲取短期利益的主要方式。與單純的個(gè)體經(jīng)濟(jì)人和利益集團(tuán)代理人不同，地方政府官員身為政府雇員，通過掌握國家賦予的行政職權(quán)，即“事權(quán)”，履行行政職責(zé)，完成中央政府所主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的具體實(shí)施工作或自身主導(dǎo)以誘致性制度變遷為主要形式的制度創(chuàng)新工作。無論何種制度變遷，都是產(chǎn)權(quán)的重新劃分過程。這一點(diǎn)在地方政府制度創(chuàng)新中表現(xiàn)得的尤為明顯，與由中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷相比，地方政府的制度創(chuàng)新適用范圍更小、更具體，創(chuàng)制周期更短。這種更為靈活的創(chuàng)新行為一方面對于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)有著積極意義；另一方面，靈活性也導(dǎo)致了上級(jí)政府與地方行為的信息不對稱，造成地方政府在實(shí)施制度創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)界定行為方面缺乏完善、有效的監(jiān)督機(jī)制，引起了“事權(quán)”下放過程中非主動(dòng)性“模糊產(chǎn)權(quán)”的出現(xiàn)，這就賦予了地方政府通過掌握職權(quán)實(shí)現(xiàn)設(shè)租的可行性空間。并且，地方政府的職權(quán)范圍決定其更加接近于權(quán)力尋租者，這也為地方政府的腐敗行為提供了外部機(jī)會(huì)。通過權(quán)力尋租，獲取相應(yīng)腐敗所得，成為了地方政府官員實(shí)現(xiàn)短期利益的主要途徑。

1.2 中期利益：財(cái)政分權(quán)所得

財(cái)政分權(quán)的多寡與官員職位高低直接相對應(yīng)，官員在其任期范圍內(nèi)都是財(cái)政分權(quán)利益的受益者，因此，財(cái)政分權(quán)所得可以被理解為是官員的中期利益。為保證地方政府工作的有效進(jìn)行，除上述“事權(quán)”之外，中央政府還通過財(cái)政分權(quán)的方式完成“財(cái)權(quán)”的下放，保證了地方政府公共產(chǎn)品的提供。盡管之前理論界默認(rèn)了“財(cái)政支出”和“公共產(chǎn)品提供”的同一性，然而事實(shí)上，財(cái)政支出還應(yīng)當(dāng)包括政府日常工作開銷部分[3]。即財(cái)政分權(quán)使地方政府獲得的用于地方財(cái)政支出部分的留存份額的實(shí)際用途分為公共產(chǎn)品提供和政府工作開銷兩個(gè)部分。相對于腐敗收益來說，財(cái)政分權(quán)通常不再是以個(gè)體官員為對象，但“財(cái)權(quán)”中政府日常開銷部分則與個(gè)體官員的待遇直接相關(guān)，這就成為地方政府官員追求財(cái)政分權(quán)份額行為的原因。并且，財(cái)政分權(quán)中公共產(chǎn)品供給部分對地方政府來說屬于投資行為，官員通過掌握并支配該部分“財(cái)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)本地財(cái)政收入的增長，在財(cái)政分權(quán)比例既定的前提下，進(jìn)一步擴(kuò)大地方所留存的份額，一方面提高自身待遇，另一方面繼續(xù)加大投資力度，以求通過繼續(xù)擴(kuò)大稅收產(chǎn)出的方式提高地方政府財(cái)政留存，由此循環(huán)往復(fù)，形成了官員待遇的不斷螺旋上升。從這個(gè)意義上來說，財(cái)政分權(quán)將中央和地方政府之間原本簡單的“委托—代理”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴顿Y—分成—再投資—再分成”的“財(cái)政包干合同模式”，體現(xiàn)除了地方政府獲取財(cái)政分權(quán)、擴(kuò)大投資、實(shí)現(xiàn)自身待遇提升的企業(yè)性，同時(shí)也闡釋了財(cái)政分權(quán)與個(gè)體地方政府官員任職期內(nèi)待遇的緊密聯(lián)系。

