牛華

[摘 要] 本文從行政聽證代表制度的內(nèi)涵和在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀及意義入手，著重分析了目前我國(guó)行政聽證代表制度存在的問(wèn)題和產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因。在此基礎(chǔ)上，提出了解決措施：健全聽證代表的產(chǎn)生方式，確保聽證代表的代表性，提高聽證代表的公開性，加強(qiáng)聽證代表的專業(yè)性培養(yǎng)，確立聽證代表意見的法律地位，保障聽證代表的各項(xiàng)權(quán)利。從而有效完善我國(guó)的行政聽證代表制度，以確保聽證結(jié)果的科學(xué)性與公正性。

[關(guān)鍵詞] 行政聽證； 聽證代表； 問(wèn)題； 對(duì)策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 064

[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）03- 0136- 02

1 我國(guó)行政聽證制度的發(fā)展歷程及研究意義

所謂行政聽證制度，是指行政機(jī)關(guān)在做出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利， 行政相對(duì)人表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)等程序所構(gòu)成的一種法律制度。[1]

行政聽證制度在我國(guó)的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代初。1993年，深圳率先實(shí)行價(jià)格審議制度，這是我國(guó)聽證制度的雛形。1996年10月1日起我國(guó)開始施行《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，首次以立法的形式確立了聽證制度。1998年5月1日我國(guó)正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》，將聽證制度引入行政決策領(lǐng)域，其中規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公用性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度， 由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性”。[2] 2000年3月15日我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)立法法》，再次將行政聽證制度引入行政立法領(lǐng)域。2003年8月27日我國(guó)正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政許可法》，進(jìn)一步擴(kuò)大了行政聽證制度的適用范圍。此后，我國(guó)頒布的多項(xiàng)法律法規(guī)也就行政聽證制度做出了明確規(guī)定?？傊覈?guó)行政聽證制度正處于不斷發(fā)展完善的過(guò)程中。

行政聽證代表制度是行政聽證制度的一個(gè)重要組成部分。它的順利施行具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)公開透明的聽證，可以加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，使其依法行政。行政聽證的目的在于給聽證代表們表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)，可以有效保護(hù)公民的合法權(quán)益。聽證程序的公開有利于對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行法制宣傳教育， 從而提高公民的法律意識(shí)，培養(yǎng)整個(gè)社會(huì)的公平感和正義感。

2 目前我國(guó)行政聽證代表制度問(wèn)題表現(xiàn)及原因

盡管行政聽證代表制度在我國(guó)已經(jīng)初步建立，但是在實(shí)踐中，聽證代表的作用并未得到很好的發(fā)揮，行政聽證代表制度仍不完善。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 聽證代表的產(chǎn)生方式不合理

聽證代表的產(chǎn)生方式是否合理，直接影響聽證代表的參與程度和行政決策的科學(xué)性與民主性。在聽證代表的產(chǎn)生方式上，我國(guó)目前主要采取相關(guān)主管部門推薦和公民自愿報(bào)名的方式。代表可以自愿報(bào)名，也可以是單位推薦或委托選拔，缺乏可操作性。事實(shí)上，我國(guó)聽證代表的產(chǎn)生主要是由政府主導(dǎo)的，相關(guān)主管部門經(jīng)常利用挑選聽證代表的機(jī)會(huì)，間接采用邀請(qǐng)參加人的方式，選擇意見一邊倒的代表，從而造成無(wú)法選出能夠代表不同利益主體的代表。

究其原因，是由于目前我國(guó)的行政聽證代表制度對(duì)代表產(chǎn)生方式的規(guī)定具有模糊性，沒(méi)有充分考慮到不同利益主體之間性質(zhì)的差異。網(wǎng)上盛傳的“聽證專業(yè)戶”就是其具體體現(xiàn)。成都一位名為胡麗天的老婦，報(bào)名參加聽證會(huì)40多次竟然23次被選中，成為聽證代表。[3]當(dāng)然，這一方面是由于大多數(shù)人的報(bào)名積極性不高（如東莞市曾于2011年6月份出現(xiàn)水漲價(jià)聽證會(huì)的“零報(bào)名”現(xiàn)象），但主要原因還是我國(guó)對(duì)聽證代表產(chǎn)生方式的規(guī)定不明確。此外，我國(guó)對(duì)聽證代表的數(shù)量、遵循的原則、比例、產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)等方面的條件也沒(méi)有做出明確的規(guī)定。