1.3 長期利益：晉升

由于晉升利益是在官員任期之內(nèi)或之后下一輪官員政績評價(jià)之后重新確定的，故可以理解為是官員期望獲取的長期利益。除上述短期、中期收益之外，個(gè)體地方官員另一個(gè)更為重要的利益追求為晉升。受政治體制的影響，我國上下級(jí)政府之間存在著人事權(quán)力、財(cái)政分權(quán)方面的集權(quán)情況。由于中央集權(quán)的存在，上級(jí)政府除對下級(jí)政府工作擁有指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)力之外，還在很大程度上對下級(jí)政府的人事任命、財(cái)政劃分有決定權(quán)。除此之外，行政分級(jí)制度也決定了處于不同級(jí)別的政府的官員在待遇方面存在差別。這就導(dǎo)致了晉升對于地方政府官員具有強(qiáng)烈的激勵(lì)性。除提高收入及工作待遇之外，地方官員期望通過晉升，一方面自身權(quán)力實(shí)現(xiàn)提升，另一方面擴(kuò)大行政產(chǎn)權(quán)的處分權(quán)力，在信息不完全公開的監(jiān)督環(huán)境之下，晉升除提升了官員賴以設(shè)租的直接行政權(quán)力之外，還能夠?qū)崿F(xiàn)官員對于下級(jí)官員設(shè)租權(quán)力進(jìn)行劃分的二級(jí)甚至多級(jí)設(shè)租權(quán)力。即晉升一方面提高了政府與市場主體間的直接設(shè)租權(quán)力，另一方面也提高了上下級(jí)政府之間的間接設(shè)租權(quán)力。并且，相對于官員在任期內(nèi)的財(cái)政分權(quán)提高個(gè)人待遇來說，晉升則能夠?qū)崿F(xiàn)官員更長期的收益。

以上較為完整地表述了官員的全部利益追求，為研究官員具體行為的動(dòng)機(jī)提供了理論支持。然而，對于官員行為趨勢的分析和預(yù)測還應(yīng)當(dāng)綜合考慮各個(gè)利益追求之間的相互關(guān)系，以便更全面、準(zhǔn)確地把握官員行為傾向。

2 地方政府官員各種利益追求之間的相互關(guān)系

根據(jù)以上分析，官員具有腐敗收益、財(cái)政分權(quán)收益以及晉升3種涵蓋短期、中期和長期的利益追求。在現(xiàn)實(shí)行為之中，三者并非獨(dú)立存在的，其相互之前有著深層次的聯(lián)系。

2.1 關(guān)系之一：短期利益與中期利益

一般認(rèn)為腐敗直接侵吞了地方政府在所應(yīng)留存的財(cái)政分權(quán)中的部分份額，降低了財(cái)政分權(quán)用于投資并獲取稅收的能力。而事實(shí)上，近年來我國腐敗問題已經(jīng)從最初的以直接侵占地方財(cái)政留存份額為主要形式的“盜竊型腐敗”行為，發(fā)展到利用財(cái)政雙軌制中地方政府相應(yīng)財(cái)政權(quán)力，通過對作為政府公共產(chǎn)品投資行為相對方的承租人進(jìn)行權(quán)力設(shè)租而實(shí)現(xiàn)的“非盜竊型腐敗”。即腐敗不再以現(xiàn)金流為主要形式，更多的是以一種權(quán)力出讓的形式存在。因此，腐敗對于財(cái)政分權(quán)的再投資方面的負(fù)面影響并不明顯。與此相反，在某些情況下，由于有形公共產(chǎn)品通常是由政府投資并交由市場主體承包并最終完成提供的，在這個(gè)過程中，作為承租人的市場主體為降低招標(biāo)中的額外交易成本，存在著與相關(guān)責(zé)任官員合謀的動(dòng)機(jī)。因此，公共產(chǎn)品提供反而成為了腐敗行為的“必要不充分條件”。在投資招標(biāo)過程之中，地方政府官員有機(jī)會(huì)通過發(fā)包權(quán)力設(shè)租的方式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力腐敗。換言之，政府“財(cái)權(quán)”運(yùn)用越充分，公共產(chǎn)品的提供量就越充足，由此所創(chuàng)造的財(cái)政收入額就越高，同時(shí)，尋租機(jī)會(huì)就越大。由于腐敗不再僅僅是對“財(cái)權(quán)”簡單侵占式的貪污，而是通過財(cái)權(quán)的運(yùn)用以獲取來自于市場主體的賄賂，兩者不再是替代關(guān)系，反而在某些情況下體現(xiàn)出一種互補(bǔ)效果，因此，政府可以通過擴(kuò)大財(cái)政支出以提高尋租機(jī)會(huì)的方式，實(shí)現(xiàn)短期利益和中期利益的“雙贏”。

2.2 關(guān)系之二：中期利益與長期利益

與之前兩者相比，財(cái)政分權(quán)與晉升之間的相互聯(lián)系則更為緊密。這是由我國當(dāng)前以GDP為重要標(biāo)的的官員晉升“錦標(biāo)賽”決定的。盡管作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的衡量標(biāo)的，GDP越來越廣為詬病，但作為衡量官員能力和晉升的重要參考標(biāo)的，GDP在客觀性、定量性、準(zhǔn)確性等方面都具有不可替代的優(yōu)越性。因此，地方政府有足夠的動(dòng)力拉動(dòng)地方GDP的短期高速發(fā)展，這是由地方政府官員任期的局限性和晉升的緊迫性所共同決定的。作為拉動(dòng)GDP增長的三駕馬車，即投資、消費(fèi)和出口，對于地方政府來說，更容易為職權(quán)所直接控制的就是投資。為實(shí)現(xiàn)晉升，地方政府官員擁有在自身任期內(nèi)，通過地方財(cái)政更大限度的投資利用，拉動(dòng)本地GDP大幅度增長的動(dòng)機(jī)。而正是由于任期限制，地方政府對于投資目的和范圍方面也都有其主觀傾向。一般來說，政府的投資目的主要分為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善民間投資環(huán)境以及支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)4個(gè)方面。然而地方政府在官員晉升“錦標(biāo)賽”的影響下，投資目的出現(xiàn)了異變：一方面，地方政府希望通過擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，直接拉動(dòng)GDP并為民間投資創(chuàng)造良好的硬件環(huán)境。并且，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資同時(shí)也成為GDP之外的晉升績效標(biāo)的。另一方面，由于收益及職權(quán)的短期性，地方政府在自身投資和民間投資方面的選擇中，對于保持地方經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展方面興趣不高，而更加偏向于短期內(nèi)拉高GDP的投資項(xiàng)目。這就造成了地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍存在重效率、輕公平的傾向。盡管對于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)來說，營造一個(gè)公平有序的市場環(huán)境有著重要的意義。然而從地方官員來看，由于培養(yǎng)市場的周期過長，市場環(huán)境的優(yōu)化并不能在官員任期內(nèi)產(chǎn)生最大收益，而只是對之后歷任地方官員積累地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展稟賦存在著縱向的溢出效應(yīng)，對本任期的官員來說反而是不經(jīng)濟(jì)的。除此之外，在宏觀調(diào)控方面，地方政府對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱的情況通常缺乏治理的動(dòng)力，這是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱帶來的投資、消費(fèi)的激增恰恰能夠推動(dòng)本地GDP的發(fā)展。在這一情況之下，地方政府非但避免縱向溢出效應(yīng)的出現(xiàn)，還通過政府借貸、掠奪資源等方式，通過透支地方經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展能力等手段，實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)高速增長。這也就能夠解釋我國近年來出現(xiàn)的重復(fù)建設(shè)、環(huán)境污染、資源匱乏等現(xiàn)象。在這一層面，地方財(cái)政收入同官員晉升也相互聯(lián)系起來。同樣，實(shí)現(xiàn)晉升則意味著官員財(cái)權(quán)和待遇的提升，擴(kuò)大了官員對財(cái)政收入的支配權(quán)力，兩者互為因果。