2.2 聽證代表缺乏代表性

聽證代表是聽證會(huì)的主體之一，其代表程度的高低直接決定著聽證會(huì)的質(zhì)量。只有聽證代表具有代表性，才能保證聽證會(huì)的成功舉行。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，并不是所有的利益群體都能選出符合自身利益的代表。一些與聽證結(jié)果有直接聯(lián)系的群體可能無(wú)法參與聽證會(huì)或在聽證會(huì)中所占比例極低。以2009年的哈爾濱水價(jià)聽證會(huì)為例，在此次聽證會(huì)上，僅一名消費(fèi)者代表表示反對(duì)漲價(jià)，始終得不到發(fā)言機(jī)會(huì)的他甚至憤怒地向主持人扔去一瓶礦泉水，但是這并沒(méi)有改變聽證會(huì)的結(jié)果。

造成上述局面的原因是參加聽證的各方利益代表之間的比例不均衡，各方利益代表不能享有平等的話語(yǔ)權(quán)和陳述權(quán)。這就會(huì)導(dǎo)致聽證結(jié)果不能符合大多數(shù)人的利益。聽證代表的代表性不能充分體現(xiàn)，聽證結(jié)果的公正性必然會(huì)受到人們的質(zhì)疑。

2.3 聽證代表的公開性不夠

要保證聽證代表的代表性，最有效的方式就是公開代表們的身份，讓他們接受公眾的監(jiān)督。盡管我國(guó)當(dāng)前的聽證制度要求在聽證會(huì)舉行30日前，政府相關(guān)主管部門應(yīng)通過(guò)政府網(wǎng)站或相關(guān)媒體公布聽證代表的名單。但對(duì)于公開的程度卻沒(méi)有做出明確的規(guī)定，公眾不知曉代表為何人，更無(wú)法維護(hù)聽證代表們的合法權(quán)益和監(jiān)督聽證代表們的行為。

實(shí)際上，當(dāng)前我國(guó)的許多聽證會(huì)存在“暗箱操作”的現(xiàn)象。而這又缺乏公眾全面的監(jiān)督和政府有力的懲治，從而使得聽證結(jié)果不盡如人意。同樣以2009年的哈爾濱水價(jià)聽證會(huì)為例。在此次聽證會(huì)上，非下崗職工擔(dān)任下崗職工代表，非退休職工擔(dān)任退休職工代表，而且消費(fèi)者中的律師代表身份也存在可疑之處。[4]聽證代表的公開性不高，會(huì)使政府的公信力大打折扣，也會(huì)影響到聽證結(jié)果的公正性與合理性。

2.4 聽證代表的專業(yè)化水平不高

聽證代表專業(yè)化水平的高低決定聽證會(huì)的質(zhì)量。從現(xiàn)實(shí)生活中看，我國(guó)部分聽證代表的專業(yè)化水平偏低，自身的知識(shí)水平和能力有限，對(duì)于聽證會(huì)上的專業(yè)信息掌握較少，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。部分與聽證結(jié)果有直接利益關(guān)系的代表往往處于弱勢(shì)地位，所表達(dá)的觀點(diǎn)缺乏說(shuō)服力，也很難對(duì)其他代表的觀點(diǎn)提出質(zhì)疑，這就很難保證聽證結(jié)果的科學(xué)性。以價(jià)格聽證會(huì)為例，消費(fèi)者代表需要面對(duì)行業(yè)的市場(chǎng)需求、利潤(rùn)統(tǒng)計(jì)、定價(jià)方案等問(wèn)題，但由于他們?nèi)狈σ欢ǖ膶I(yè)知識(shí)，不能對(duì)定價(jià)方案提出自己的見解和有力的反駁，因此他們往往處于“被動(dòng)挨打”的局面。

出現(xiàn)這種狀況的原因一方面是由于我國(guó)對(duì)聽證代表的專業(yè)能力方面沒(méi)有做出明確的規(guī)定，另一方面是由于在聽證會(huì)舉行之前，相關(guān)部門沒(méi)有對(duì)代表進(jìn)行專門的培訓(xùn)，從而影響了聽證結(jié)果的公正性。