2.3 關(guān)系之三：短期利益與長期利益

僅就一般意義來說，腐敗的違法性后果對于官員職權(quán)的占有都存在著極大威脅，更不必言官員晉升。然而，在我國“染缸效應(yīng)”普遍存在的前提下，腐敗同晉升同樣也是有著密切聯(lián)系的。雖然之前所述的以GDP為標(biāo)的的晉升“錦標(biāo)賽”存在著諸多問題，但至少是一種能夠削弱人事任免可操控性的有力手段。然而，事實(shí)上，GDP并非晉升的唯一解釋變量。晉升“錦標(biāo)賽”并未完全同官員晉升呈線性關(guān)系。由于我國中央集權(quán)的存在，官員晉升或多或少存在著主觀性。除之前所述的重復(fù)建設(shè)的政績工程之外，存在于官員內(nèi)部的為追求政府肥缺而引起的尋租腐敗也起著重要的作用。之前有學(xué)者基于社會(huì)交換理論的相關(guān)論述表明，上下級(jí)官員之間的權(quán)錢交易、跑官買官情況依然存在。此外，還有不少學(xué)者從血緣、地域、任職情況等相關(guān)因素形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對于晉升的影響方面進(jìn)行了解釋。而依據(jù)社會(huì)交換理論，以上諸多因素盡管表面上不涉及權(quán)錢交易，但同樣屬于權(quán)力尋租的范疇，可以通過腐敗的方式逐步實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)晉升所獲取的大于之前職位的事權(quán)與財(cái)權(quán)也提供給官員更大程度的腐敗機(jī)會(huì)和可能。

3 地方政府官員利益追求理論的實(shí)際應(yīng)用

基于以上分析可知，官員的3部分利益追求之間并非替代關(guān)系，而且呈現(xiàn)一種互補(bǔ)的趨勢。在之后考慮官員效用函數(shù)的過程中，這種認(rèn)識(shí)與之前對官員行為的研究有所不同。

例如對于腐敗問題，有學(xué)者提出借鑒國外“高薪養(yǎng)廉”經(jīng)驗(yàn)，試圖通過提高官員身份稟賦和加大反腐力度的共同作用，在加大反腐力度的同時(shí)，提高腐敗的機(jī)會(huì)成本，發(fā)揮官員效用間的替代作用，使官員以身份效用最大化的“理性人”追求取代腐敗的利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”追求。實(shí)現(xiàn)官員“不敢腐敗、不能腐敗、不需腐敗”，最終解決腐敗問題。然而，由于腐敗效用非但不能由其他兩方面效用所替代，反而成為實(shí)現(xiàn)后兩者的補(bǔ)充，在腐敗“染缸效應(yīng)”未能通過制度破除的前提下，片面強(qiáng)調(diào)“高薪養(yǎng)廉”反而會(huì)提高反腐的難度。

在財(cái)政分權(quán)方面，盡管官員由于腐敗和晉升雙方面的需求，對于地方政府的經(jīng)濟(jì)具備較大的推動(dòng)熱情，但官員效用和地方經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)函數(shù)并不同。政府的職能包括提供公共產(chǎn)品、降低負(fù)外部性、完善市場機(jī)制、加強(qiáng)宏觀調(diào)控等方面。但在地方官員利益驅(qū)動(dòng)之下，尤其是在腐敗和晉升需求的驅(qū)動(dòng)之下，地方政府在掌握和運(yùn)用地方財(cái)政權(quán)力時(shí)，對于本地經(jīng)濟(jì)中的影響是有著特殊利益導(dǎo)向的。首先，對于城市發(fā)展方面，地方政府對于能夠拉動(dòng)GDP增長、完成政績工程的投資性項(xiàng)目的偏好顯然大于通過養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等方面的保障的轉(zhuǎn)移支付手段實(shí)現(xiàn)發(fā)展利益全民共享的傾向；其次，在完善市場方面，尋租機(jī)會(huì)和GDP方面的要求決定地方政府在維護(hù)市場公平和扶持優(yōu)勢市場主體方面的傾向顯然偏向于后者，使地方政府在本地市場建設(shè)方面對于“效率”的追求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“公平”，盡管短期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)得以提升，但該提升是建立在破壞市場秩序的基礎(chǔ)之上的，對發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展來說，顯然弊大于利；第三，地方政府官員由于任期的限制，對于績效工程和GDP的發(fā)展大都傾向于短期收益型。對于收益周期超出其任期之外的長期工程非但無偏好，反而呈現(xiàn)一種厭惡趨勢。這是由于地方財(cái)政分權(quán)的有限性，地方政府需要通過掌握權(quán)力，將權(quán)力在任期內(nèi)充分轉(zhuǎn)化為晉升的績效和標(biāo)的。對于任期之外的財(cái)政支出則將其視為一種“資源浪費(fèi)”行為。官員出于個(gè)人利益的追求，非但不會(huì)上馬長期工程，反而會(huì)以政府借貸的形式，轉(zhuǎn)移部分發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)給下屆政府。這一傾向?qū)τ诘胤浇?jīng)濟(jì)的影響通常是負(fù)面的。

在晉升方面，一方面，人治現(xiàn)象為“獲取政府肥缺”的尋租提供了可行性空間。對官員來說，通過出讓權(quán)力的方式獲取收益（腐?。?，并以收益換取政府肥缺（晉升），進(jìn)而基于肥缺進(jìn)一步出讓權(quán)力獲取收益，最終形成了布坎南尋租理論第一層次和第二層次尋租行為的交替上升，嚴(yán)重影響了政府晉升的嚴(yán)肅性。更嚴(yán)重的是，這種惡性循環(huán)形成了貪官驅(qū)逐廉官的“檸檬市場”，使政府不斷喪失公信力。另一方面，為減少人治現(xiàn)象，晉升環(huán)節(jié)中存在著以GDP為主的標(biāo)的，但是該標(biāo)的同樣未能形成合理、有效的競爭機(jī)制。以GDP為主的晉升標(biāo)的本身是用來衡量地方官員對地方“援助之手”的力度，但在具體實(shí)施中卻由于對地方政府短期經(jīng)濟(jì)利益的過分強(qiáng)調(diào)，成了地方政府能夠通過“攫取”和透支地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的方式換取任期內(nèi)的短期經(jīng)濟(jì)收益的理由。在這種競爭體制下，同樣產(chǎn)生了短期利益驅(qū)逐長期利益的局面，不利于經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

4 結(jié)語及展望

在制度設(shè)計(jì)過程中，對地方官員利益追求的研究有利于修正強(qiáng)制性制度變遷的實(shí)現(xiàn)策略，為中央政府在進(jìn)一步制定相關(guān)宏觀政策過程中提供有力參考，同時(shí)，在評價(jià)和批準(zhǔn)誘致性制度變遷時(shí)，將地方官員利益追求考慮其中，能夠?qū)崿F(xiàn)對地方政策及執(zhí)行的全面考量，為研究制定政策的目的性提供新的視角。

此外，官員個(gè)體利益研究在分析地方政府行為中依然存在著一定的局限性。在后續(xù)研究中除考慮官員個(gè)體利益導(dǎo)向之外，還應(yīng)將基于地方政府行為的官員利益群體性考慮其中，這樣才能更加全面地掌握地方政府利益導(dǎo)向，更好地為準(zhǔn)確分析地方政府行為提供理論依據(jù)。

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