2.5 聽證代表的權(quán)利得不到有效保障

在舉行聽證會(huì)的過(guò)程中，由于缺乏合理有效的保障機(jī)制，聽證代表的各項(xiàng)權(quán)利經(jīng)常得不到有效的保障。如代表對(duì)聽證內(nèi)容缺乏足夠的了解，在掌握聽證信息方面處于劣勢(shì)；聽證代表的意見缺乏法律保障，代表們的意見并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，相關(guān)主管部門常常不顧代表們的反對(duì)意見自行做出決策；代表在聽證會(huì)上有陳述自己意見的權(quán)利，但陳述時(shí)間卻不受自身的支配；聽證代表可以對(duì)聽證結(jié)果進(jìn)行質(zhì)詢，但通常被政府的權(quán)威所壓制，導(dǎo)致無(wú)功而返。此外，代表因參加聽證會(huì)投入大量時(shí)間而對(duì)本職工作造成的影響也往往得不到有效的補(bǔ)償?shù)?。這些都會(huì)對(duì)公眾參與聽證會(huì)的熱情產(chǎn)生消極影響。

3 完善行政聽證代表制度的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)行政聽證代表制度在其運(yùn)行過(guò)程中所反映出來(lái)的問(wèn)題，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

3.1 健全行政聽證代表的產(chǎn)生方式

應(yīng)打破傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)產(chǎn)生聽證代表的方式。政府應(yīng)該明確角色定位，當(dāng)好自己的“裁判”，積極履行自身的監(jiān)管職責(zé)和服務(wù)職能。通過(guò)完善制度，為聽證代表的產(chǎn)生提供指導(dǎo)性的法規(guī)。對(duì)于聽證中的組織者，應(yīng)交給政府之外的第三方負(fù)責(zé)，合理確定聽證代表產(chǎn)生的基本原則，規(guī)定代表應(yīng)當(dāng)具備的條件和參加聽證的人數(shù)。聽證會(huì)中所涉及的不同利益主體，都應(yīng)有自己的代表，以避免相關(guān)利益群體的缺位。同時(shí)，對(duì)于不同的聽證代表，應(yīng)采取不同的產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)，以保證代表產(chǎn)生方式的公平合理。對(duì)于普通代表，可由相關(guān)社會(huì)團(tuán)體推薦產(chǎn)生，也可由單位推薦產(chǎn)生；對(duì)于代表中的專家學(xué)者，可以建立專家?guī)旎驅(qū)＜椅瘑T會(huì)，通過(guò)隨機(jī)抽簽的方式產(chǎn)生，保證專家代表的獨(dú)立性，避免使用“聘任”的方式。鑒于聽證會(huì)上政府官員代表的權(quán)威性，建議應(yīng)避免由公務(wù)員擔(dān)任聽證代表。總之，聽證代表的產(chǎn)生應(yīng)從單一化模式轉(zhuǎn)變?yōu)轭愋突Ｊ剑瑘?jiān)持公正選舉的原則。

3.2 確保聽證代表的代表性

聽證代表的代表性直接影響到聽證結(jié)果的公正性。不同的代表構(gòu)成會(huì)對(duì)聽證結(jié)果產(chǎn)生不同的影響。因此，聽證代表應(yīng)從范圍廣泛的利害關(guān)系人中加以選擇，這樣才能將受到該行政決策影響的不同階層利害關(guān)系人的真實(shí)利益反映出來(lái)，從而有效提高決策的認(rèn)可度。應(yīng)當(dāng)合理確立聽證代表的構(gòu)成比例。由于與聽證結(jié)果有直接利益關(guān)系的普通群體人數(shù)眾多，因此，應(yīng)該適當(dāng)增加這部分人的代表名額。同時(shí)，由于不同階層所承受的利益調(diào)整的壓力是不一樣的，這就需要有不同階層的代表來(lái)表達(dá)自身的訴求，而中下階層面臨的生活壓力較大，利益的調(diào)整對(duì)他們的影響也較大，故應(yīng)適當(dāng)增加中下階層代表的比例，從而有效提高他們的代表能力，保證各層面民意的充分表達(dá)。[5]

3.3 提高聽證代表的公開性

應(yīng)建立聽證代表的信息公開制度。首先，聽證代表應(yīng)公開選定，不能全部由相關(guān)主管部門決定。其次，公開選定的聽證代表應(yīng)在相應(yīng)的范圍內(nèi)公開其姓名、職業(yè)、住址和所代表的群體等相關(guān)資料。同時(shí)，鼓勵(lì)廣大民眾對(duì)聽證代表進(jìn)行全面監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)資料與其真實(shí)情況不符，則取消其代表資格，同時(shí)3年內(nèi)不得再次擔(dān)任聽證代表，并給予相應(yīng)的處罰。另外，大力倡導(dǎo)公眾推薦聽證代表的行為，給予其政策與資金支持，力爭(zhēng)選出符合民眾利益的聽證代表。

3.4 加強(qiáng)聽證代表的專業(yè)性培養(yǎng)

聽證代表專業(yè)能力的高低直接影響著聽證會(huì)的質(zhì)量。美國(guó)歷史上的肯尼迪聽證會(huì)之所以取得成功進(jìn)而推動(dòng)美國(guó)民航業(yè)放松規(guī)制的改革，就在于其聽證代表大部分來(lái)自學(xué)術(shù)界，具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)，加之公開聽證，迫使他們都亮出了自己的真實(shí)想法，從而形成了“高手過(guò)招”的局面。[6]因此，努力提高聽證代表的專業(yè)水平是非常必要的。首先，可以為聽證代表設(shè)置合理的資格線，保證聽證代表具備一定的文化水平、獨(dú)立的思考能力和相應(yīng)的判斷能力，能夠全面客觀地對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析。其次，應(yīng)組織專門工作人員編寫相關(guān)培訓(xùn)資料，對(duì)聽證代表進(jìn)行聽證前期的培訓(xùn)，以提高其專業(yè)性，降低他們獲取信息的難度。另外，聽證具有較強(qiáng)的辯論性，辯論能力和水平的高低也會(huì)對(duì)聽證結(jié)果產(chǎn)生極大的影響，因此在培訓(xùn)過(guò)程中也應(yīng)注重聽證代表的語(yǔ)言表達(dá)能力的培養(yǎng)。

3.5 確立聽證代表意見的法律地位

為了保證行政決策的公正性和科學(xué)性，有必要對(duì)聽證代表意見的法律地位加以確立。應(yīng)當(dāng)重視每位代表的發(fā)言，尤其是那些反對(duì)意見，將代表們的支持意見與反對(duì)意見綜合起來(lái)，從而形成意見上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。同時(shí)，在聽證會(huì)中，應(yīng)把代表的意見作為行政決策的依據(jù)，確保聽證代表的意見法律化。[7]另外，可以將行政決策行為納入行政訴訟機(jī)制，以增強(qiáng)聽證的權(quán)威性。

3.6 保障聽證代表的各項(xiàng)權(quán)利

聽證代表在聽證會(huì)上所享受的各項(xiàng)權(quán)利都應(yīng)得到補(bǔ)償。首先，應(yīng)在法律上明確規(guī)定聽證代表的陳述權(quán)、申辯權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，避免這些權(quán)利無(wú)辜受到侵犯，影響聽證的順利舉行。同時(shí)，應(yīng)保證代表們的發(fā)言時(shí)間，相關(guān)部門應(yīng)該積極配合聽證代表們查閱相關(guān)資料，給予他們充分的質(zhì)詢權(quán)，從而保證行政決策的科學(xué)性。其次，對(duì)于代表們所花費(fèi)的時(shí)間問(wèn)題，政府主管部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的政策，比如可以通過(guò)聽證代表所在單位給予和聽證會(huì)舉行時(shí)間長(zhǎng)度一樣帶薪休假來(lái)解決。[8]另外，對(duì)于因聽證的不公正而對(duì)代表們?cè)斐傻那趾?，政府?yīng)當(dāng)制定一定的補(bǔ)償機(jī)制，從而保證聽證程序的順利進(jìn)行。

主要參考文獻(xiàn)

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